Формы деятельности и полномочия местного самоуправления
Оглавление
Введение…………………………...………………………
Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления………………..….5
Глава 2. Система и правовой статус местного самоуправления………….24
2.1. Система органов местного самоуправления………………...……24
2.2. Особенности
правового статуса и функции органов местного
самоуправления в гражданских правоотношениях…………………..………..
2.3. Проблемы определения правового режима имущества, находящегося в коммунальной собственности………………………………..33
Глава 3. Формы деятельности и полномочия местного самоуправления..40
3.1. Функционирование местного самоуправления………………..…40
3.2. Полномочия местного самоуправления…………………………..46
3.3. Организация
местного самоуправления на примере Смоленской
области……………………………………………………………
Заключение……………………………………………………
Список литературы………………………………….….…………
Введение
Актуальность темы. Местное самоуправление было и остается не только одной из самых важных, но и одной из наиболее сложных и проблемных подсистем современного российского общества. В значительной мере это обусловлено исторически сложившимися особенностями местного управления в нашей стране, когда решение вопросов местного значения жестко регламентировалось сверху, оставляя местной власти лишь незначительные и несущественные права и ресурсы. На определенных этапах развития российской государственности такая централизация была вполне оправданной, поскольку обеспечивала необходимую концентрацию и равномерное распределение ресурсов, а также относительно упорядоченную организацию общественной жизни на местах. Эффективность такой модели управления на конкретной территории в значительной степени определялась качествами местного руководителя, местной элиты и условиями их деятельности.
С нашей
точки зрения, можно выделить три принципиальные
особенности местного самоуправления
в России, которые до сих пор так или иначе
определяют его функционирование: общинный
характер местного самоуправления; дарованный,
навязанный сверху характер местного
самоуправления; организационно-
Цель выпускной квалифицированной работы. Цель работы состоит в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования местного самоуправления в России и реализации норм муниципального права на примере местного самоуправления Смоленской области.
Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
– рассмотреть понятие и сущность местного самоуправления;
– охарактеризовать систему и правовой статус местного самоуправления;
– выявить формы деятельности и полномочия местного самоуправления.
Теоретическая и нормативная база работы. Теоретическую базу работы составили труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления таких авторов как: Аникин Л.С., Бабичев И.В., Барабашев Г.В., Глущенко П.П., Зайченко В.Л., Казанчев Ю.Д., а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.
Нормативную основу составили: Конституция Российской Федерации, гражданское законодательство, действующее законодательство регулирующее вопросы организации местного самоуправления, а также судебная практика.
Структура выпускной квалификационной работы определена кругом исследуемых проблем, ее целями и задачами. Работа состоит из трех глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка литературы.
Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления
Среди преобразований, осуществляемых в нашем государстве, важнейшим по-прежнему остается реформирование местного самоуправления. Создание реального действующего местного самоуправления, обеспечение его гарантий являются одним из направлений современной государственной политики. В настоящее время действует новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят в 2003 году. По существу, этот акт стал третьим по счету основополагающим законом, принимаемым за последние 12 лет со дня вступления в силу первого российского закона о местном самоуправлении в 1991 году.
Привидение законодательства в соответствие с меняющимися реалиями нашей жизни, безусловно, является положительным моментом. Однако само по себе принятие очередного нового закона о местном самоуправлении вряд ли сможет решить задачу организации эффективно действующей системы местной власти, в том числе и потому, что пока без должного внимания остается вопрос о соотношении государственного управления и местного самоуправления как важнейших институтов государственного устройства нашей страны.1
В Российской Федерации, как говорит ст. 12Конституции Российской Федерации, признается и гарантируется местное самоуправление, значит, местное самоуправление – часть государственной политики Российской Федерации. Функционирование государственной системы и развитие государства зависят от того, насколько эффективным и рациональным будет взаимодействие этих важнейших институтов. Однако, в минувшее десятилетие ни существующее законодательство, ни практический опыт государственного строительства не смогли обеспечить требуемого качества
этого взаимодействия. Убедительным утверждением этого тезиса являются слова Президента Российской Федерации В.В. Путина о необходимости существенно изменить саму систему работы государственных институтов, поскольку колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, работа которого плохо организована.
На наш взгляд, основным недостатком в работах, посвященных данному вопросу, является то, что местное самоуправление рассматривается в них, как правило, обособленно от системы государственного устройства. Анализу подвергаются отдельные стороны как государственного аппарата, так и местного самоуправления, преимущественно их организационные структуры, финансово-экономические основы, без учета того, что в реальной действительности их деятельность во многом взаимосвязана.2
Поэтому, отмечая важность и необходимость различных научных подходов к изучению местного самоуправления, значимость его характеристик как формы народовластия, особого уровня публичной власти, элемента гражданского общества, демократической формы организации местной власти, субъективного права граждан и иных, вместе с тем полагаем необходимым уделить особое внимание вопросу о роли местного самоуправления в системе государственного устройства Российской Федерации, соотношении государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации. Представляется, что именно данное направление научного исследования может дать наиболее полное представление о сущности местного самоуправления и его роли в системе государства, поскольку категория “управление” позволяет проанализировать оба эти явления – государственное управление и местное самоуправление – не в статике, а в динамике, в развитии, во всем многообразии их связей и взаимозависимостей.3 Наличие таких взаимосвязей на практике является очевидным, поскольку и государственное управление, и местное самоуправление есть определенный процесс управленческого воздействия на наиболее важные отношения в обществе, а также, безусловно, и друг на друга. Однако в науках муниципального и административного права, как и в целом в государствоведении, такой подход пока отсутствует. В рамках данного направления существует ряд более конкретных исследовательских задач, некоторые из них мы попытаемся обозначить.4
1. Наиболее спорным остается вопрос о том, как следует понимать положение, закрепленное ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Очень часто на основе данной конституционной нормы делается вывод об обособленности местного самоуправления от государственного управления, закрытости муниципальных образований для воздействия со стороны государственно-властных структур и чуть ли не «суверенности» местного самоуправления. Это происходит из-за того, что в данном случае допускается подмена понятий: под государственным управлением понимается не деятельность, не процесс, а система органов государственной власти.
В связи с этим возникает необходимость обратиться к современному пониманию государственного управления, с тем, чтобы впоследствии попытаться в сопоставимых понятиях определиться с сущностью местного самоуправления. Теория государственного управления весьма интенсивно разрабатывалась в советской юридической науке в 70-80 гг. ХХ века.5
В самом сжатом виде концепция государственного управления сводится к тому, что оно представляет собой разновидность социального управления, которое, в свою очередь, выступает как вид управления вообще. Управление есть целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. Г.В. Атаманчук определяет социальное управление как целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и др.).6 Реальность социального управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля.
Среди всех институтов социальной организации общества особое место занимает государство, которое обладает специфическими задачами, особыми управленческими функциями и особой государственной властью. Как отмечает Б.П. Курашвили, буквально термин «государственное управление» означает управление, осуществляемое государством. Государственное управление выступает, как главная составная часть, основная форма социального управления. Главная, основная, но не единственная, и это весьма важно не упускать из виду. В реальности всегда существует проблема сочетания государственного управления с другими формами социального управления. «…Государственное управление подчас рассматривается как самоуправление на том основании, что государство служит органом управления самого общества.7 Но при этом не нужно упускать из виду, что государственное управление, представляющее интересы общества в целом, выступает как внешнее управление для тех коллективных членов общества (национально-территориальные и территориальные общности, трудовые коллективы, общественные организации), у которых для обеспечения их групповых, коллективных интересов имеются собственные органы управления. Реальная проблема на каждом этапе общественного развития – конкретное сочетание государственного управления с национальным, местным, производственным самоуправлением, с самоуправлением общественных организаций».8
Необходимо отметить еще одно обстоятельство. В современной теории административного права сложились два подхода к определению государственного управления. Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом, осуществляемая всеми органами государственной власти (законодательными, исполнительными, судебными). Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т.е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Представляет интерес широкий подход к государственному управлению, поскольку важно выявление роли местного самоуправления в государственном механизме в целом. Более узкой задачей является рассмотрение взаимодействия государственных органов исполнительной власти с исполнительными органами местного самоуправления.
Термин «государственное управление» не содержится в Конституции Российской Федерации. Этот факт вызвал дискуссию среди специалистов административного права, для которого понятие государственного управления составляет методологическую основу. В этой связи хотелось бы отметить, что отсутствие термина не означает отсутствия самого явления, поскольку отрицать регулирующее воздействие государства на общество в современных условиях просто невозможно. Поэтому имеется необходимость дальнейшего развития теории государственного управления с учетом современных особенностей государственного устройства.9
Итак, в связи с закреплением местного самоуправления в качестве основы конституционного строя Российской Федерации в настоящее время существует потребность в определении оптимального сочетания государственного управления и местного самоуправления как особых разновидностей социального управления, отличающихся от иных его видов.
Вначале сопоставим местное самоуправление с государственным управлением. Так, по мнению Ю. Н. Старилова, государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:
— во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
— во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
– в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
Если сравнить указанные признаки с характеристиками местного самоуправления, то можно отметить много общего. Так, реализация функций местного самоуправления есть выражение публичных интересов жителей муниципального образования, а обеспечение прав и свобод человека и гражданина при этом является одной из функций местного самоуправления. Многие функции государственного управления осуществляются органами местного самоуправления, поскольку государство, в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, передает им отдельные государственные полномочия. Причем доля государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, в последнее время неуклонно возрастает, и это является одной из проблем, которые необходимо решить в процессе определения оптимального соотношения государственного управления и местного самоуправления.10 Компетенция местного самоуправления определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что принимаемые органами местного самоуправления и населением непосредственно решения являются обязательными для исполнения. Общим для государственного управления и местного самоуправления является территориальная сфера действия – государства в целом, субъекта Федерации, либо муниципального образования.
При этом также нельзя считать местное самоуправление частью государственного управления, полностью включенным в его систему. Процесс государственного управления осуществляется определенной организационной структурой.
Муниципальная власть, материальной основой которой является местное самоуправление, имеет иную, подзаконную природу и распространяется лишь на жителей конкретного муниципального образования. Имеются различия в целях и функциях, формах и способах управленческой деятельности.11
Гражданское общество в теории государства и права понимается как совокупность внегосударственных и внеполитических отношений (экономических, социальных, культурных, нравственных, духовных, корпоративных, семейных, религиозных), образующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов-собственников и их объединений. В силу вышеприведенных характеристик органов местного самоуправления их нельзя считать по своей природе полностью негосударственными структурами, такими как общественные, религиозные объединения, добровольные общества, органы территориального общественного самоуправления и другие институты гражданского общества.12 Местное самоуправление является обязательным элементом структуры государства, законодательно закрепляются обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение. Кроме того, возможны противоречия и конфликты между органами, выборными должностными лицами местного самоуправления и населением, отдельными гражданами, отчуждение муниципальных органов власти от местного сообщества, нарушение с их стороны прав и законных интересов граждан.
Таким образом, местное самоуправление соединяет в себе определенные черты, присущие государственному управлению, и в то же время не является его частью, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому местное самоуправление имеет государственно-общественный характер и выступает как связующее звено между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, “проникающим” в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие как одного, так и другого.13
Поэтому необходим третий вариант ответа на вопрос о месте государственного управления и местного самоуправления в социальном управлении. Можно сказать, что государственное управление и местное самоуправление выделяются в особый вид социального управления и в то же время имеют определенные различия друг с другом.
Чтобы обозначить особенности и государственного управления, и местного самоуправления в системе социального управления, можно использовать такую категорию, как «публичное управление». Категория публичности в последнее время активно применяется в современных юридических науках. Общепринятыми стали понятия «публичное право», «публичная власть». В классическом определении, данном В. Еллинеком еще в 1931 г., «управление – это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия». В соответствии с ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление является формой народовластия, а государственная власть и муниципальная власть – разновидности публичной власти. Публичная власть есть составляющая более широкой социальной категории «власть». Ведь социальное управление осуществляется и в иных структурах гражданского общества, например в политических партиях, общественных, религиозных организациях, трудовых коллективах и т.п. Обязательными для членов партии являются решения, принимаемые на их съездах; члены партии должны соблюдать устав партии, в противном случае они могут быть исключены из нее. Это тоже проявления властной управленческой деятельности, только власть эта по своей природе носит негосударственный, непубличный характер. Она основывается на иных методах принуждения, чем государственная власть, например на силе общественного мнения, подчинении воле большинства из опасения быть лишенным какого-либо особого социального положения и т.п.14
Местное самоуправление, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, признается и гарантируется на всей территории Российской Федерации.
Общество продуцирует как государственную власть, распространяющуюся на всю территорию государства, и муниципальную власть, действующую на территории муниципальных образований, которые в своей совокупности составляют всю территорию государства. В первом случае общество выступает в качестве такой категории, как народ, во втором случае – как население муниципального образования, представляющее собой часть народа, проживающую в границах определенного муниципального образования. В силу этого и государственному управлению, и местному самоуправлению присуща особая разновидность власти – публичная власть, поэтому вполне оправданным будет их объединение в категорию публичного управления.
Безусловно, понятие публичного управления нуждается в дальнейшей научной разработке, в уточнении его основных черт и особенностей.
Для более полного представления о сущности государственного управления и местного самоуправления необходимо обратиться к понятию структуры управленческой деятельности. Общепринятым является системный подход к рассмотрению социального управления в целом и государственного управления в частности. Однако, как справедливо отмечал Б. П. Курашвили, для более полного представления о структуре государственного управления необходимо в единстве использовать как системный, так и праксеологический подходы, поскольку рассмотрение государственного управления лишь с точки зрения общей теории систем приводит к упрощенному варианту количественного анализа его организационных структур. Системный подход должен сочетаться с деятельностным, который позволяет дать динамическую характеристику системы государственного управления. В философских исследованиях основными элементами деятельности выступают цель, средство и результат. Однако теория государственного управления должна учитывать еще и такие моменты, как многообразие субъектов и объектов деятельности, и ее технологии.15
С организационной точки зрения, государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления, в качестве которого выступают органы государственной власти (государственный аппарат) на объекты управления – общество в целом, различные социальные образования и отдельных членов общества. Но, как отмечают многие исследователи проблем управления, разграничение субъекта и объекта управления в социальном управлении весьма условно. Кроме того, учитывая, что как субъект, так и объект социального управления являются, в свою очередь, определенными системами со сложной внутренней структурой, более правильным будет сказать, что в процессе социального управления происходит взаимодействие управляющей и управляемых систем.
Все сказанное в полной мере относится к государственному управлению, но также является справедливым и для местного самоуправления. В качестве особенности местного самоуправления следует отметить практически полное совпадение субъекта и объекта управленческой деятельности, хотя на самом деле этот теоретический постулат остается пока недостижимым на практике. Особенно это характерно для крупных муниципальных образований, где органы местного самоуправления так же отделены от его основного субъекта – населения, как и в государственном управлении.16 В связи с этим существует проблема создания и нормативного закрепления гарантий реального участия населения в осуществлении местного самоуправления, определения оптимальных количественных критериев для создания муниципальных образований.
Необходимость рассмотрения местного самоуправления как определенной деятельности обусловливается уже самим его определением, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 2 данного Закона говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Для уяснения сущности местного самоуправления необходимо проанализировать его субъект, объект и сам механизм, технологию управленческого воздействия. Отдельные вопросы организации местного самоуправления, его особенности подробно проанализированы в обширной научной литературе. Однако, во-первых, как уже отмечалось выше, практически за рамками научного исследования остались проблемы непосредственно управленческой деятельности местного самоуправления как института публичного управления, не рассмотрена структура и особенности этой деятельности; во-вторых, не изученными остаются вопросы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления как субъектов публичного управления.17
В самом общем виде в качестве направлений дальнейшего исследования указанных вопросов можно выделить анализ основных функций государственного управления и местного самоуправления, проблемы четкого определения их компетенции, механизмов взаимодействия при осуществлении государственных полномочий.
Самостоятельного
исследования требуют вопросы совершенствования
организационных механизмов публичного
управления, в частности критерии определения
организационных структур местного самоуправления
с учетом принципа самостоятельности
населения в этих вопросах, с одной стороны,
и необходимости повышения эффективности
публичного управления в целом – с другой.
Поскольку публичное управление реализуется
в рамках определенных территорий, необходимо
рассмотреть вопрос о соотношении территориальных
единиц государственного управления и
местного самоуправления, административно-
Понятие публичного управления позволит по-иному решить вопрос о статусе конкретных лиц, осуществляющих данную управленческую деятельность, – государственных и муниципальных служащих. Поскольку, как свидетельствует практика, для них более характерны общие черты, чем особенности, то целесообразным будет правовое закрепление понятия публичного служащего в едином федеральном акте. Особенности же муниципальной службы, в установленных пределах, возможно учесть в правовых актах муниципальных образований.18
Вообще вопрос о правовом регулировании публичного управления в целом, и местного самоуправления в частности, нуждается в отдельном детальном рассмотрении. Отметим лишь, что, исходя из системного характера объекта правового регулирования, необходимо также существование стройной, логически обоснованной, взаимоувязанной системы правовых актов, учитывающей многоаспектность и разнообразие управленческой деятельности. Поэтому необходим комплексный подход к пересмотру действующих в настоящее время нормативных актов по вопросам местного самоуправления, и принятии новой редакции Федерального закона «Об общих основах местного самоуправления в Российской Федерации» должно стать первым, далеко не единственным шагом в этом направлении.
Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.19
Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы.
В научной литературе пока не существует единого подхода к пониманию местного самоуправления, что является существенным препятствием к выработке теоретических и практических концепций самоорганизации граждан на различных уровнях публичной власти.20
Представления о местном самоуправлении как инициативной деятельности местного населения, связанной с удовлетворением собственных нужд, активно развивались в российской правовой мысли. При этом нередко подчеркивался управленческий характер этой деятельности. Так, Н.И.Лазаревский утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления сданной местностью и ее населением». Местные сообщества входят в состав государства, подчинены ему, однако их взаимоотношения основываются не на юридическом разграничении взаимных прав и обязанностей: их самостоятельность выражается в том, что они имеют собственные права. Подчиненное положение органов местного сообщества вышестоящим административным органам должно сочетаться, по мнению Н.М. Коркунова, с самостоятельностью местных сообществ в решении определенных вопросов.21