Формы государственного правления

 
        
  1. Понятие  формы  государственного правления. Факторы,   определяющие многообразие  форм   государственного правления.

    Чтобы получить исчерпывающую характеристику конкретного государства как  особой политической организации, необходимо проанализировать всю совокупность его признаков и выделить среди  них важнейшие. К числу последних  можно отнести признаки, характеризующие  порядок формирования и организацию  высших органов государственной  власти или, иначе говоря, форму правления. Эту сторону формы государства  определяют:

  1. структура и полномочия высших органов государственной власти страны;
  2. порядок их образования и взаимоотношений между собой
  3. степень участия населения в формировании этих органов и влияния на принимаемые ими решения.

        Форма правления - это структура высших органов государственной власти, порядок их образования, взаимодействия и распределения компетенции между ними. Форма правления характеризует степень участия населения в формировании системы государственной власти. Форма правления показывает, кто управляет государством, кто стоит во главе его.

     Форма государства зависит от конкретно-исторических условий его возникновения и  развития, решающее влияние на нее  оказывают сущность, исторический тип  государства, Так, феодальному типу государства соответствовала, как  правило, монархическая форма правления, а буржуазному — республиканская. Форма правления обусловливается  также конкретной расстановкой социально-политических сил и результатами борьбы между ними (действие этого фактора особенно ярко проявляется в революционные периоды, доказательством чего являются, в частности, падение монархических режимов в результате Великой французской революции 1789 г. или Февральской революции 1917 г. в России); историческими   особенностями  отдельных стран (вне исторического контекста невозможно, например, объяснить существование  в современной Великобритании парламентской монархии); особенностями культуры народа, аккумулирующей исторический и политический опыт, обычаи и навыки жизни в условиях того или иного государства (например, трудности, которые встречает на своем пути становление демократической формы правления в России во многом могут быть объяснены спецификой ее общей и политической культуры); влиянием в стране политических процессов, в том числе военных (смена форм правления в ряде восточно-европейских стран в результат Второй мировой войны имела своей предпосылкой присутствие в этом регионе Красной армии).

    Теория  государства, фиксируя в его истории  реально возникавшие формы правления, выработала несколько их классификаций. Наиболее распространенная из них – это деление форм государства по числу правящих лиц. Если власть принадлежит одному – монархия, если многим – аристократия, если всем – демократия, или республика. Существование такой классификации отмечено еще Геродотом в его повествовании о споре между Отаном, Мегабизом и Дарием о том, какую форму правления следует установить в Персии после убийства Лже-Смердиса.1 Однако и критика этого деления имеет достаточно давнюю историю, восходя к Платону и Аристотелю. Первый  из  них различал формы правления в зависимости от преобладания в государстве трех добродетелей: мудрости, мужества и умеренности, второй – в зависимости от соотношения правильных и искаженных видов правления, объясняя правильными те, в которых личный интерес правителей, кто бы они ни были, подчинен общему интересу государства, и, наоборот, искаженными – те, в которых преобладает личный интерес.

     Предлагались  и другие классификации. Монтескье, например, обращал внимание на различные  принципы – силы, которые, по его  мнению, движут государственную жизнь. Он полагал, что добродетель воплощается  в демократии (республике), умеренность  – в аристократии, честь –  в монархии, страх в деспотии.

     Как бы то ни было, зафиксированное Геродотом  деление форм правления дошло  до наших дней. Фишеровский словарь права называет его классическим. Правда, среднее звено геродотовой триады – аристократическая форма – было утрачено в ходе развития государственности, а стало быть и в отражающей это развитие теории. В результате сегодня идет речь о различении монархии и республики, хотя отдельные элементы аристократической формы правления существуют и до сих пор (например, палата лордов в английском парламенте).

              2. Республика: понятие,  признаки, виды.

     Республика - это форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется выборными органами, избираемыми прямо или косвенно населением на определенный срок.

     Республиканская форма  правления  во Франции окончательно установилась лишь с принятием Конституции 1875 г. после двукратной реставрации  монархии.  Швейцария  и  миниатюрное  государство Сан-Марино имеют эту  форму правления изначально. Большинство  же  современных  европейских  республик обрели ее после военных  и революционных потрясений XX века,  связанных  прежде всего с двумя мировыми войнами. В Америке успешная вооруженная национально-освободительная борьба бывших колоний  против  монархических метрополий также, как правило, порождала республиканскую форму правления.  Равным образом и в Африке и в Азии распад колониальной  системы в середине XX века привели,  за единичными исключениями, к образованию республик.

     Для республиканской формы правления характерны следующие черты:

  1. верховная власть осуществляется выборными органами;
  2. источником власти является народ, который реализует эту власть посредством проводимых через определенные промежутки времени выборов высших и местных представительных органов власти, а также органов местного самоуправления;
  3. срочность полномочий высших представительных органов власти (парламент, президент);
  4. использование институтов демократии в разнообразных 
    формах;
  5. юридическая и политическая ответственность главы государ- 
    ства и других должностных лиц.2

В свою очередь республики делятся на парламентарные, президентские и смешанные.

     Парламентарная  республика. В данной разновидности республики президент является главой государства с представительскими функциями и формальными полномочиями. Исполнительную власть осуществляет правительство во главе с премьер-министром. Премьер-министр назначается президентом из числа правящей партии или партийной коалиции", имеющей большинство голосов в парламенте. Для парламентарной республики характерны непрямые парламентские выборы президента и определенное верховенство парламента в политической жизни государства, обусловленное партийным характером правления. Парламент избирает президента, формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью. Парламент вправе выразить недоверие правительству и отправить его в полном составе или отдельных министров в отставку. Президент, в свою очередь, всегда действуете согласия правительства. Издаваемые им акты вступают в юридическую силу после одобрения их правительством или парламентом. При парламентарной республике также возможны  два государственных режима - парламентарный или министериальный.

     Чисто парламентарных республик не так  уж  много.  К  ним можно отнести  Италию,  Германию, Венгрию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые  другие.

     Дуалистическая (президентская) республика несколько напоминает  дуалистическую  монархию,  тем более что впервые создавалась в США по ее примеру (Великобритания в то время была во многом дуалистической монархией), однако имеет существенные отличия от нее.

     Прежде  всего,  здесь  наиболее  последовательно  проведен принцип разделения  властей,  а  взаимоотношения между ветвями  власти строятся на базе принципа   сдержек и противовесов. Рассмотрим, в чем это проявляется.

     И законодательная,  и  исполнительная  власть  в   президентской  республике  получают  свой мандат непосредственно  от народа. Главой исполнительной власти является избираемый народом президент, который совмещает эти функции  с функциями главы государства.  Правительства как коллегиального  органа  обычно нет,  министры  каждый  в  отдельности  подчинены  президенту. Судьи, как высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов,  а из  их компетентности и моральных качеств.  Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно: нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает.

     Главный признак  данной  формы правления - отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за  проводимую политику.  Парламент  не  может смещать ее должностных  лиц, если они не нарушили закона.  Для своей деятельности  они  не нуждаются в политическом доверии  парламента. Поэтому в президентских  республиках мы нередко наблюдаем  ситуацию, характеризующуюся тем,  что  президент принадлежит к  одной партии, а большинство в  парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать,  ибо  ни  одна  из  ветвей  власти не может конституционным  путем устранить другую  (смещение  парламентом должностных лиц  исполнительной  и  судебной власти путем т.н. импичмента может иметь  место лишь,  если со стороны  этих  лиц допущены серьезные правонарушения).

     Сдержки и противовесы проявляются,  в  частности,  в  том, что президент  может  тормозить  законодательную  деятельность парламента, налагая  на  принятые  им   законы   отлагательное (суспенсивное) вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь,  как мы видели,  верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц,  а кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры.  Судебная власть контролирует конституционность и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной,  так  и исполнительной властью.

     Государственный режим при этой форме правления  -  только дуалистический. В зависимости  от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть  сильнее  или слабее, но качество государственного режима это не меняет.

     Президентские республики распространены в Латинской  Америке. Эта  форма правления  встречается также в некоторых  странах Азии и Африки.  Правда, подчас в этих странах власть главы  государства на  деле  выходит  за конституционные рамки,  и,  в частности, латиноамериканские президентские  республики  характеризовались исследователями    как   суперпрезидентские.   В последние 10-15 лет,  однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

     Смешанная (полупрезидентская) республика сочетает в себе признаки и президентской,  и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.

     Например, по Конституции Французской Республики  1958  г. Президент избирается  гражданами  и  руководит правительством, что  характерно для президентской республики.  В  то  же  время, назначаемое  им правительство должно пользоваться доверием нижней палаты Парламента - Национального  собрания, что характерно для парламентарной  республики.  Вместе  с тем Президент  может распускать Национальное собрание по своему усмотрению,  что не характерно ни  для той,  ни для другой разновидности  республиканской формы правления.

     Как показал  опыт,  эта  форма  правления  эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и  Президент придерживаются одной  политической ориентации. В противном  случае между Президентом  с одной стороны и Премьер-министром и парламентским большинством - с другой может возникнуть конфликт,  для разрешения которого не  всегда достаточно конституционных средств.

     В целом ряде стран президент избирается  гражданами,  что характерно для  президентской республики,  и  имеет ряд полномочий, дающих ему  возможность активно вторгаться в  политический процесс, однако на практике он ими не пользуется. Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия.

     Своеобразна форма  правления  в Швейцарии.  Правительство назначается парламентом  и подотчетно ему,  однако политическая ответственность правительства  перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный  режим, следовательно, дуалистический.

              3. Монархия: понятие,  признаки, виды.

       Монархия (гр. monarchia - единовластие) называется такое государство, в котором верховная власть в стране сосредоточена (полностью или частично) в руках единоличного главы государства. Пост монарха обычно передается по наследству от отца к старшему сыну, реже к дочери или родственнику по боковой линии, и не один орган власти не вправе повлиять на этот процесс. Правда, современные формы государства в отдельных случаях предусматривают выборы монарха на определенный срок, однако, по моему мнению, такие монархи утрачивают один из главных своих признаков и не могут быть в полной мере отнесены к данному типу правления.

Монархия как  форма правления отличается следующими признаками:

       1) существованием единоличного носителя  верховной власти, - монарха (фараона,  короля, царя, императора, великого  князя, шаха, эмира и т.п.), который,  как правило, пользуется этой  властью пожизненно;

       2) наследственным порядком преемственности  верховной власти, регулируемым  законом о престолонаследии или  обычаем;

       3) тем, что монарх представляет  государство по собственному  праву, которое не производно  от власти народа (чаще всего  подчеркивается божественное происхождение  монарха, благодаря чему царь  становится помазанником Божьим, иногда получает корону из  рук Папы Римского и т.п.);

       4) отсутствием юридической ответственности  монарха как главы государства.

На сегодняшний  день в обществе присутствуют следующие  виды монархий:

     Абсолютная  монархия (неограниченная, самодержавие). Верховная власть в государстве всецело и без каких-либо ограничений принадлежит монарху. Какие-либо законодательные акты и органы, ограничивающие монархическую власть, отсутствуют.  В современных  условиях  абсолютная  монархия  -  раритет (чрезвычайная редкость).  В качестве примера  можно  упомянуть Саудовскую Аравию, Оман.

     Для абсолютной монархии характерен  авторитарный  политический режим, а государственный  режим именуется абсолютизмом.

     Дуалистическая  монархия - первоначальная форма ограниченной, или конституционной,  монархии. Здесь мы наблюдаем уже возникающее или довольно развитое разделение властей,  во всяком случае, отделение законодательной власти от исполнительной.

     Законодательная власть принадлежит в принципе парламенту, который избирается подданными или  определенной частью их, если избирательное  право цензовое.  Исполнительная власть принадлежит монарху, который  может осуществлять ее непосредственно  или через назначаемое им правительство.  Судебная власть принадлежит монарху, но может быть более или менее  независимой.

     Однако  разделение  властей  при  данной  форме  правления обычно урезанное.  Хотя законы принимаются парламентом, монарх пользуется правом абсолютного  вето,  то есть без его утверждения  закон в силу не вступит.  Кроме  того,  монарх обычно может издавать чрезвычайные указы,  имеющие силу закона и даже более высокую, а  главное, может распускать парламент, заменяя фактически дуалистическую монархию абсолютной. Например, в Иордании после роспуска парламента в 1974  г.  очередные  парламентские выборы состоялись лишь в 1989-м.

     Правительство, если таковое есть,  за  свою  деятельность несет ответственность  лишь перед монархом,  но отнюдь не перед парламентом. Последний может  воздействовать на  правительство, только используя   свое  правило  устанавливать  бюджет  государства. Рычаг этот,  хотя и достаточно мощный, может, однако, использоваться лишь раз в году,  а кроме  того, депутаты, вступая в конфликт с правительством или через него с  монархом, не могут не ощущать постоянной угрозы роспуска парламента.

     Как и для абсолютной  монархии,  для  монархии  дуалистической типичен  авторитарный политический режим.  Государственный же режим может  характеризоваться как ограниченный  дуализм власти.

     Другая  разновидность ограниченной монархии — парламен- 
тарная, или конституционная, где власть монарха законодательно 
ограничена во всех сферах деятельности. Этот институт сохраняет- 
ся главным образом благодаря историческим традициям и выпол- 
няет в современном обществе иитегративную и стабилизирующую 
роль. Показателен в данном отношении пример Испании, где после 
40-летнего срока диктатуры Франко в 1975 г. народ Испании вы- 
сказался за восстановление монархии. 

     Для парламентарной монархии характерны следующие черты:

  1. власть монарха ограничена во всех сферах государственной власти;
  2. исполнительная власть реализуется правительством, которое ответственно перед парламентом;
  3. правительство формируется из представителей партии, победившей на выборах в парламент;
  4. главой правительства становится лидер партии, обладающей большинством депутатских мест в парламенте;
  5. законы принимаются парламентом, их подписывает монарх, но это чисто формальный акт, так как правом вето он не обладает.3

     В некоторых странах за монархом могут  сохраняться определенные полномочия, например право назначения главы правительства, министров, но только по предложению парламента. Монарх не вправе отклонить кандидатуру министра, если она прошла одобрение в парламенте. Монарх может принимать указы, но они обычно подготавливаются в правительстве и подписываются главой правительства или соответствующим министром (так называемая контрасигнация). Без такой подписи указы монарха не имеют юридической силы. Правительство или министр, подписавшие указ монарха, берут на себя ответственность за исполнение указа. Монарх может отправить правительство в отставку, если оно потеряло доверие парламента. В свою очередь, правительство может предложить монарху в определенных законом случаях распустить парламент и назначить новые выборы.

     Но  не во всех государствах, где установлена  форма правления в виде парламентарной монархии, доминирует парламент. Например, в странах, где существует двухпартийная система (Великобритания, Канада, Австралия) или многопартийная система с одной доминирующей партией (Япония), парламентская модель отношений между парламентом и правительством практически превращается в свою противоположность. Юридически парламент осуществляет контроль за правительством. Но на самом деле правительство, состоящее из лидеров партий, обладающих в парламенте большинством, через партийные фракции контролирует парламент. Эта система получила название системы кабинета, или министериализма.

     Парламентарная  монархия в наши дни существует в  Великобритании, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Нидерландах и др. 

              4. Нетипичные формы  правления.

     Приведенные в предыдущих главах критерии для различения форм правления и сегодня сохраняют свое значение, все они (кроме явственно выраженной дуалистической монархии) существуют в различных государствах мира. Но на их базе и наряду с ними путем совмещения и появления новых признаков создаются неизвестные ранее формы, причем эта тенденция набирает силу: '"чистых", традиционных форм остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах (например, при распаде СССР, Югославии, Чехословакии), как правило, соединяют разные черты. В данном случае речь идет не о том, что в развитых капиталистических странах, а иногда и в некоторых развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой (по своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии). Говоря о смешанных и "гибридных" формах правления, мы отмечаем тот факт, что утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам: соединяются черты республики и монархии (например, в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентарной республики (Колумбия по конституции 1991 г.).

     Тому  есть несколько причин. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не столько разделение властей  и система взаимных сдержек и  противовесов (эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают  концентрацию власти в руках какого-либо одного органа), сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти - и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы. Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами, как, например, тенденция вытеснения роли правительства единоличной властью премьер-министра в условиях парламентарной формы правления.

     Во-вторых, "чистые" формы правления имеют  недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. 0б этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Для парламентарной же республики характерна нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. В Италии,  например,  правительство удерживается  у власти в среднем меньше года,  хотя  партийный состав  правительства обычно почти не меняется,  да и персональные перестановки незначительны. Тем не менее, выступления в пользу изменения формы правления в этой стране в последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.

     В-третьих, возникновение смешанных, "гибридных" форм связано с распространением и восприятием во все большем  числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических  идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского  залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии – государстве, наиболее упорно сопротивляющемся идеям  конституционализма) приняты конституции. Однако эти акты не являются конституциями в полном смысле слова, поскольку не ограничивают власть монарха, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) является лишь консультативным учреждением.

     Наконец, изменения в форме правления  связаны с давлением и борьбой  прогрессивных сил. Примерами могут  служить появление новой конституции  Непала 1990 г. и фактическое изменение  формы правления в Иордании в  связи с королевскими прокламациями  в 90-х годах при сохранении прежней  власти одного и того же монарха.

           4.1 "Республиканская  монархия"

     Как уже отмечалось, глава государства  в монархии – наследственный и пожизненный. Выборы нового монарха обычно проводятся в том случае, когда прекращается династия (например, выборы царем Михаила Романова в России в 1613 г.). Вместе с тем, в современных условиях есть такие монархи, где глава государства не пожизненный и не наследственный, а переизбирается через определенный промежуток времени. Такая система, как уже упоминалось ранее,  существует в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах, своеобразных федеративных выборных монархиях. В каждом из этих государств глава государства переизбирается раз в 5 лет. Это сближает главу государства - монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Однако оба государства остаются монархиями, ибо главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий избирательным квалификациям и требованиям для президента, а только один из "местных монархов" - правителей составных частей федерации.

     В Малайзии 9 из 13 субъектов федерации  возглавляются наследственными  султанами (управление в четырех  других организовано иначе), и только эти 9 образуют Совет правителей, который  раз в 5 лет избирает главу государства. В Малайзии Совет правителей не обладает властными полномочиями, власть монарха тоже существенно ограничена (особенно после конституционной реформы 1983-1984 гг.). Малайзия - парламентарная монархия.4

     Иначе обстоит дело в ОАЭ. Высший совет  семи эмиров - субъектов федерации  обладает всей полнотой власти - он принимает  законы. Национальное же собрание, назначенное  эмирами (каждый эмир назначает определенное число членов, установленное Временной  конституцией 1971 г., и зависящее от размеров эмирата), имеет лишь консультативный  характер. Высший совет эмиров избирает главу государства раз в 5 лет. Несмотря на такие выборы, основные полномочия главы государства сосредоточены  у Совета эмиров. В ОАЭ действует  по существу коллективный монарх.

         4.2 Суперпрезидентские республики Латинской Америки

     В политической жизни Латинской Америки  из-за частых переворотов и контрпереворотов вопрос о форме государства обычно приобретает большее значение, чем в ряде других стран. Постоянная кризисная ситуация объясняется тем, что система власти не отвечает современным условиям. Замена президентской формы правления парламентарной могла бы способствовать стабилизации. Несомненно, что нестабильность на континенте вызвала к жизни особые модели форм правления в ряде стран Латинской Америки.

     Президентская форма правления сложилась в  этих странах под влиянием США. Однако, несмотря на значительное сходство с  формой правления в США, президентские  республики в Латинской Америке  уже на ранней стадии развития представляли собой особую разновидность, характеризовавшуюся наличием таких специфических черт, как:

  1. высокая степень централизации государственного аппарата;
  2. гипертрофированное развитие института чрезвычайного или осадного положения;
  3. важная роль армии в политической жизни;
  4. преобладание насильственных методов достижения власти (прежде всего поста президента);
  5. почти повсеместное отсутствие развитых партийных систем.5

     Одной из основных отличительных особенностей этой формы правления по сравнению  с США явилась и значительно большая концентрация власти в руках президента, а также абсолютизация роли исполнительной власти.