Формирование российской модели бюджетного федерализма
Федеральное агентство по образованию Российской Федерации
Филиал Санкт-Петербургского государственного
инженерно-экономического университета в г. Пскове
Кафедра финансов и бухгалтерского учета
ФИНАНСЫ
КУРСОВАЯ РАБОТА
Тема: Формирование российской модели бюджетного федерализма.
ОЧНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ
Выполнила студентка
гр. 8210 __________ Л.С. Соколова
Руководитель __________ Е.В. Еремина
«_____» __________ 2010 г.
Псков
2010
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………...…………………………………………
Раздел 1. Формирование федеративного государства в России………..…...5
1.1. Начальный этап формирования федеративного
государства в России………………………………………………………………
- Развитие федерализма в России с 2000 года…………………..………9
Раздел 2. Особенности бюджетного федерализма в России и перспективы развития ……………………………………………………………………….16
2.1. Российская модель бюджетного федерализма…………………………16
2.2. Основные направления совершенствования
бюджетного федерализма в России………………………………………………………………
Заключение……………………………………………………
Список использованных источников………………………….……….…34
ВВЕДЕНИЕ
Отсутствие надлежащей
позитивной и нормативной теории
федерализма существенно
В научных кругах широко обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; а также с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие приемлемых способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.
Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в западной экономике, когда наука вынуждена провозглашать необходимость поиска некоего нового принципа организации экономических систем на фоне признанных ее авторитетами «провалов» как рынка, так и государства. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.
Всё это обусловливает научную новизну и практическую значимость изучения темы бюджетного федерализма в современной России.
Разработкой проблемы бюджетного федерализма в России занимались такие ученые как О.А. Богачева, Н.М. Добрынин, В.К. Ивченко, В.И. Клисторин, В.Е. Лексин и другие.
Целью курсовой работы является
исследование закономерностей формирования
и развития федерализма в России
и основных направлений его
В соответствии с целью исследования в курсовой работе поставлены следующие основные задачи:
• Изучение основных этапов формирования федерализма в России.
• Анализ современной модели бюджетного федерализма в РФ;
• Выявление проблем бюджетного федерализма в РФ;
• Выявление основных
направлений совершенствования
Для решения поставленных задач в работе использовались такие методы, как историко-логический подход; аналитический метод; сравнительный анализ и другие.
Объект исследования – российская модель бюджетного федерализма, предмет исследования – формирование этой модели, изучение отдельных её проблем и перспектив развития.
Структура работы определена планом, который включает:
• введение;
• содержание;
• основная часть из 2х разделов;
• заключение
• список использованных источников
РАЗДЕЛ 1. ФОРМИРОВАНИЕ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ
1.1. НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ
Первый этап охватывает отрезок времени от принятия первой Конституции РСФСР 1918 г. до принятия Конституции СССР 1936 г.
Начало этого этапа связано с декретами Совета народных комиссаров «О денежных средствах и расходах местных бюджетов» от 3 декабря 1918 г. и декретом от 22 августа 1921 г. «О местных денежных средствах», которыми были заложены основополагающие принципы построения системы местных бюджетов.
В период 1918–1936 гг. сложилась стройная система местных бюджетов. Но, являясь по существу основой деятельности местных Советов и необходимой составной частью бюджетной системы, в состав единого государственного бюджета она не включалась. Конституция СССР 1936 г. (статья 14) установила три звена бюджетной системы: союзный, республиканский и местные бюджеты. Статья 96 всем Советам депутатов предоставила право устанавливать местные бюджеты. К концу первого этапа система местных бюджетов сложилась как разветвленная и относительно самостоятельная часть государственного бюджета. Состав и структура расходов местных бюджетов изменялись по мере развития экономики. Все больше возрастали ассигнования, направляемые на развитие местного хозяйства, народного образования, здравоохранения, социального обеспечения.
Второй этап, включающий конец второй пятилетки, годы третьей пятилетки, период Великой Отечественной войны, четвертую-седьмую пятилетки (1937–1965 гг.), характеризуется многообразием процессов, происходивших в стране. Широкая программа повышения материального благосостояния населения предусматривалась третьим пятилетним планом. Ответственная роль в этой программе отводилась местным Советам и местным бюджетам. В предвоенные годы прослеживалась позитивная тенденция развития экономики в целом и местных бюджетов в частности, однако в годы Великой Отечественной войной объем местных бюджетов резко сократился. После завершения войны, в марте 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946–1950 гг. За этот период местные бюджеты не только достигли довоенных размеров, но значительно их превысили.
«Самый интенсивный период в развитии местных бюджетов этого этапа – годы шестой пятилетки, когда их объем почти удвоился, составив (без оборотных сумм) 14,4 млрд. руб. в 1960 г. против 7,8 млрд. руб. в 1955 г. В этот период резко возросли ассигнования на жилищное строительство: с 1950 по 1965 г. – в 8 раз. В 1956 г. был принят Закон о пенсионном обеспечении и увеличились затраты на социально-культурные мероприятия. Однако в этот период имели место и негативные явления: разделение органов управления, в том числе и финансовых, на промышленные и сельские. Большая часть доходов местных бюджетов в конце этого этапа формировалась за счет отчислений от государственных доходов и налогов, главными из которых были налог с оборота и государственные налоги с населения»/4,с.32/.
Третий этап охватывает годы восьмой-одиннадцатой пятилеток (1965–1985 гг.). Процесс роста местных бюджетов в этот период продолжался, но его темпы снизились. «Во время десятой пятилетки национальный доход увеличился на 28%, основные производственные фонды выросли в 1,5 раза.
В эти годы начался процесс обновления законодательства, регулирующего деятельность местных Советов всех уровней. В 1977 г. была принята Конституция СССР, в статье 146, которой зафиксировано: «Местные Советы народных депутатов руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет...»»/4,с.33/.
Поступления от местных источников увеличивались по объему, но их удельный вес оставался на уровне 26–29%, что было связано с отсутствием стабильности в подчиненности предприятий и хозяйственных организаций территориального местного хозяйства. Принимались противоречивые постановления: с одной стороны, указывалось на необходимость расширения прав местных Советов в области хозяйствования, с другой – их материальная база сокращалась. Особенно отчетливо эти процессы проявились в районных и сельских бюджетах.
Начало четвертому этапу (1986–1991 гг.) положила двенадцатая пятилетка. Теоретические принципы и практические пути осуществления перестройки сформулированы XXVII съездом КПСС и XIX Всесоюзной конференцией КПСС, указавшими на необходимость совершенствования деятельности местных Советов.
Нормативно правовыми актами, направленными на укрепление и развитие местного самоуправления, стали Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г. № 1306-XI «Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР» и принятый в апреле 1990 г. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», открывший новые перспективы в развитии местных бюджетов.
Принципиально новым как по своему политическому содержанию, так и по экономической сути является пятый – постперестроечный период, начало которому положил развал СССР и образование Российской Федерации как независимого суверенного государства в 1991 г.
«Наиболее значительными вехами этого периода являются Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый с учетом положений Конституции 1993 г.
Особо следует выделить Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» заложивший новый порядок формирования местных бюджетов, как в части доходов, так и в части расходов.
Процесс формирования доходной базы местных бюджетов за прошедшие годы прошел несколько стадий, когда вводились и отменялись различные местные налоги. Однако к 2004 г., после принятия поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, можно говорить о сложившейся налоговой базе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Местными налогами стали: земельный налог, налог на имущество физических лиц и не менее 30% от подоходного налога. При этом следует отметить, что за счет местных налогов обеспечивается не более 15% расходных полномочий большинства местных бюджетов, а недостающие доходы покрываются за счет субвенций из областного бюджета»/10, с.25/.
Вот почему говоря о развитии федерализма в Российской Федерации и для лучшего понимания самого генезиса данного процесса необходимо чуть-чуть вернуться назад и посмотреть, в первую очередь, на межбюджетные отношения, сложившиеся к началу 2000-х гг.
1.2. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ С 2000 г.
Этот этап можно определить как административную реформу В. Путина, которая также имела свои ярко выраженные черты. Административная реформа включала укрепление властной вертикали, разграничение компетенции властей и законодательное обеспечение правовой базы, укрепление российской государственности. С 2000 года президентской властью в целях консолидации, сохранения единства и целостности государства реализовывался проект создания новых институциональных механизмов, направленных на усиление роли федерального центра и повышение уровня контроля над деятельностью регионов.
«Через создание семи федеральных округов и института представителей президента в федеральных округах была укреплена исполнительная вертикаль власти. Постановление Конституционного Суда РФ о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятое 27 июня 2000 года, стало наиболее характерной чертой нового российского федерализма. Продекларированный в конституциях ряда республик-субъектов РФ «суверенитет» оказался «вне закона».
Этот этап российского федерализма сформировался с приходом во власть В.В. Путина. Избрание в марте 2000 года В.В. Путина президентом России стало новым периодом в истории страны. В телеобращении к россиянам президент заявил, что главными целями реформирования на новом этапе являлись: усиление «исполнительной вертикали власти», обеспечение соблюдения норм Конституции Российской Федерации, приведение в соответствие с ней всей законодательной базы субъектов РФ и обеспечение подчинения субъектов Федерации решениям федеральной власти, принятым в сферах ее компетенции»/8, с.7/.
Политическая программа президента В.В. Путина была изложена в ряде заявлений, которые стали достоянием общественности уже в начале 2000 года. Это, в первую очередь, открытое письмо кандидата в президенты России, опубликованное в «Комсомольской правде», упомянутое телеобращение президента В. Путина к гражданам России и выступление 8 июля 2000 года при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Дальнейшие действия главы государства - внесение пакета документов, касающихся образования федеральных округов, реформирование Совета Федерации, поддержанное Федеральным Собранием решение президента по государственной символике России - свидетельствовали о политическом плане президента собрать и укрепить Российскую Федерацию.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» были созданы семь округов (Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Южный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ).
Создание федеральных
округов помогало усилить управленческую
иерархию через создание института ответственных
федеральных контролеров за теми или иными
географическими блоками российских регионов.
Созданные федеральные округа не являлись
элементами конституционно или законодательно
закрепленного административно-
В соответствии с нормами
внесенных законопроектов президент
России усиливал контроль над действиями
руководителей администраций
В ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ В.В. Путин определил свои президентские права как возможность федерального вмешательства в ситуации, «когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России». Губернаторы, в соответствии с поправками к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в России, получили возможность отстранять от должностей глав органов местного самоуправления.
«Предложенные политические реформы, по мнению главы государства, должны были привести к созданию системы сильной и ответственной государственной власти на всех уровнях. Практически все предложения президента из пакета законопроектов, реформирующих федеративные отношения, были приняты Государственной думой и Советом Федерации. Вступил в силу закон «Об изменении порядка формирования Совета Федерации», и в конце 2000 года в результате выборов в регионах персональный состав Совета Федерации стал обновляться.
Действия президента в 2000 году стали олицетворением стратегии прорыва в реформировании политической системы России и, несомненно, способствовали укреплению доверия населения к центральной власти. Президентом страны была поставлена задача, направленная на сохранение единства и Целостности страны, утверждение верховенства федерального законодательства как основополагающего принципа федеративного устройства, преодоление тенденций ослабления центральной власти. Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативных и правовых актов субъектов Федерации стало первым шагом на пути реализации этой задачи. Процесс гармонизации законодательства сопровождался приостановкой в первом полугодии 2000 года действия ряда нормативно-правовых актов органов государственной власти отдельных субъектов РФ, противоречащих Основному Закону страны. По данным Минюста России, треть правовых актов, принимавшихся органами власти всех уровней, не соответствовали федеральному законодательству»/12, с.9/.
Успешное применение
принципов и методов
Осознание высокой степени вероятности распада страны заставило президента В.В. Путина прибегнуть к управленческим решениям, которые хотя и ограничивали свободу субъектов в рамках федеративных отношений, но позволяли укрепить Федерацию структурно и гарантировать единство и целостность страны. Вместе с тем необходимо было сохранить в системе управления принципы демократизма и гарантировать, прежде всего, защиту интересов граждан Российской Федерации.
«Известный российский экономист С.Д. Валентей отмечал, что «особенность следующего этапа видится в том, что, лавируя между Сциллой унитаризма и Харибдой псевдофедерализма, предстоит заложить экономические и правовые основы реального федерализма. И времени для этого потребуется тем больше, чем дольше верховная власть будет приходить к пониманию, что наименее конфликтной и наиболее эффективной моделью, гарантирующей развитие демократии и формирование социально ориентированной экономики в России, является федеративная форма государственности». Концепция, предложенная Комиссией Д.Н. Козака президенту России и всем властным структурам, исходила из неизменности положенний Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий.
Особую окраску «федеральному присутствию» в рамках процесса укрепления «вертикали власти» придавал сложно устроенный механизм центральной исполнительной власти. Такого исполнительного механизма не имела ни одна федерация в мире. Его структура по состоянию на 1 апреля 2005 г. включала один орган общей компетенции (правительство Российской Федерации) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или правительства или президента РФ. Президент РФ осуществлял руководство двадцатью органами: пятью министерствами (которым были подведомственны 7 служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами. Правительство РФ осуществляло руководство 63 органами: 11 министерствами (которым были подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно 26 службами и четырьмя агентствами. При этом девять министерств осуществляли руководство деятельностью, как федеральных служб, так и федеральных агентств» /4, с.38/.
Суммируя результаты политических реформ В.В. Путина 2000-2008 гг., можно отметить, что этот период стал олицетворением стратегии политической трансформации российского государства. Но эту трансформацию нельзя оценивать лишь со знаком «плюс».
Предпринятые в новом десятилетии руководством страны меры позволили стабилизировать законодательную базу федеративных отношений. Однако в силу определенной инерции, присущей нашей стране, процессы не зафиксировались на наиболее оптимальной отметке, а продолжили свое дальнейшее развитие уже в несколько ином направлении. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться ее избыточной централизацией, относительная стабилизация правового поля - новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Вступили в активную стадию крупномасштабные реформы - федеративная, административная, правительственная, социальная и др. Одновременно с этим началась систематизация законодательства всех уровней, стартовало укрупнение субъектов Российской Федерации. В результате реформ, непрекращающейся смены «правил игры» начала нарастать разбалансированность государственного механизма.
Современный период стал складываться с избранием президента Медведева и продолжается сегодня.
Уже сейчас можно говорить об определенных ярко выраженных тенденциях продолжения курса Путина. Внесены первые серьезные поправки в Конституцию РФ, разработаны чрезвычайные меры по преодолению экономического кризиса. Кадровая политика, унаследованная от президента В. Путина, была продолжена.
Стремление регионов к самостоятельности отвечало и отвечает логике эволюции российской демократической федеративной государственности. В транзитивной ситуации именно федерализм, как гибкая и действенная форма государственной власти, как демократический принцип обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия между всеми составляющими федерального сообщества, стоит в повестке дня. Речь идет о формировании, в конечном итоге, такого типа федерации, который предполагает организацию отношений между центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Центр и регионы должны обладать правами, обязанностями и ресурсами, которые были бы адекватны их базовым целям и функциям.
В целом путь дальнейшего совершенствования и развития России как федерации является сложным и трудным процессом, требующим значительных усилий как со стороны центра, так и субъектов РФ.
РАЗДЕЛ 2. ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
2.1. РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Сегодня важным объектом
исследования ученых стала являться
политика государственных и
Особенности российской модели бюджетного федерализма представляются интересными для изучения, тем более учитывая особенности межстранового сравнения. Исследования модели позволяют уточнить имеющиеся характеристики, раскрыть новые черты, осуществить прогнозирование по преобразованию российской модели бюджетного федерализма.
Одна из проблем современной
России в том, что в недавнем прошлом
она имела форму
В условиях строительства бюджетной системы государства, в которой каждый бюджет должен быть самостоятельным и автономным, основой построения должен быть бюджетный федерализм, который является, по мнению большинства исследователей и практиков, важнейшим аспектом федерализма в целом.
До сегодняшнего дня продолжается процесс дифференциации регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Если разрыв между наиболее и наименее экономически обеспеченными регионами страны по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения составлял в 2003 году 59 раз (в 63 субъектах Федерации этот показатель находился на уровне ниже среднероссийского ВРП), то по оценке в 2007 году – более 80 раз (68 субъектов находились на уровне ниже среднего ВРП).
Также наблюдаются значительные межрегиональные диспропорции в среднемесячной заработной плате и в величине прожиточного минимума. За последние годы удалось добиться некоторого снижения межрегионального неравенства в заработной плате, перестало расти межрегиональное неравенство в душевых доходах населения. Однако неравенство доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения не только не снижается, но и даже возрастает. Разница между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню собственных бюджетных возможностей составляет около 14 раз.
Существуют громадные различия и в степени зависимости отдельных субъектов Федерации от федеральных субсидий и трансфертов. Так, например, в 1996 г. доходная часть бюджета Ингушетии примерно на 79,3% формировалась за счет федеральных трансфертов, тогда как для Липецкой области соответствующий показатель составлял 1,2%. Таким образом, мы видим, что некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значение имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится большинство республик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает их политические притязания.
Ярко выраженную группу
высокодотационных субъектов
Аналогичная ситуация характеризует и сибирские республики. В Туве уровень финансовой зависимости превышает 80%, в Республике Алтай – 60%, в Бурятии – 50%. Высоким является уровень финансовой зависимости в Марий Эл (более 50%). Что касается остальных республик, то и здесь отмечается слабость собственной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колебались на уровне 40-50%[3], в Чувашии – около 35-40%.
Что касается «русских» регионов, то уровень их финансовой зависимости в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень финансовой зависимости в последние годы превышает 40-50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская), Псковская и Пензенская области, на Востоке страны – Курганская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области и Алтайский край. В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край.
В предложенной для использования в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу развитых федеративных государств, зачастую, не учитывалась не имеющая аналогов в мире дифференциация региональных особенностей и условий, которые в нашей стране настолько велики, что использование бюджетно-финансовых методов выравнивания, принятых в развитых федерациях, оказывается практически неприменимым в России.
Надо принимать во внимание и то, что становление системы бюджетного федерализма в России проходит в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: долговременным системным кризисом и глубоким преобразованием практически всех сторон жизнедеятельности общества. Разумеется, столь важную и сложную для страны проблему невозможно эффективно решать без использования международного опыта. В этом плане представляется теоретически и практически продуктивным подход ученых Института системного анализа РАН В. Лексина и А. Швецова, полагающих, что анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить определенные универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма. К ним аналитики относят: