Формирование и функционирование муниципального хозяйства. 2

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..2

1. ПОНЯТИЕ И КОМПОНЕНТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА, ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ………………………………………….......5

2.ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ………………………………………………………12

3. МЕСТО МУНИПАЛЬНОГО СЕКТОРА В СИСТЕМЕ ХОЗЯЙТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ…………………………………………………………………...17

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….21

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………….24

ВВЕДЕНИЕ

Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отражают политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима, в настоящее время «муниципалитеты» - это избираемое городское и сельское самоуправление.

В законодательстве России термин «муниципальный» применяется  для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что  в Конституции РФ используются понятия не «муниципалитет», «муниципальные органы», «муниципальное право», а «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселений. Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Объектами муниципальной  собственности в городах становятся прежде всего системы их жизнеобеспечения: водопроводная и канализационная  сети, газовое хозяйство, электроснабжение, транспорт, жилой фонд и т.д. Сосредоточение указанных служб в ведении городских властей дает немало преимуществ как самим городам, так и населению. Прежде всего это экономическая выгода - объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам (или как это нередко случалось в нашей стране - по ведомствам), благодаря упорядочению финансов содержание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле государственному бюджету: муниципализация способствует уменьшению дотаций из последнего.

Актуальность  темы проявляется в том, что муниципализация  способствует становлению той экономической  базы, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать  условия жизни населения. Муниципалитеты принимают на себя значительную часть затрат на содержание нетрудоспособных членов общества (детей, инвалидов, престарелых), особенно в критические для страны периоды.

Цель работы – рассмотреть особенности формирования и функционирования муниципального хозяйства. Задачи работы:

1. Дать понятие  и рассмотреть компоненты муниципального  хозяйства, закономерности его  развития.

2. Изучить основные  факторы, определяющие особенности  формирования и функционирования  муниципального хозяйства в России

3. Определить  место муниципального сектора  в системе хозяйственных отношений

При выполнении работы использовались исторический, монографический и сравнительный  методы, для чего использовались учебники и учебные пособия по муниципальному управлению, муниципальному праву, статьи в периодических изданиях.

1. ПОНЯТИЕ И КОМПОНЕНТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА, ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ

Для того, чтобы дать научное  определение муниципального хозяйства, надо прежде установить родовое понятие  “хозяйство”, чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина “муниципальное хозяйство”. Как правило, под хозяйством понимают совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Так, государственное хозяйство любой современной страны существует в ее границах, а права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки  зрения государство имеет ряд  особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно, с одной стороны, выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), а с другой - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по определению понятия муниципального хозяйства.

Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования  хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

Муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области  производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

Из определения  муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий  и учреждений, выполняющих общественно  значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

Полномочия органов  местного самоуправления в сфере  регулирования хозяйственных отношений  не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Не вызывает сомнений сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и  как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом  правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с  этим и возникают сложности в  определении понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как  и понятие “муниципальное хозяйство”, имеет двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи  с этим основной вид деятельности органов местного самоуправления - подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие “муниципальное управление” должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом. Муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

На основе этого  определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной  службы от службы в органах государственной  власти. Они также проистекают  из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный  служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения полученной в результате деятельности прибыли и регулирование хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

Рассмотрим структуру  муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, возникающих внутри муниципального хозяйства между его элементами. Методика, предложенная для определения понятия “муниципальное хозяйство”, содержит подход, исходящий из того, что:

Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного  анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место  элемента в реализации общественных потребностей..

С этой точки  зрения можно выделить следующие  элементы:

- муниципальные  предприятия, деятельность которых  полностью подчинена интересам  населения муниципального образования;

- иные предприятия  и учреждения, чья деятельность  частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

- органы местного  самоуправления.

Роль каждого  из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или  конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения  муниципального образования.

Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно муниципальному хозяйству.

В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления. Необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления:

Основное благоустройство (производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных  зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда). Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий). Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская и социальная помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, местная торгово-промышленная, ценовая политика, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры и пр.).

Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.

Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.

Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т. д.

Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

Право установления местных налогов и сборов и  распоряжения муниципальными финансами.

Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.

Право принудительного  отчуждения (выкупа) частного имущества, что особо важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.

Право всякого  органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования  решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).

Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взысканий  за нарушение обязательных правовых актов.

Право надзора за соблюдением  правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и др.)

Право принуждения, осуществление которого возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т. д.

Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название “великая хартия муниципальных прав”. В дальнейшем в соответствующей  времени и характеру документа  редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим российским законодательством.

2. ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Так, структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

- процесс формирования  и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

- комплексность и внутреннюю  координацию деятельности всех  структурных подразделений;

- завершенность и поступательность  развития.

В соответствии с этим и  сформулированы принципы, перечисленные  ниже:

Принцип целевой  ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать  цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

Принцип горизонтального  разделения функций. Под разделением  функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.

Принцип вертикального  разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

Принцип комплексности. Этот принцип важен для целостности  при построении структуры и требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” отнесено к полномочиям местного самоуправления.

Под комплексным  социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства.

В данном направлении  осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные  целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т. д.

Под управлением  комплексным социально-экономическим  развитием муниципального образования  понимается управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

Каким бы непрерывным  ни казался процесс развития и  управления им, общая принципиальная особенность процесса управления развитием  муниципальных образований - его  цикличность. В вопросе управления развитием муниципального образования рассматривается два подхода (или две стратегии):

Первый подход. Если цикл управления развитием имеет  достаточно четкие границы, то есть начало цикла управления развитием и  его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Второй подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам.

Однако, каким  бы сложным ни был процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные  конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

а) в период разработки программы развития:

- сбор и обработка  информации;

- целеопределение  (постановка целей);

- выработка стратегических  установок и критериев развития;

- оценка потенциала  и ресурса развития;

- разработка  концепции комплексного социально-экономического  развития муниципального образования;

- разработка  и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования

б) в период реализации программы развития:

- разработка  и принятие бюджета развития;

- исполнение  бюджета развития в соответствии  с программой комплексного социально-экономического развития;

- контроль, сбор  и обработка информации и выработка  предложений по корректировке  программы (концепции).

Итак, основная особенность планирования и распределения  по этапам процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

Проблемы размещения производительных сил и развития хозяйства регионов, в том числе  и в муниципальных образованиях становятся все более сложными, с  отраслевыми и территориальными связями — все более трудно управляемыми в условиях становления рынка. Поэтому возникает необходимость в разработке и применении экономико-математических моделей, охватывающих главные узловые проблемы. Можно выделить следующие основные направления экономико-математического моделирования территориальных социально-экономических процессов:

- моделирование  территориальных пропорций;

- моделирование  размещения отраслей хозяйства;

- моделирование  формирования социально-экономической  системы территориального образования;

- моделирование  системы управления.

3.МЕСТО МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА В СИСТЕМЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Объектом муниципального менеджмента является территориальное  хозяйство в городах, районах  и т.д., включающее в себя производственную и социальную сферы экономики. Социальная инфраструктура муниципальных образований охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, общественное питание, народное образование, учреждения культуры и т.д. Чем многообразнее и сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйство, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера. В складывающихся новых условиях хозяйствования и управления меняются прежде всего экономические отношения собственности на всех уровнях: экономика становится смешанной. Наряду с государственной собственностью складываются акционерная, арендная, кооперативная, коллективная, частная формы собственности. И формы управления соответственно становятся многообразными.

В настоящее  время на территории региональных объектов развиваются и взаимодействуют  следующие виды и формы собственности:

- государственная  общероссийская собственность;

- муниципальная  собственность;

- комплексная  (в том числе кооперативная) собственность;

- собственность  общественных организаций;

- личная собственность  населения;

- смешанные формы  собственности.

Федеральный закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает следующий состав муниципальной собственности:

- средства местного  бюджета, муниципальные внебюджетные  фонды;

- имущество органов  местного самоуправления;

- муниципальные  земли и другие природные ресурсы,  находящиеся в муниципальной  собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные  банки и другие финансово-кредитные  организации;

- муниципальный  жилищный фонд и нежилые помещения;

- муниципальные  учреждения образования, здравоохранения,  культуры и спорта, другое движимое  и недвижимое имущество.

Субъектом муниципальной  собственности выступают местные  территориальные органы управления. Таким образом, муниципальное управление как социально-экономическая и  общественно-политическая форма самоорганизации  осуществляется через муниципалитет, местное правительство, местную администрацию.

Состав объектов муниципальной собственности очень  разнообразен. В муниципальной собственности  находится обобществленный жилой  фонд, объекты, с помощью которых  осуществляется коммунальное обслуживание населения, предприятий и организаций региона. К ним относится вся инженерная инфраструктура территории. Кроме того, немаловажной частью муниципальной собственности являются предприятия и организации местного подчинения, деятельность которых непосредственно направлена на решение задач комплексного экономического и социального развития территорий. К ним относятся предприятия промышленности, строительства, транспорта, сельского хозяйства, бытового обслуживания, торговли, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для  осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации  и ликвидации. Они самостоятельно определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты о их деятельности.

Отношения между  органами местного самоуправления муниципального образования и руководителями предприятий, находящихся в муниципальной  собственности, строятся на контрактной  основе в соответствии с трудовым законодательством.

Органы местного самоуправления муниципального образования вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции и оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ в рамках предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Порядок формирования и размещения муниципального заказа устанавливается правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования.

Муниципальная собственность формируется за счет собственных средств хозрасчетных предприятий и организаций местного подчинения, местного бюджета, внебюджетных фондов, передачи в ведение местных администраций соответствующих предприятий республиканского и регионального подчинения.

На основе взаимодействия различных форм собственности формируется  местное хозяйство, составляющее экономическую основу местного (муниципального) самоуправления.

Местное хозяйство  призвано служить целям удовлетворения потребностей населения и должно создавать условия для эффективного функционирования системы местного самоуправления и объектов народного хозяйства на территории муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании изложенного  в работе материала можно сформулировать следующее:

Муниципальное хозяйство – это инструмент с  помощью которого органы местного самоуправления (МСУ) осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность.

Под муниципальным  хозяйством следует понимать совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения.

Приведенное определение  придает ряд особенностей, ряд  отличительных черт муниципальному хозяйству. Муниципальное хозяйство  носит черты частного хозяйства, поскольку организации, предприятия и учреждения выступают на рынке как равноправный самостоятельный субъект. Однако, в отличие от обычного частного хозяйства, целью муниципального хозяйства не является получение прибыли, а является решение местных вопросов (удовлетворение общественных потребностей). Таким образом, результатами этого хозяйствования пользуются все жители муниципального образования, и они же являются как бы заказчиками услуг, оказываемых с помощью муниципального хозяйство, в этом проявляется его общественный характер. Эта сторона муниципального хозяйства связана с осуществлением органами МСУ своих собственных полномочий.