Формирование представительных органов местного самоуправления

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в соответствии с нормами международного права, Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления содержится положение о том, что местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Местное самоуправление позволяет наиболее непосредственным образом осуществить именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении государственными делами. Согласно Хартии, местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы". ¹

 Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, раскрывая и закрепляя его сущностные проявления, основные задачи и функции. Согласно Конституции РФ «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.»².

Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем говорится, что «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».³

Граждане Российской Федерации  осуществляют свое право на местное  самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных  образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Посредством выборов образуются представительные органы местного самоуправления, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации.

Органы местного самоуправления выступают  одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики; оптимально сочетать интересы и права человека и интересы регионов и государств в целом.

В системе органов, формируемых  в муниципальном управлении, ведущая  роль в реализации власти местного самоуправления, в решении важнейших вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на своей территории принадлежит представительному органу муниципального образования.

Принимая решения от имени жителей  всего муниципального образования, представительный орган учитывает  их самые разнообразные запросы и нужды, обеспечивает поступательное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, обеспечивает контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления.

Актуальность темы «формирование  представительного органа муниципального образования» определяется большой ролью представительных органов в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства.

Объектом настоящего исследования является представительный орган муниципального образования, порядок его формирования.

Предметом исследования выступают  нормы действующего законодательства Российской Федерации, прежде всего, Федерального закона №131–ФЗ, других нормативно-правовых актов и практика их применения.

В связи с данными положениями, целью моей работы является детальное  рассмотрение порядка формирования представительного органа муниципального образования.

Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение задач, при  рассмотрении которых необходимо: раскрыть понятие представительного органа муниципального образования, рассмотреть структуру, компетенцию представительного органа, принципы его организации и деятельности; рассмотреть порядок формирования  представительных органов местного самоуправления; изучить мнения научных исследователей о проблемах и недостатках, связанных с порядком формирования представительных органов муниципального образования.

Опираясь на авторитетные мнения таких  авторов, как О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, А.Н. Борисов, И.И. Овчинников и других известных исследователей, в использованной литературе, мною был охвачен широкий круг вопросов, относящихся к теме данной работы. Методология исследования выстроена с применением следующих методов: системного подхода; изучение и обобщение научной литературы. В итоге, я постарался систематизировать имеющиеся сведения, данные и научно-правовые положения и сделать соответствующие выводы.

Структура работы: введение, три главы, заключение и список использованных источников и литературы.

1. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Представительный орган муниципального образования – это основной из выборных органов местного самоуправления, являющийся  коллегиальным органом, состоящий из депутатов, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от имени населения.⁴

Представительный орган местного самоуправления – обязательный орган в структуре органов местного самоуправления муниципального образования. Исключения составляют сельские поселения с численностью избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан. На 1 июля 2008 года функции представительного органа осуществлялись сходом граждан в 127 поселениях на территории 22 субъектов РФ (46 – в Республике Татарстан, 34 – в Дальневосточном и 25 – в Сибирском федеральном округе).⁵

Представительные органы по своему характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные, нормотворческие и контрольные функции, а также целеформирующие функции, которые заключаются в выявлении и формировании потребностей населения муниципального образования и формировании на их основе цели (целей) муниципального образования, то есть в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых в данных конкретных условиях для достижения поставленных целей.

У одного муниципального образования  не может быть нескольких представительных органов. Главный признак представительного  органа в том и состоит, что  он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен  эти населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности на территории муниципального образования.

Наименования представительного  органа муниципального образования устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, законом Республики Карелия от 31.01.2005г. №851-ЗРК «О наименовании органов местного самоуправления установлены следующие наименования представительных органов муниципальных образований: Совет городского поселения; Совет сельского поселения; Совет городского округа; Совет муниципального района.⁶

Представительный орган состоит  из депутатов, избираемых на муниципальных  выборах, или, в случае его формирования в муниципальном районе, из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых в свою очередь, на муниципальных выборах в поселениях.

Представительный орган  может  осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной  численности депутатов. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Заседание представительного органа  не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.

Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил минимальные пределы численности депутатского корпуса представительного органа в зависимости от численности населения поселения, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения  менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения  от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения  от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения  от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения  от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения  свыше 500 000 человек.

Для муниципального района число депутатов не может быть меньше 15 человек, при этом число депутатов, избранных от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа. В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, норма представительства депутатов представительного органа поселений в представительном органе муниципального района равная, независимо от численности населения поселения. Для внутригородской территории города федерального значения число депутатов - не менее 10 человек.

Окончательную численность депутатов  представительного органа муниципального образования устанавливает его  устав.

Заседания представительного органа проводятся не реже одного раза в три  месяца. Вновь избранный представительный орган собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

По вопросам своей компетенции  представительный орган принимает  решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, которые  принимаются большинством голосов  от установленной численности депутатов  представительного органа, если иное не установлено Законом, а также решения по вопросам организации своей деятельности.

Если представительный орган принимает  решение об изменении структуры  органов местного самоуправления муниципального образования, то такое решение вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего такое решение. Решение представительного органа об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам, избранным после вступления в силу такого решения.

Представительный орган наделен  исключительной компетенцией. Вопросы  исключительного ведения представительного  органа – это вопросы, которые не требуют для своего решения проведения местного референдума, опросов общественного мнения, публичных обсуждений на собраниях и конференциях граждан, и которые вправе решать только представительные органы муниципальных образований и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления.

В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования  находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

Устав муниципального образования  является нормативно-учредительным  актом, основным правовым документом муниципального образования, закрепляющим организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории муниципального образования. Следует отметить, что закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме. Следовательно, полномочия по принятию устава и внесению в него изменений и дополнений принадлежат исключительно представительному органу муниципального образования. Однако Федеральный закон №131-ФЗ предоставляет возможность жителям участвовать в обсуждении проекта устава муниципального образования, а также проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав через публичные слушания.

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Решение вопросов местного значения требует определенных финансовых затрат, и эти затраты, за исключением непредвиденных случаев, должны быть предусмотрены в местном бюджете. Представительный орган муниципального образования не только принимает местный бюджет, но и по завершении финансового года утверждает отчет о его исполнении, который исполнительные органы представляют в обязательном порядке. Формирование и исполнение местного бюджета имеет большое значение для жителей муниципального образования, которые вправе участвовать в этом процессе через публичные слушания.

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Вопросы установления, изменения и  отмены местных налогов и сборов напрямую затрагивают финансовые, то есть наиболее существенные, интересы жителей муниципальных образований, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования.

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

Именно представительные органы местного самоуправления определяют основные направления  развития муниципального образования  в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального  хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.п. Под эти направления представительный орган выделяет средства из местного бюджета. Соответственно, исполнительные органы местного самоуправления предоставляют в представительный орган отчеты об исполнении планов и программ развития муниципального образования и расходовании финансовых средств.

Планы и программы развития муниципального образования имеют большое социально-экономическое  значение, именно поэтому Федеральный закон №131-ФЗ предоставляет возможность жителям муниципального образования принимать участие в обсуждении их проектов на публичных слушаниях.

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Муниципальная собственность как экономическая  основа местного самоуправления представляет собой сложную систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами муниципального образования. Решение вопросов оперативного управление и распоряжение объектами муниципальной собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования выполняет более важную, стратегическую функцию - определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а уже в соответствии с данным порядком строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Решение о  создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и  учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются исполнительными органами местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования в данном случае определяет порядок принятия таких решений.

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Федеральный закон №131-ФЗ решение данного вопроса закрепляет за представительным органом в качестве исключительного полномочия. Именно представительные органы муниципальных образований рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Так, для решения совместных хозяйственных вопросов представительные органы получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях организации межмуниципального сотрудничества право создавать некоммерческие организации муниципальных образований;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Под материально-техническим  и организационным обеспечением может пониматься решение очень широкого круга вопросов, например обеспечение органов местного самоуправления необходимыми помещениями, оборудованием, оргтехникой, транспортом, предоставление необходимых информационных, методических и справочных материалов и т.п. Поэтому целесообразность включения данного полномочия в перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования вызывает определенные сомнения.

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

С этой целью  представительный орган заслушивает  ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации  о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. Представительный орган муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, может образовывать свой контрольно-финансовый орган, статус и полномочия которого отличны от статуса и полномочий контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах или также представительным органом.

10) принятие  решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Данный пункт введен Федеральным законом от 07.05.2009 N 90-ФЗ, которым в Федеральный Закон №313-ФЗ включена статья 74.1, регламентирующая удаление главы муниципального образования в отставку. В части 1 указанной статьи предусмотрено, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Следует отметить, что сужение данного  перечня исключительных полномочий представительного органа муниципального образования не допускается. Кроме приведенного выше перечня исключительных полномочий представительный орган муниципального образования также осуществляет иные полномочия, которые закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством.

Представительный орган обладает учредительными функциями по отношению  к другим органам местного самоуправления. Именно представительный орган, путем принятия устава муниципального образования принимает решение о создании иных (помимо местной администрации и главы муниципального образования) органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Именно представительный орган принимает решение, какие из иных органов местного самоуправления наделяются правами юридического лица, и определяет их специальную (целевую) правоспособность. Представительный орган может в соответствии с уставом муниципального образования (который им же и принимается) избирать главу  муниципального образования из своего состава и формировать контрольный орган муниципального образования, а также по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, принимает решение об учреждении органа местной администрации, в том числе и о наделении его статусом юридического лица, утверждает положение об органе местной администрации.

Существенна роль представительного  органа в проведении конкурса и назначении на должность по контракту главы местной администрации. Представительный орган: устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации; устанавливает общее число членов конкурсной комиссии; назначает членов конкурсной комиссии поселения или две трети членов конкурсной комиссии муниципального района и городского округа.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает  особый порядок внесения в представительный орган проектов нормативных правовых актов, предусматривающих установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, в чем еще раз проявляются особенности взаимодействия представительного органа и местной администрации. Указанные проекты не могут рассматриваться представительным органом без выраженного мнения по этому поводу главы местной администрации.

Федеральный закон №131-ФЗ  предусматривает  право отлагательного вето главы  муниципального образования на решение  представительного органа, но в  том случае, если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и осуществляет полномочия главы местной администрации. В этом случае глава муниципального образования имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом и возвратить его в течение десяти дней в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении возвращенный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течении семи дней и обнародованию глава не может в этом случае отказаться от подписания и обнародования муниципального правового акта, поскольку такое его бездействие вменяется ему в вину и является основанием правонарушения.

Структура представительного органа местного самоуправления - внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:

1) руководителей (глава муниципального образования или председателя представительного органа, их заместители);

2) комитеты и комиссии;

3) территориальные депутатские  группы;

4) аппарат представительного органа.⁷

Руководитель организует работу представительного органа: созывает и ведет заседания; контролирует и обеспечивает выполнение регламента; подписывает решения, протоколы заседаний; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены действующим законодательством.

Комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:

а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;

б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного  органа;

в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению  решений представительного органа;

г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью  городской администрации, ее структурных  территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Временные депутатские комиссии могут создаваться  для решения отдельных вопросов муниципальной деятельности, носящих  срочный характер.

Рабочий аппарат состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие работе представительного органа. Как правило, в него входят общий отдел, организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т.п.

Финансовое обеспечение деятельности представительного органа осуществляется за счет собственных доходов муниципального образования. В бюджете муниципального образования отдельной строкой должны быть предусмотрены средства на обеспечение деятельности представительного органа, что придает ему финансово-экономическую самостоятельность. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации и вмешательство в данный процесс представительного органа местной администрацией не допускается. Депутаты представительного органа или, как правило, его председатель могут распоряжаться только средствами, предусмотренными для обеспечения деятельности представительного органа.

Сроки полномочий представительного органа связаны  со сроками полномочий его депутатов. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дея его избрания и заканчиваются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Срок полномочий депутатов устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Депутаты  представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной работе могут  работать не более 10% депутатов от установленной  численности представительного  органа. Гарантии осуществления полномочий депутатов устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ и законом субъекта РФ.

Полномочия  представительного органа могут  быть прекращены досрочно. Федеральный  закон №131-ФЗ предусматривает пять оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа: если им принято решение о самороспуске; если вступило в силу решение суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий; в случае преобразования муниципального образования и в случае его упразднения; в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; в случае увеличения численности избирателей на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В отношении одного из оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа представляется целесообразным воспроизвести следующий фрагмент Определения Конституционного Суда России от 02.07.2009 №1006-О-О⁸: признание представительного органа муниципального образования неправомочным, если в его составе осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, направлено, как отмечал Конституционный Суд России в Определении от 17 июля 2007 г. N 561-О-О, на обеспечение гарантированных Конституцией РФ прав граждан на местное самоуправление, поскольку неполный состав представительного органа, независимо от причин возникновения такого положения, фактически не способен осуществлять свою деятельность; следовательно, прекращение полномочий депутатов такого органа, сопряженное с проведением досрочных выборов, отвечает интересам формирования нового представительного органа муниципального образования, способного осуществлять принадлежащие ему полномочия; тем самым в России в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления обеспечивается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; использование при этом судебной процедуры, согласно правовой позиции Конституционного Суда России, выраженной им в ряде своих решений (Постановление от 16.10.1997 № 14-П, Определение от 14.01.2000 № 2-О), во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, так как связывает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе из-за признания неправомочным состава его депутатов, с необходимостью участия федерального суда как беспристрастного арбитра.⁹