Формирование местных бюджетов

ЗМІСТ

ВСТУП            3

Розділ 1. МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ - ФІНАНСОВА БАЗА

РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ         6

1.1. Процес становлення  та сутність місцевих бюджетів  в Україні  6

1.2. Економіко-правова характеристика місцевих бюджетів   12

1.3. Зарубіжний досвід  формування місцевих бюджетів    20

Розділ 2. АНАЛІЗ ФОРМУВАННЯ І ВИКОНАННЯ

МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ НА ПРИКЛАДІ БЮДЖЕТУ

Луганської області         32

2.1. Характеристика  соціально-економічного стану 

Луганської області          32

2.2. Аналіз джерел формування доходів зведеного бюджету

Луганської області 2011-2013рр.        43

2.3. Підсумки виконання у I півріччі 2012 року Програми

економічного і соціального розвитку Луганської області на 2012 рік 47

Розділ 3. ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ

ПРОЦЕСУ ФОРМУВАННЯ І ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ

БЮДЖЕТІВ           56

3.1. Проблеми та  напрямки зміцнення фінансової  бази органів 

місцевого самоврядування         56

3.2. Удосконалення  системи фінансового вирівнювання  територій  66

ВИСНОВКИ           75

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ      80

ДОДАТКИ

ВСТУП

В даний час однією з найважливіших в фінансовій політиці України є проблема місцевих бюджетів. Невиконання місцевими органами влади планів відрахувань до державного бюджету складає загрозу як фінансовій стабілізації, так і проведенню структурних реформ. Нестабільність доходної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Прийняття законів України “Про бюджетну систему України” і “Про місцеве самоврядування в Україні”, затвердження єдиних для всіх областей нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, апробація різних варіантів розподілу загальнодержавних податків і зборів між державним і місцевими бюджетами не привели до складання зваженої системи формування доходів місцевих бюджетів. [58]

Однією з найважливіших ознак демократичної держави є наявність у ній місцевого самоврядування – законодавчо закріпленого права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів.

Останніми роками набула загальнодержавної ваги проблема нестачі фінансових ресурсів в органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел. За таких умов серйозним чинником стабілізації економічної ситуації в країні має стати ефективне формування місцевих фінансів, здатне перетворити територіальні громади із дотаційних на суб’єкти, які самостійно, за рахунок власних доходів, спроможні розв’язувати будь-які соціально-економічні проблеми. У розвинених країнах світу саме територіальні громади, котрі спираються на власні фінанси, є стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації у державі.

Безумовно, для нашої країни, де місцеве самоврядування перебуває на етапі становлення, пошуку найприйнятніших (зважаючи й на історичний досвід, національні традиції) форм, співвідношення джерел формування місцевих бюджетів викликане об’єктивною потребою ефективного впливу держави на розвиток місцевого самоврядування як одного з елементів демократичних перетворень. Водночас не слід забувати: весь світовий досвід здійснення місцевого самоврядування переконує в тому, що цей етап є перехідним, і роль власних джерел наповнення місцевих бюджетів повинна неодмінно зростати.

Зумовлено це передовсім тим, що передбачені чинним законодавством України місцеві податки і збори не відіграють суттєвої фіскальної ролі, а ті загальнодержавні податки, які традиційно зараховуються до дохідної частини місцевих бюджетів, не віднесені до місцевих.

Отже, сучасна система оподаткування місцевими податками і зборами в Україні насамперед не відповідає загальновизнаним світовою практикою критеріям самодостатності й економічної доцільності. Місцеві податки і збори, їхні ставки не враховують реальних можливостей платників, отже, не стимулюють. Такі вади негативно позначаються на дотриманні принципів єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності бюджетного устрою України в цілому.

Усе це переконує, що реорганізація системи оподаткування місцевими податками і зборами назріла і має бути спрямована насамперед на забезпечення фінансової бази місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування.

Також залишаються неурегульованими питання виконання видаткової частини місцевого бюджету. Виникли питання ефективного управління коштами бюджету, направленням їх на першочергові соціально-економічні потреби, яке можливе тільки при умовах функціонування фінансової структури з відрегульованим механізмом виконання місцевого бюджету – Державного казначейства України. Цей орган виконавчої влади повинен вирішувати весь комплекс завдань, зв’язаних з касовим виконанням місцевого бюджету.

В роботі освітлені основні проблеми формування місцевих бюджетів, організація касового виконання місцевого бюджету за доходами, а також розкрито процес вирішення проблем та напрямків зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування, визначені шляхи удосконалення формування і виконання місцевих бюджетів.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні аспекти формування дохідної частини місцевих бюджетів, а зокрема доходної частини Луганського обласного бюджету.

Об’єктом дослідження даної роботи виступає Луганський обласний бюджет, що представляє собою сукупність фінансово-економічних відносин, що виникають в процесі формування, розподілу, перерозподілу та використання фінансових ресурсів на місцевому рівні

Метою роботи є вивчення складу та структури дохідної частини місцевих бюджетів та розробка конкретних пропозицій щодо її вдосконалення для зміцнення фінансової основи регіонів.

Для досягнення цієї мети були вирішені наступні завдання:

- дослідження призначення місцевих бюджетів та їх ролі у соціально-економічних процесах;

- визначення складу і  структури місцевих бюджетів;

- дослідження проблем  формування місцевих бюджетів;

- аналіз складу, структури, динаміки доходів місцевих бюджетів;

- розробка пропозицій щодо вдосконалення існуючого механізму формування дохідної частини місцевих бюджетів.

В роботі були використані джерела відомих економістів: Бондарук Т.Г. [28], Василенко Л.І. [30], Кириленко О.П. [36, 37], Луніна І.О. [41-43] та багато інших, які сприяли освітленню цих питань.

Розділ 1. МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ - ФІНАНСОВА БАЗА РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ

1.1. Процес становлення  та сутність місцевих бюджетів  в Україні

Після набуття Україною незалежності розпочався процес становлення національної фінансової системи. Важливою його ознакою стало відродження місцевих фінансів як складової фінансових систем усіх цивілізованих держав. Це обумовлено становленням в державі інституту місцевого самоврядування, розмежуванням функцій та завдань виконавчої влади по вертикалі.

Відродження місцевих фінансів супроводжується появою комплексу теоретичних проблем, необхідність розв`язання яких обумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки. Ця наука є системою знань про місцеві фінанси. Розробка теорії місцевих фінансів з урахуванням нових фінансових явищ в Україні є актуальною проблемою фінансової науки.

Важливим з теоретичного погляду є виявлення закономірностей та особливостей становлення в Україні місцевих фінансових інститутів, внутрішніх міжурядових фінансових відносин, державної регіональної фінансової політики та фінансового вирівнювання, системи управління місцевими фінансами. [37, с. 24]

Проблематика місцевих фінансів починає цікавити дослідників з другої половини ХIХ ст. після становлення в багатьох країнах інституту місцевого самоврядування, автономії регіонів, департаментів, штатів, земель та інших територіальних одиниць. У 30-ті рр. розвиток теорії місцевих фінансів в СРСР було припинено. Внаслідок деформації фінансової системи місцеві фінанси були ліквідовані і не визнавалися до початку 90-х рр. Окремі аспекти місцевих фінансів у кінці 80-х на початку 90-х рр. вивчалися українськими економістами та фінансистами. Метою їх дослідження є виявлення сутності, ролі та закономірностей становлення і розвитку місцевих фінансів як самостійної складової фінансової системи держави, розробка основ теорії місцевих фінансів України. [40, с. 113]

У сучасних умовах економічної кризи відбувається загострення суперечностей між державним і місцевими бюджетами, яке посилюється існуючим нерівномірним економічним розвитком у деяких областях. За цих умов можуть розвиватися процеси приховування доходів, що створюються на окремих, економічно розвинутих територіях, з метою використання їх на місці, а не перераховування до державного бюджету. Установлення оптимальної пропорції між державним і місцевими бюджетами у такому разі стає головною темою державної бюджетної політики. Розв'язання цієї проблеми слід здійснювати лише з урахуванням досягнутого рівня розвитку продуктивних сил і фактичної продуктивності господарських комплексів, окремих територій адміністративного управління. З огляду на це недопустиме використання фіксованого розподілу бюджетних надходжень між державним і місцевими бюджетами. Крім принципу рівнонапруженості платежів від рівня прибутку, що формує дохід бюджету, необхідно враховувати також демографічний, соціальний, природно-екологічний стан відповідних територій, що визначає розмір витратної частини бюджету [48, с. 87].

Україна як член Ради Європи приєдналась і ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, що накладає на державу зобов’язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів. У цьому зв’язку важливим є посилення ролі місцевих бюджетів.

Розв’язанню цієї проблеми присвячено Бюджетний кодекс України [2], закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” [8], “Про державний бюджет України”[6]. Цю тематику розглядають у своїх наукових працях М.І. Карлін [35], Л.І. Василенко [30], І. Луніна [41-43] та ін. У своїх дослідженнях вони визначають теоретичні й практичні аспекти регулювання фінансових відносин між центральною владою й органами місцевого самоврядування, характеризують наявні у даній сфері проблеми, пропонують способи їх вирішення, вносять пропозиції з формування місцевих бюджетів в Україні.

Світовий досвід визначення ролі держави та її територіальних утворень у розподільчих процесах переконує, що державний і місцеві бюджети є одним із найдосконаліших інструментів регулювання соціально-економічних процесів. На сьогодні у більшості розвинутих країн світу через бюджет перерозподіляється до 50 % ВВП. Проблемою лишається визначення оптимальних форм і методів такого перерозподілу, збалансування державних і територіальних інтересів у бюджетному процесі, їхнє фінансове забезпечення. На сучасному етапі для України – це одне з найважливіших завдань. [44]

На практиці розмежування повноважень між різними рівнями управління зумовлює особливості формування доходної частини як державного, так і місцевих бюджетів.

Свого часу передбачена Законом України “Про бюджетну систему України” схема розподілу дохідних джерел між бюджетами була втілена лише частково. За роки, що минули з часу прийняття цього Закону, неодноразово змінювався перелік доходів як державного, так і місцевих бюджетів. У 1996 р. Конституція України по-новому визначила місце та роль деяких бюджетів, зокрема обласних і районних. Доходи державного й місцевих бюджетів неодноразово переглядалися у зв’язку зі щорічними змінами у механізмі бюджетного регулювання.

Бюджетна реформа, що розпочалася в Україні у 2001 р., перш за все торкнулася саме міжбюджетних відносин між державним і місцевими бюджетами [43, с.7]. На відміну від попередніх років бюджет формується на основі формульного підходу, тобто на основі розрахунку прогнозного обсягу доходів, що мають бути передані тому чи іншому місцевому бюджету або ж вилучені з нього до бюджету вищого рівня, з урахуванням закладених у формулі встановлених нормативів видаткових потреб. Цим було зроблено перші кроки щодо справедливого розподілу державних доходів із метою забезпечення кожної територіальної громади таким базовим обсягом коштів, який необхідний для надання державних послуг, гарантованих кожному громадянинові Конституцією України.

Бюджетний кодекс не лише визначив, а й закріпив конкретні джерела доходів за місцевими бюджетами. Це дало можливість спрямувати зусилля на збільшення надходжень і на посилення ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні. Органи місцевого самоврядування  отримали давно очікувані реальні стимули до нарощування своїх фінансових ресурсів. Водночас кодекс передбачає одну з важливіших і нових підходів і методів до аналізу конкретних наявних або перспективних проблем для ухвалення відповідних рішень.

Позитивною характеристикою кодексу є чітке розмежування дохідних джерел між ланками бюджетної системи. Ст. 63-69 Кодексу визначають склад доходів місцевих бюджетів. Вони представлені закріпленими за бюджетом місцевого самоврядування податками і зборами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, і доходами, які не Органи місцевого самоврядування за кожним видом місцевих податків і зборів розробляють положення, яким регламентують порядок їх сплати й перерахування до місцевого бюджету; визначають також органи, які повинні вести облік платників податків (зборів) і нести відповідальність за їхнє стягнення й перерахування до місцевого бюджету; затверджують форми звітів за цими податками, порядок і строки їх подання до податкових органів [2]. Контроль за сплатою місцевих податків і зборів покладений на органи державної податкової служби.

Згідно зі ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, до складу повноважень рад належить право надавати пільги за місцевими податками й зборами у вигляді повного або часткового звільнення від їх сплати певних категорій платників чи відстрочки у сплаті місцевих податків і зборів. [8]

Бюджетним Кодексом України передбачено закріплення доходів за органами місцевого самоврядування для забезпечення коштами їх власних і делегованих державою повноважень.

Ці доходи спрямовуються на виконання власних повноважень місцевих органів влади і самостійно розподіляються місцевими органами влади відповідно до переліку видатків визначених у ст. 91 Бюджетного кодексу (основні видатки: капремонт житлового фонду, благоустрій, преса, місцеві заходи і програми) [2].

Отже, формування місцевих бюджетів у непростих соціально-економічних умовах і при недоскональному законодавстві – досить непростий процес.

Основними напрямками зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування повинно стати:

− створення бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин, що відповідатимуть розвитку місцевого самоврядування;

− розмежування відповідальності центральних й місцевих органів  виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг;

− розширення власної дохідної бази місцевих бюджетів усіх рівнів та створення відповідних стимулів для нарощування доходів;

− запровадження системи фінансового вирівнювання та системи трансфертів, що ґрунтуються на прозорій правовій основі та об'єктивних критеріях.

Із цією метою необхідно:

− запровадити прозору систему розподілу трансфертів між бюджетами різних рівнів, яка ґрунтуватиметься на об'єктивних показниках і критеріях. Трансферти слід визначати як різницю між нормативними обсягами видатків та обсягами доходів, обрахованими із застосуванням коефіцієнта податкоспроможності регіонів, і надавати з єдиного фонду.

− підвищити роль місцевих органів влади щодо визначення ставок оподаткування окремих місцевих податків і зборів та розширити їх перелік;

− здійснити законодавче розмежування та закріплення між рівнями влади комунального майна як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування;

− визначити повноваження щодо здійснення місцевими органами влади запозичень, їхніх обсягів і форм з метою фінансування місцевих бюджетів, запровадити спеціальні процедури державного фінансового контролю за борговими та іншими фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування.

Місцеві бюджети займають одне з центральних місць в економічній системі держави. В них зосереджується значна частина державних фінансових ресурсів, які є найбільш чисельною ланкою бюджетної системи та відіграють важливу роль у перерозподілі валового національного продукту, фінансуванні державних видатків, насамперед - соціальної спрямованості.

Етапи розвитку місцевих бюджетів України подано в табл. 1.1.

Таблиця 1.1

Етапи розвитку місцевих бюджетів України

1.2. Економіко-правова характеристика місцевих бюджетів

Місцеві бюджети включають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. [37, с. 68]

Бюджети місцевого самоврядування — це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Місцеві бюджети — це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування. Як складова бюджетної системи держави і основа фінансової бази діяльності органів самоврядування місцеві бюджети забезпечують необхідними грошовими засобами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що здійснюються органами влади управління на відповідній території.

Через місцеві бюджети складаються певні фінансові взаємовідносини органів самоврядування практично з усіма підприємствами, установами, що розташовані на їхній території, і населенням даної території у зв'язку з мобілізацією й витрачанням коштів цих бюджетів. Між місцевими бюджетами різних рівнів, а також між цими бюджетами і державним бюджетом виникають фінансові відносини з приводу перерозподілу фінансових ресурсів для забезпечення ефективного функціонування кожного бюджету.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 43 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи. [1]

Роль місцевих бюджетів певною мірою визначається величиною валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через них.

При дослідженні проблеми місцевих бюджетів їх треба розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між:

— місцевими бюджетами й господарськими структурами, що функціонують на цій території;

— бюджетами й населенням цієї території;

— бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів;

— місцевими і державним бюджетами.

Проте місцевий бюджет — це тільки частина фінансових ресурсів, необхідних для фінансування всіх функцій і завдань, які виконують органи місцевого самоврядування.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів.

Місцевий бюджет може складатися із загального й спеціального фондів.

Загальний фонд включає надходження з поточного або реєстраційного рахунку фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок установи платіжним дорученням, в якому вказуються суми засобів, виділених на видатки установи в розрізі кодів економічної класифікації.

Спеціальний фонд має формуватися з конкретно визначених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей.

Місцевий бюджет поділяється на поточний (адміністративний) бюджет і бюджет розвитку (капітальний або інвестиційний).

Фінансовою основою місцевого самоврядування є доходи місцевих бюджетів. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.

Наявність видатків є причиною утворення доходів. Доходи місцевих органів влади можна класифікувати за їхніми джерелами та за економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові доходи, неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні, закріплені і регульовані.

Власні доходи — це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик.

Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати два місцевих податки і кілька місцевих зборів (податок з реклами та комунальний; збори: готельний, на припарковування транспорту, ринковий, на видачу ордера на квартиру, з власників собак, курортний, за участь у бігах на іподромі, на місцеву символіку).

Перелік закріплених доходів визначено законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему.

Закріплені доходи — це одна з форм доходів, переданих місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі.

Регульовані доходи — це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня.

Власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів.

Важливими способами формування доходів місцевих органів влади є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підприємств, залучення кредитних ресурсів і мобілізація коштів за рахунок комунальних позик. Велику роль відіграють дотації та інші трансферти.

Структура доходів місцевих бюджетів: міжбюджетні трансферти, власні доходи, закріплені законодавством на довгостроковій основі, та регулюючі доходи.

Згідно зі статтею 143 Конституції України встановлено, що власних доходів в обласних і районних бюджетах немає, а є в основному закріплені або залучені, якщо фінансується спільна програма. До цих бюджетів не включають як закріплені доходи надходження від комунальної власності. [1]

Міжбюджетні трансферти — кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Основними формами надання міжбюджетних трансфертів за Бюджетним кодексом є дотація вирівнювання та субвенції. [3]

Дотація вирівнювання (субсидія) — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності відповідного бюджету.

Субвенція — цільовий міжбюджетний трансферт, призначений на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який її надав.

Трансферти, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам поділяються:

— дотації вирівнювання;

— субвенції на здійснення програм соціального захисту;

— субвенції на компенсацію втрат доходів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

— субвенції на виконання інвестиційних проектів;

— інші субвенції.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Видатки є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу. Видатки місцевих бюджетів — це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.