Формирование и реализация государственной политики
Содержание
Введение…………………………………………………………
- Содержательный аспект государственной политики…………………….5
- Понятие и содержание государственной политики, её соотношение
с другими видами управления………………………………………....5
- Виды и направления государственной политики……....................
...11 - Формирование и реализация государственной политики………………18
2.1 Разработка государственной политики………………………………18
2.2 Механизм реализации государственной политики………………….23
3 Анализ правовых возможностей модернизации государственной
политики Российской Федерации в отдельных сферах……………… 37
3.1 Модернизация российской
3.2 Развитие единой государственной экологической политики……. 43
Заключение……………………………………………………
Список использованных источников…………………………..........
Приложения……………………………………………………
Ведение
Государственная политика – это явление, отражающее фактическое состояние государства как управленческого организма, этот институт имеет практическую направленность деятельности, подлинную результативность и способность конкретных органов власти к целенаправленному воздействию на объект регулирования в соответствии с миссией государства и заранее принятыми решениями. В целом государственная политика показывает реальную управленческую и социальную «стоимость» деятельности различных органов государства, политических команд и лидеров в деле достижения обще народных интересов. Государственная политика является внутренне интегрированной стратегией управления крупномасштабными объектами, выработанной на основе кооперации с наиболее авторитетными гражданскими структурами.
Государственная политика характеризуется целостностью, это институт имеет внутренне дифференцированное содержание, типологию и иные сущностно важные параметры. Такой подход дает возможность и для теоретической идентификации механизмов ее формирования, как форм взаимодействия, существующих в виде разнообразных (политических, юридических, морально-этических, экономических, процедурно-организационных) правил, норм, принципов, технологий и иных компонентов деятельности, обеспечивающих сочетание различных уровней целеполагания и в итоге способствующих выработке единого государственного решения. С точки зрения своей функциональной нагрузки, эти элементы упорядочивают систему принятия решений как внутри госаппарата, так и при реализации (продвижения) целей во внешней по отношению к государству среде. Подразумевая определенную последовательность в применении своих элементов, механизмы концентрируют процессуальные характеристики государственной политики, структурируя последнюю и в конечном счете обеспечивая результативность целеполагания.
Свои особые черты и проявления механизмы формирования государственной политики обретают на различных – политическом и административном – уровнях деятельности государства. Последние придают механизмам формирования государственной политики разнообразные формы оценивания проблем, согласования позиций, продвижения целей, оценивания результатов и др. Воплощая все эти нормы и процедуры взаимодействия, данные механизмы порождают многочисленные иерархические и полицентрические связи чиновников и контрагентов, форматируют их сложную кооперативную деятельность, поддерживают ориентацию на эффективное завершение управленческого цикла.
Особую актуальность представляет собой анализ норм и процедур, которые придают государственной политике устойчивость и адаптивность, определенность и гибкость, репродуктивные и креативные параметры. В этой связи исследуются универсальные (необходимость обратной связи при принятии решений, соблюдения законности, транспорентности и др.) и специфически-отраслевые элементы (определяющие эффективность предметно-направленных действий в социально-экономических, финансовых, административных и иных секторах общества) механизмов формирования госстратегий.
Цель работы состоит в подробном исследовании проблем формирования и реализации государственной политики. В соответствии с поставленной целью в данной работе предполагается решение следующих задач:
- исследовать понятие, содержание и модели государственной политики;
- рассмотреть виды и направления государственной политики;
- показать процесс
разработки государственной
- изучить механизмы реализации государственной политики;
- проанализировать отдельные вопросы реализации государственной политики в современной России.
Объект исследования – институт государственной политики, непосредственный предмет – вопросы её формирования и реализации.
Методологическую основу работы составляют общенаучные (сравнение, анализ, синтез, системно-структурный анализ социологических исследований, функциональный) и частнонаучные методы (исторический).
1 Содержательный аспект государственной политики
- Понятие и содержание модели государственной
политики, её соотношение с другими видами управления
Цели, задачи и функции государства, главного элемента политической системы общества, раскрываются через разработку и проведение государственной политики. Государственная политика как процесс – это целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер.1
В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия – «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами.
Содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Анализ понятия предполагает сопоставление политики с другими видами управления: рутинным управлением, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стратегическим управлением.
Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизованному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отношении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их применения). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти.2 Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат вертикального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства административных структур существуют должностные обязанности, которые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдает дань стандартным процедурам, – например, в виде требований регламента работы или регулярной отчетности. Теоретически, рутина является идеальным способом управления в условиях стабильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, - либо за счет неизменности объекта управления, либо за счет монополизации более динамичных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутинной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же, неизменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Любые изменения требуют иной организации процесса управления.
В отношении ситуативного управления необходимо отметить, что одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается «решать проблемы по мере их возникновения». Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Достоинствам «точечного», максимально адаптированного к условиям единичного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко приходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совершенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыдущими, изолированные действия. Главная же проблема в том, что путем единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, требующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозировать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Единичные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункциональными.
Программно-целевое управление
основано на правиле, что наиболее простым и очевидным способом организации
управления во времени, ориентации на
изменение объекта либо на меняющийся
объект, является создание программы деятельности.
Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена ее реализация, а также позиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реализация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путем тщательного предварительного изучения ситуации и путем согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обрекает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление программы (уместное участие других субъектов не может быть гарантировано), либо на ее неполную и противоречивую реализацию (все заинтересованные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме)3. Достоинства программного управления – целостность и единство концепции, масштабность, комплексность – должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.
Стратегическое управление основано на том, что субъектно ориентированное государственное управление существует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия – это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выражено в краткой форме – в виде простой формулировки («зуб за зуб», «бей своих, чтоб чужие боялись», «разделяй и властвуй», «деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более Х за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование» и т.п.), – либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов. Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее сложные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто признаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными путями. В зависимости от того, складывается ли стратегия стихийно, в процессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществляется, степень вариативности может меняться: она выше при формирующейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе – за счет выбора наиболее эффективных действий и учета наиболее предсказуемых действий других субъектов. Благодаря имеющимся у них ресурсам, центральные органы государственной власти и управления обладают несомненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии основаны на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, «жестким» вариантом стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределенности и сведении к минимуму возможности выбора других участников. Наиболее простое решение - обеспечение заданных ситуаций за счет масштабного использования физического и правового принуждения; однако, порой это оказывается недостаточным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путем ее простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в финансовом, и в политическом смысле. «Гибкий» вариант стратегического управления - так называемый сценарный подход, когда множеству вероятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество «сценариев» – программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуации. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.
Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путем полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными – иными словами, вытеснения собственно управления интригами, – либо вследствие нивелирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) применяется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта могут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в конечном счете, к кризису в данной сфере общества и управлении ею. Кроме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведет к стратегическому же поведению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредсказуемыми. Иногда программно ориентированная деятельность отождествляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегическая – с политикой (или даже политиканством). Однако практика государственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельности на всех уровнях, т.е. граница между «управленческой» и «политической» деятельностью оказывается очень условной.
Подытоживая сказанное необходимо отметить, что если для стороннего наблюдателя рутина, изолированные меры, программное и стратегическое управление предстают как объективно разные виды деятельности, то для самого субъекта управления дело сводится лишь к разным установкам в отношении деятельности.
1.2 Виды и направления государственной политики
Государственная политика классифицируется по таким основаниям:
- сферы общественной жизни – экономическая, социальная и пр.;
- уровни реализации политики – международная, общегосударственная, региональная, местная;
- функции политики – внешняя, внутренняя;
- структура и объемы воздействия – отраслевая, структурная, территориальная.
По объектам воздействия каждый вид политики подразделяется на отдельные направления, например, социальная политика включает молодежную политику, геронтологическую политику, семейную политику и т. п. По характеру субъект-объектных отношений и уровню конфликтности различают распределительную, перераспределительную, регулирующую (протекционистская и конкурентная), административно-правовую, стратегическую, антикризисную политику.
Государственная экономическая политика – это совокупность взаимосвязанных мер, предпринимаемых органами государственной власти и управления в целях формирования определенного вектора развития экономики страны и решения социально-экономических проблем. Развитие национальной экономики есть цикличный процесс, для которого характерна последовательная смена следующих фаз: экономический рост (подъем), высокая экономическая конъюнктура (экономический бум), спад экономики (рецессия, экономический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономическая конъюнктура. Состояние национальной экономики определяет тип государственной экономической политики. Цели экономической политики многоплановы, ориентированы на достижение общенациональных целей4. Сложились различные подходы к определению целей экономической политики. Сторонники одного из них считают, что для стран, экономика которых ориентирована на рыночные отношения, цели экономической политики связаны с регулированием процессов, не поддающихся влиянию рыночных механизмов хозяйствования. Цели государственной экономической политики, с точки зрения прагматического подхода, заключаются в создании и поддержании стабильной экономической системы. Общепризнанными целями государственной экономической политики считаются: обеспечение роста социально-экономической эффективности, т. е. рациональное и экономически выгодное использование ресурсного потенциала страны; обеспечение общеэкономического равновесия, которое предполагает баланс между четырьмя элементами – стабильностью цен, высоким уровнем занятости населения, соразмерным экономическим ростом и внешнеэкономическими операциями. Спектр целей государственной экономической политики значительно шире, что обусловлено непосредственным состоянием национальной экономики страны и другими факторами. В процессе формирования системы целей экономической политики обязательно учитывается взаимосвязь составляющих эту систему элементов (цели не могут быть взаимоисключающими).
В зависимости от срока реализации государственной программы экономических действий, т.е. по временному диапазону, различают краткосрочную и долгосрочную политику. В условиях нестабильности экономических процессов разрабатывается краткосрочная экономическая политика, когда формируется вектор экономических действий на период до одного года. Предсказуемость и устойчивость в развитии экономических процессов, подкрепленные гарантированной ресурсной обеспеченностью, позволяют разработать стратегию экономической политики на несколько лет.
Реализация государственной экономической
политики связана с применением различных инструментов,
Фискальная экономическая политика слагается из следующих элементов: бюджетной политики (в свою очередь, представлена политикой государственных расходов и политикой государственных доходов), налоговой политики. В целом, фискальная политика представляет собой совокупность инструментов финансирования, бюджетирования, налогообложения.
Монетарная экономическая политика – это непосредственное или опосредованное регулирование со стороны государства денежной массы и денежного обращения в стране. В отличие от фискальной экономической политики цели монетарной политики более узкие и связаны только со стабилизацией денежного обращения. Сообразно цели в качестве задач монетарной политики выделяют: стабилизацию уровня цен, поддержание определенного уровня инфляции, регулирование денежной массы, спроса и предложения денег посредством банковской системы, поддержание курса национальной валюты. Инструментами в данном случае являются общая масса и доступность денег, кредита, учетная ставка ЦБ РФ, ставка рефинансирования и пр.
Говоря о государственной социальной политике, необходимо отметить, что Российская Федерация в соответствии с Конституцией Российской Федерации5 является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Критериями для оценки степени социальности государства выступают: соблюдение права на свободу человека; гарантии в проведении государством последовательной социальной политики, ориентированной на реально возможные инвестиции «в человека»; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых групп населения; гарантия создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти; соблюдение прав и гарантий, признающих и реализующих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия; гарантии социальной ответственности; соблюдение прав и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.6
Государственная социальная политика – целенаправленная деятельность государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере. Она должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты.
Принципами государственной политики в социальной сфере являются: экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства; доверие к регулирующей роли рынка; ответственность государства «за игру» рыночных сил, выработку законодательства, создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни; социальная справедливость и социальная солидарность общества; тендерное равенство; участие граждан в государственном управлении, общественной и государственной жизни. Социальная политика реализуется государством в основных сферах социальных отношений: оплата, охрана, рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов населения; демография, семья, материнство и детство, молодежь; социальная защита; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальное страхование; образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации; наука; здравоохранение; обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; культура; физическая культура, спорт, туризм; экологическая безопасность; защита социальных прав всех категорий граждан. Соответственно этим сферам выделяют направления социальной политики.
Государственная региональная политика является методологически наименее разработанным направлением государственной политики России. Принцип размещения производительных сил, исходя из политических и экономических интересов государства, как основа региональной политики СССР был забыт при смене парадигмы развития России. В условиях экономического кризиса 1990-х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами. Государственная политика в этой сфере строится в соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации»7. Под региональной политикой понимается система целей, задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны и механизм их реализации. В практике государственного управления России понятия «регион» и «субъект РФ» тождественны. Документ фиксирует основные цели, задачи региональной политики на долгосрочную перспективу, методы и формы реализации региональной экономической политики, основные положения региональной политики в социальной и экологической сферах, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, рассматривает региональные аспекты национально-этнических отношений. В развитие «Основных положений региональной политики в Российской Федерации» был принят Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»8 и ряд других нормативных актов. В системе правового и институционального обеспечения государственной региональной политики имеется много пробелов и противоречий, политика бюджетного выравнивания, более 10 лет являющаяся генеральным направлением региональной политики, усугубила социально-экономическую дифференциацию регионов. Значимость и актуальность разработки инновационных мер реализации государственной региональной политики в настоящее время признана и на государственном, и на региональном уровне.9
Альтернатива политике бюджетного выравнивания, активно обсуждаемая сегодня, – политика поляризованного развития, ставшая основой разработанной Минрегионом России «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Суть модели «поляризованного развития» сводится к концентрации (мобилизации) ресурсов государства и региона в тех точках, где, как ожидается, они принесут наибольшую отдачу. На территории России предполагается выделить несколько опорных регионов («полюса роста», «локомотивы роста»), исходя из следующих критериев: 1) в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро- и грузопотока; 2) наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; 3) в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; 4) данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал; 5) регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; 6) в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса; 7) в перспективе 10 – 12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.
Другими принципами новой стратегии государственной
региональной политики, по мнению Правительства
РФ, должны стать: «преференции за реформы», т. е.
обеспечение равного доступа населения
всех регионов к бюджетным услугам, гарантирующим
реализацию конституционных прав граждан; синхронизация
действий,т. е. согласованность основных
реформ, проводимых в стране и оказывающих
влияние на социально-экономическое развитие
регионов, а также направлений государственной
поддержки регионов и муниципальных образований;
Среднесрочные результаты: повышение мобильности населения; формирование структуры из шести – девяти опорных регионов, являющихся лидерами развития страны и конкурентоспособных на мировом уровне; повышение количества выдаваемых ипотечных кредитов; интеграция в экономическое пространство страны приграничных территорий соседних государств. В долгосрочной перспективе – это следующие результаты: сохранение территориальной целостности страны; сокращение площадей официально выделяемых кризисных территорий; Россия оформит свой глобальный регион, сопоставимый с мировыми глобальными регионами.