Формы государства. 40

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

1. Понятие формы  государства и  ее структура

Традиционно отечественная  теория государства и права всегда выделяла в форме государства  три основных, взаимосвязанных блока: форму правления, форму национально-государственного и административно-территориального устройства, политический режим.

И если форма  правления отвечает на вопрос о том, кто и как правит, осуществляет государственную власть в государственно-организованном обществе, как устроены, организованы и действуют в нем государственно-властные структуры (органы государства), то форма национально-государственного и административно-территориального устройства раскрывает способы объединения населения на определенной территории, связь этого населения через различные территориальные и политические образования с государством в целом. Политический же режим характеризует, как, каким способом осуществляется государственная власть в конкретном обществе, с помощью каких приёмов и методов государство выполняет своё социальное назначение – обеспечивает экономическую жизнь, общественный порядок, защиту граждан, решает другие общесоциальные, национальные, классовые задачи.

Нетрудно заметить, что содержание такого понятия, как "форма государства" – три  указанных выше блока, весьма четко  привязывается к трём основным характеристикам государства как особой политической, структурной и территориальной организации общества, раскрывают предметно, конкретно, где, собственно, эти характеристики можно наблюдать, "осязать" и соответственно изучать.

Вот почему форму государства можно определить как такое устройство (строение) государства, в котором проявляются его основные характеристики и которое обеспечивает в комплексе, в системе организацию государственной власти, территориальную организацию населения.

Прежде всего, надо отметить, что в теоретическом осмыслении государства особое место действительно занимает форма правления, поскольку именно она определяет, кто и как осуществляет государственную власть в государственно-организованном обществе.

Надо отметить, что вообще классификация – мощный инструмент методологии теории государства и права, который позволяет не только упорядочивать по определенным критериям всё множество различных политико-правовых явлений и процессов, но выделять самое типичное, сущностное в этих явлениях и процессах, а также случайное, субъективное, размещать их в определенных пространственно-временных рамках (на временной шкале истории и шкале географических координат). Только такой подход и позволяет эффективно усваивать, осмысливать те условия и причины, которые лежат в основе возникновения, функционирования и развития политико-правовых явлений, процессов, институтов.

2. Форма правления,  её виды и их  различия

В настоящее  время отечественная теория государства  и права, как наука, постепенно преодолевающая методологический кризис, связанный с общим кризисом марксистской концепции общественного развития, может предложить более глубокое и достаточно обоснованное понимание формы правления как одной из основных характеристик устройства государства, дать более взвешенную классификацию этих форм, наметить более реальный прогноз их развития. Нечего и говорить, как это важно сейчас для политической жизни России, когда идет поиск наиболее эффективной формы организации и осуществления государственной власти в стране. Не менее важно при этом учитывать и те факторы, которые ранее исключались из сферы научного рассмотрения – исторические традиции, национальная психология, религиозность и т. п.

При этом подчеркнем – современная теория государства  удерживает все то позитивное, что было накоплено на предыдущих этапах её развития, в том числе и на марксистском направлении, а также более глубоко учитывает и все то, что по вопросам государственного устройства было накоплено иными теоретическими государственно-правовыми школами. Вместе с тем она исключает то, что было примитивно упрощено, входило в отечественную теорию государства и права как результат догматизации и вульгаризации марксистской теории.

Прежде всего, теория государства и права выделяет два основных устройства (строения) государственной власти, которые характеризуют содержание формы правления, – монархию и республику.

Различие между  ними можно провести, указав на юридические  и иные признаки, им свойственные.

Монархическая форма правления – "персональное единовластие" – весьма древняя форма правления. Она впервые зародилась в раннеклассовых обществах, государственную власть в которых захватывали военачальники, представители разросшихся семейных или соседских общин, предводители дружин, главы династий, руководители храмов, жрецы, организаторы тех или иных социальных, классовых движений.

Впоследствии  монархические формы правления  были реализованы в разных обществах  и в разные времена и дали целый  спектр самых разнообразных организаций  власти, а сами монархи вошли в историю государственности под разными наименованиями: короли, князья, шахи, эмиры, раджи, императоры, султаны, цари, фараоны, государи и т. д.

Монархии как  форме правления присущи четкие юридические признаки.

Монарх персонифицирует  государство, выступает во внешней и внутренней политике как глава государства, представитель народа, "отец" нации, лицо, которое сплачивает граждан, объединяет их в государство. Неслучайно один из монархов-королей Франции заявлял: "Государство – это я". Но это означало только юридическую персонификацию государства, а не фактическое положение дел.

Монарх осуществляет единоличное правление. Конечно, это  не означает, что монарх сам решает все дела в государстве. Управление делами государства ведут многочисленные советники, министры, чиновники, служащие, объединенные в различные органы государства. Монарху же приходится принимать решения по самым важным вопросам. Он обладает всей полнотой власти. Власть монарха верховна и суверенна (независима). Это означает, что даже при распределении полномочий, сфер управления между различными государственными органами монарх может взять к своему рассмотрению любой вопрос, если он сочтет его достойным своего внимания. Он – высшая власть в государстве.

Как правило, его  власть объявлялась священной, наделялась религиозным ореолом. Она распространялась на все сферы государственной жизни, в том числе на судебную сферу. В процессах обжалования судебных решений монарх являлся высшей и последней инстанцией.

Таким образом, власть монарха не знает ограничений и может распространяться на различные сферы государственной деятельности: законодательную и судебную, объединять в лице монарха все ветви государственной власти.

Монархическая власть отличается порядком своей легитимации (утверждения, принятия): она – эта власть, как правило, передается по наследству. В разных странах устанавливается различный порядок наследования власти (например, наследование только по мужской линии, наследование власти по старшинству наследников и т.д.). Общим же является тот факт, что народ не имеет никакого отношения к переходу власти от одного лица к другому, не участвует в этом раз и навсегда установленном порядке.

Монарх имеет  бессрочную и пожизненную власть. Это отнюдь не означает, что только естественная смерть монарха может  прервать его полномочия. Напротив, пожизненное занятие престола нередко приводило к тому, что время властвования и даже сама жизнь монархов укорачивалась внеправовыми и противогосударственными способами. Бессрочность монархического правления означает лишь то, что срок правления не устанавливался заранее. Впрочем, история изобилует примерами, когда неугодные монархи оказывались свергнутыми, убитыми, замененными другими лицами.

Монарх считается  свободным от ответственности. Но "безответственный" монарх – это отнюдь не человек, не заботящийся о державе и пустивший все на самотек. Таких в истории встречается немного. Монарх, как правило, не несет конкретной политической и юридической ответственности за результаты своего правления, а за ошибки и злоупотребления в государственном управлении отвечают его советники, другие чиновники. Впрочем, история знает примеры и таких ситуаций, как правило революционных, когда монарха народ привлекал к ответственности.

Разумеется, приведенные  выше юридические признаки монархической  формы правления – это как бы идеал, типичная форма монархии. В конкретной исторической действительности, конечно же, были различные исключения и отступления от перечисленных юридических признаков. Различные сочетания этих признаков дают и различные виды монархий: например, монархию неограниченную (абсолютистскую) и ограниченную, в том числе конституционную.

Для абсолютистской монархии – характерно полное бесправие  народа, отсутствие каких-либо представительных учреждений, сосредоточение всей государственной власти в руках монарха. Он издает законы, назначает чиновников, ведет внешнюю и внутреннюю политику, собирает и расходует налоги, причем делает это самостоятельно без всякого участия народа в законодательной деятельности, без контроля народа за управлением государством. Абсолютистские формы монархии, как правило, сопровождаются произволом, жестокой эксплуатацией народа, безудержным господством классов, выразителем и защитником интересов которых и выступает чаще всего монарх.

Так, в рабовладельческом  обществе монархия зачастую выступает как неограниченная деспотия, но расцвет абсолютистской монархии как формы правления приходится в основном на средневековье. С развитием буржуазных отношений абсолютистская монархия в некоторых государствах эволюционирует в монархию конституционную, приспосабливаясь, таким образом, к интересам нового господствующего класса – буржуазии.

Ограниченная  монархия имеет разные формы. В поздний  период средневековой Европы наличие  монархии уже сопровождалось появлением парламентов – представительных учреждений "третьего сословия". Возникала своеобразная двойственность государственной власти, которая выражалась в том, что, хотя монарх юридически и фактически был независим от парламента в сфере исполнительной власти, вместе с тем он зачастую был вынужден считаться с деятельностью парламента. Он назначал правительством, которое несло ответственность перед ним, но деятельность этого правительства могла подвергаться обсуждению, критике в парламенте. Монарх имел сильное влияние на парламент: мог наложить вето на его законы, имел право назначения депутатов в верхнюю палату, мог распустить парламент. Однако представительное учреждение при монархии приобретает контрольные функции, выступает законосовещательным органом, с которым вынужден считаться монарх.

Конституционной монархии свойственно юридическое, законодательное ограничение власти монарха как в области законодательной, так и исполнительной деятельности. Несмотря на то что монарх формально  назначает главу правительства  и министров, правительство несет ответственность не перед ним, а перед парламентом. Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу, если они одобрены парламентом, основаны на конституции. Монарх в конституционной монархии играет главным образом представительную роль, является своего рода символом, декорумом, представителем нации, народа, государства. Он царствует, но не правит.

Монархию как  форму правления весьма красноречиво характеризуют не только юридические, но и социально-психологические  признаки. Можно указать на следующие. Власть монарха воспринимается как нечто божественное, а монарх – как человек, осененный божьей благодатью, наделенный властью от бога. Монархия основана и держится на патриархальном сознании, представлении, что "каждый за себя, один царь – за всех", признании неравенства людей, их ранжированности по имущественному положению, званию, месту в социальной иерархии. Монархическая власть сопровождается доверием к монарху, провозглашением верности и любви к нему, надеждами на царя-батюшку. Вместе с тем монархия держится и на принуждении, жесткой дисциплине и субординации, наконец, монархическое сознание в целом является консервативным. Ему свойственны терпение, желание сохранять существующие традиции, установившиеся нормы поведения.

Таким образом, монархия как форма правления – это сложный конгломерат власти, юридических основ ее организации и осуществления, социально-психологического состояния общества.

И не следует  считать, что это какая-то отжившая, прошедшая форма правления, которая  с неизбежностью уступит место иным формам в развитии государственности.

Республика, или республиканская форма правления, также является весьма древней формой государственной организации общества.

То или иное соотношение и взаимодействие различных  органов власти, те или иные способы образования (избрания) собраний, советов определяют различные республиканские формы правления. Но всегда при этом республика характеризуется выборными высшими органами власти, в которые входят избранные представители народа. Для республики характерны и различные полномочия, которыми эти органы наделяются. Разумеется, республиканские, точно так же как и монархические, формы правления определяются не только соотношением классовых сил, стремлением тех или иных социальных сил господствовать, эксплуатировать другие классы, но и историческими традициями, национальной психологией, экологическим (географическим) фактором, различными контактами с окружающими государствами (фактор заимствования, подражания, завоевания) и т.п.

Например, древнегреческие  республиканские формы правления вырастали из внутреннего социально-классового развития античного общества, островного положения многих древнегреческих полисов, роли морской торговли в экономической жизни Древней Греции, победы демоса и его функций как коллективного рабовладельца и т.д. В иных регионах, например в некоторых месопотамских городах-государствах, роль собрания и совета вырастала из организации общинного земледелия, когда представители общинников-земледельцев – основной производительной силы этих обществ – брали на себя функции организации и осуществления государственной власти в своих интересах.

Республиканская форма правления характеризуется  наличием следующих юридических  признаков.

Республиканское правление – это коллективное правление. Все высшие органы государственной власти – разного рода собрания, советы и т.п. – имеют сложную структуру, наделяются определенными, только им свойственными полномочиями и несут ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение согласно закону. Решения, принимаемые высшими органами власти – законодательными, представительными, в большинстве случаев длительно готовятся, обсуждаются по соответствующей процедуре, проходят экспертизу, иногда проверяются в экспериментальном порядке. Принятие же решения осуществляется, как правило, путем голосования. Оно считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное или простое большинство.

Республиканское правление основано подчас на принципе разделения единой государственной  власти на ряд властей: законодательную, исполнительную и судебную.

Это означает, что  различным органам государства  поручается выполнять разные функции  по управлению государством. Парламенту (народному собранию, национальной ассамблее, думе, верховному совету, конгрессу  и т.д.) поручается принимать законы. Правительству и его органам (исполнительно-распорядительным органам) – выполнять законы, организовывать их исполнение. Судебным органам – осуществлять контроль за исполнением законов, привлекать к ответственности за их нарушение и т.д.

Надо обратить внимание и на то обстоятельство, что все ветви единой государственной власти осуществляют именно властные полномочия, т.е. организуют и обеспечивают отношения "власти подчинения" в соответствующих сферах государственной жизни. Кроме того, следует подчеркнуть, что, несмотря на разделение властей, все республиканские органы призваны, в сущности, осуществлять согласованно, системно, организованно единую государственную власть, и не могут функционировать друг без друга. Например, исполнительная власть зачастую готовит и передает парламенту проекты законов, а судебная власть функционирует как система, предотвращающая нарушение закона.

Разумеется, слаженная  работа всех ветвей власти не всегда удается. При разделении властей зачастую происходит борьба между органами, представляющими те или иные ветви власти (например, президента и парламента), за большие полномочия, за верховенство в системе единой государственной власти. Этот процесс в отечественной истории метафорически называют "перетягиванием одеяла", но он в целом может стать весьма грозным политико-правовым событием. При таком способе борьба подчас приобретает весьма острые, даже ожесточенные формы, персонифицируется. Под угрозой оказываются сами республиканские формы правления. Определенные политические силы начинают противопоставлять республиканским формам правления. По мнению лидеров определенных политических сил, в этих условиях могут быть ликвидированы и разделение властей, и иные республиканские способы организации и функционирования власти. Эти лидеры предполагают объединить власть в руках монарха или иного единоличного правителя или в руках нескольких лиц, например военной хунты.

Вместе с тем, в современных посттоталитарных государствах большую роль играет и  власть главы государства – как  правило, президента. Ее не всегда можно отнести к исполнительной или законодательной власти. Это подчас самостоятельная власть, вытекающая из статуса главы государства как гаранта Конституции. Эта власть обеспечивается не только распределением полномочий между президентом и парламентом, между президентом и правительством, но и созданием при президенте специальных органов (администрации, управления делами, комиссий, комитетов, аналитических центров, представителей и т.п.), содействующих президенту в осуществлении его полномочий главы государства, гаранта Конституции, например в реализации его права законодательной инициативы.

Кроме проблемы разделения властей, современный этап развития государственности характеризуется  еще и принципиально новыми чертами  и особенностями, свойственными уже ХХ в. Так, огромный размах получила информатизации человечества в планетарном масштабе. Средства массовой информации – телевидение, радио, печать, электронная почта и т.п. – приобрели исключительное значение не только в информировании своих зрителей, читателей, слушателей, но и в навязывании им тех или иных оценок, идеалов, представлений, короче, в манипулировании общественным мнением.

Эту социально  огромную роль средств массовой информации выделил и теоретический политико-правовой анализ. Он же позволил понять и ту ожесточенность, с какой идет борьба между различными политическими силами за обладание властью над средствами массовой информации при становлении республиканских форм правления. Кто владеет информацией – тот владеет и властью, именно так можно сформулировать ситуацию, возникшую в этой сфере.

Опять же, теоретический  анализ и исторический опыт многих республик показывают, что это  вполне возможная и уже реализованная  на практике правовая форма функционирования средств массовой информации в их соотношении с другими ветвями единой государственной власти.

Словом, разделение властей позволяет, во-первых, более  качественно решать возложенные  на каждую из властей задачи, во-вторых, предотвращать злоупотребление  властью, которое становится весьма вероятным при монополизме власти, а в-третьих, осуществлять контроль за действиями государственных органов.

Большие отличия  от монархии имеет республика и в  сфере образования органов власти. По существу, республика – это такая  форма правления, при которой все высшие органы государственной власти избираются народом либо формируются общенациональным представительным учреждением. В разных странах существуют различные избирательные системы, одни из них менее, другие более демократичные. Но непреложным остается тот факт, что народ так или иначе, но обязательно участвует в формировании органов государственной власти.

В республике органы власти избираются на определенный срок. Исключения делаются только для судебных органов в некоторых странах, где судьи, чтобы обеспечить их фактическую независимость, избираются или назначаются пожизненно. В большинстве стран устанавливается дополнительное ограничение, касающееся того, сколько раз можно быть избранным на ту или иную должность. Иными словами, в республике реализуется принцип сменяемости. Этот принцип предполагает, что у каждого человека, как бы качественно он ни выполнял государственные обязанности, есть предел физических, психологических и интеллектуальных возможностей. Государственная же деятельность требует предельной самоотдачи.

Должностные лица в республике несут ответственность. Конечно, она имеет прежде всего  политический характер и может выражаться в таких действиях, как досрочный  отзыв (депутата), уход в отставку (правительства, министров), роспуск парламента, снятие с должности (судьи) и др. Именно четкое распределение компетенции между государственными органами позволяет установить, на каком участке государственного механизма произошел сбой в работе и где нужно заменить то или иное должностное лицо. Иногда анализ упущений показывает, что допущены не просто ошибки, а злоупотребления со стороны тех или иных должностных лиц, и это дает основание для привлечения их дополнительно к юридической ответственности.

Республика как  форма правления сопровождается, как правило, рациональным, т.е. рассудочно-утилитарным восприятием населением государственной власти. При этом общественное сознание исходит в большинстве случаев из принципа формального равенства людей, их солидарности, объединенности в государстве, необходимости компромиссов и стабильности. Идея равенства позволяет выдвигать на те или иные должности чаще всего любого гражданина, кроме тех, кто на основании закона ограничен в своих правах.

Современная практика государственного республиканского строительства знает два основных вида республики – президентскую и парламентскую.

Президентская республика представляет определенное соотношение полномочий президента – главы государства, парламента – законодательного органа и правительства  – органа исполнительной власти, при котором в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства (США, Аргентина, Мексика, Бразилия). В республике этого вида государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Президент управляет, парламент (конгресс, национальное собрание и т.п.) принимает законы. Высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью. Президентская республика отличается, как правило, внепарламентским способом избрания президента (всенародное избрание) и формирования правительства, отсутствием ответственности правительства перед парламентом. Правительство формирует президент, но зачастую с согласия парламента. Правительство ответственно перед президентом. Президент лишен права роспуска парламента, и, наоборот, парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти (так называемый импичмент). Это происходит тогда, когда президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступление, грубо нарушает Конституцию.

Иной моделью  президентской республики является такое устройство формы правления, когда президент является главой государства, но не совмещает этот статус со статусом главы правительства. Тогда, кроме распределения полномочий, закрепленных Конституцией, президент, как упоминалось выше, образует систему органов – государственных и общественных – при президенте, которые содействуют ему в выполнении его полномочий как главы государства, гаранта конституции.

Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает более реальными полномочиями. Президентская республика является весьма гибкой формой правления, поэтому она и получила довольно широкое распространение.

Парламентская республика характеризуется провозглашением  принципа верховенства парламента, перед  которым правительство несет  политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной  особенностью этого вида республики является наличие должности премьер-министра, которого избирает (назначает) парламент. Здесь правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, получившей большинство в парламенте, и остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. Участие президента в формировании правительства номинально. Хотя он формально и наделяется большими полномочиями, на практике не оказывает никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое его действие может быть осуществлено только с согласия правительства, исходящие от него нормативные акты приобретают юридическую силу, как правило, только после одобрения правительством или парламентом, которые несут за них ответственность.

Парламентская республика является менее распространенной формой правления, чем республика президентская, но она также весьма распространена (ФРГ, Финляндия, Индия, Турция и др.).

Иногда встречаются  смешанные формы правления, парламентско-президентсткие, которые не укладываются четко в приведенную классификацию республик, а дают своеобразный синтез, сочетание президентской и парламентской властей (например, Франция). Кроме того, история знает еще один вид республики – Советскую республику.

Приведенные выше многообразные формы правления, их зависимость от многих факторов не позволяют однозначно, абстрактно оценивать ту или иную из них. Конечно, как правило, республики представляют более прогрессивную форму правления, чем монархии, позволяют эффективнее управлять социально структурированным обществом. Вместе с тем в конкретной исторической обстановке и монархия может стабилизировать то или иное общество, выступать гарантом демократический преобразований. В свою очередь, республиканская форма правления может явиться прологом к установлению фактически монархических династий (например, в некоторых социалистических государствах).

3. Форма государственного  устройства, виды  и их различия

Итак, вопрос о  форме государства – это прежде всего вопрос о форме правления. Но не только. Это еще вопрос о национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, о связи центральных и местных органов власти и управления, распределении между ними полномочий.

Изучая этот второй блок формы государства, прежде всего следует обратить внимание на многозначность понятия "устройство государства" в теории государства и права. Говорится об устройстве государства как форме государства, об устройстве – как форме правления, об устройстве – как территориальной организации. И это неслучайно. Действительно во всех этих случаях речь идет именно об устройстве (строении, организации) государства, но только в разных аспектах: политическом, структурном, территориальном.

Об этом последнем  – территориальном – устройстве и говорится в связи с национально-государственной и административно-территориальной организацией государства.

Необходимость определенным образом построить  территориальную организацию государства  вытекает из того обстоятельства, что  любое государство расположено  на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. – государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.