Формы и методы бюджетного регулирования

«Формы и методы бюджетного регулирования»

(на примере правоохранительных  органов)

С О Д Е Р Ж А Н И Е:

Введение 3

Глава 1. Теоретические, методологические и правовые вопросы бюджетного регулирования 6

1.1.Основы и принципы  функционирования бюджетной системы  Российской Федерации 6

1.1.1. Бюджетная система Российской  Федерации 6

1.1.2.Сущность бюджетного регулирования  10

1.1.3.Принципы функционирования  бюджетной системы Российской  Федерации 16

1.2. Формы и методы  бюджетного регулирования 22

1.2.1.Обзор форм и методов бюджетного  регулирования 22

1.2.2. Револьверное финансирование (метод переходящих расходов) 30

1.2.3. Программно-целевое финансирование 32

1.3.Методики выделения  финансовой помощи регионам 34

1.4.Зарубежный опыт бюджетного  регулирования 43

Глава 2. Анализ практики бюджетного регулирования в системе органов  внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах 49

2.1. Экономический подход  к производству правопорядка 49

2.1.1.Правопорядок как экономическое  благо 49

2.1.2.Структура производства правопорядка  как экономического блага 51

2.2.Методы бюджетного  регулирования системы правопорядка 55

2.2.1. Актуальные вопросы финансирования  системы правопорядка 55

2.2.2.Методы бюджетного регулирования  судебной системы 61

2.2.3.Финансы уголовно-исполнительной  системы 65

2.2.4.Методы бюджетного регулирования  в системе органов внутренних  дел 70

2.3.Анализ практики бюджетного  регулирования РУВД Центрального  района г. Санкт-Петербурга 76

Заключение 83

Список литературы 87

Приложения Error: Reference source not found

Введение

Актуальность темы дипломного исследования. Формирование механизма эффективного бюджетного регулирования в России представляет собой сложный процесс, связанный с преодолением юридических, социально-экономических, организационных, психологических и иных трудностей. На современном этапе реформирования бюджетной сферы требуется дальнейшая теоретическая разработка стадий бюджетного процесса, в то же время необходимы практические рекомендации по его совершенствованию и оптимизации.

Важнейшим качеством бюджетной  системы страны с точки зрения, как правовых установлений, так и  экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль, и любой из них не заменим  в едином механизме финансового  обеспечения жизнедеятельности  государства. Но в нынешней российской ситуации явным фаворитом выступает федеральный бюджет, к которому прикован основной политический и научный интерес, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы региональных бюджетов, да и то в контексте их взаимодействия с тем же федеральным бюджетом.

Достоинством бюджетного регулирования  в условиях демократичной политической системы является его открытость и гласность, невозможность для государства пренебречь общественным мнением и интересами всех участников бюджетного процесса.

В ходе мобилизации в бюджет денежных средств затрагиваются интересы большого числа субъектов, выступающих  в качестве налогоплательщиков и  плательщиков сборов. Заинтересованы в выгодном для них распределении  и получатели бюджетных средств, которым определенная часть средств  выделяется в порядке бюджетного регулирования.

Эффективность бюджетного регулирования  во многом зависит от его правового  и научно-методического обеспечения, учета зарубежного опыта в  бюджетной сфере, оптимальности  организации стадий, успешности социально-экономического развития в целом, а также иных объективных и субъективных факторов.

Актуальность изучения проблемы бюджетного регулирования обусловлена также  тем обстоятельством, что в последние  годы субъекты Российской Федерации  получают все больше полномочий, в  первую очередь в сфере социальной политики, однако этот положительный  процесс не сопровождается соответствующим  расширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведение  региональных властей права не реализуются  полностью, что в свою очередь  обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами  власти, поддерживает региональный сепаратизм. В конечном счете это опасно для федеративного государства. Поэтому упорядочение финансовой поддержки субъектов РФ и межбюджетных отношений в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепления российской государственности на основе принципов демократии и федерализма.

Отсутствие эффективных стимулов повышения доходности территориальных  бюджетов привело к появлению  большого числа хронически дотационных  территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных (в том  числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций создало  у региональных органов власти иждивенческие  настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы.

Негативное влияние имеет преимущественное финансирование отраслевых приоритетов  по сравнению с приоритетами территориальными. Оно ведет к усугублению диспропорций в уровне социально-экономического развития республик и других субъектов  Федерации.

Наконец, свою лепту внесло и многолетнее  командное перераспределение национального  дохода между регионами, что усугубило  неравенство территорий по уровню и  динамике бюджетной обеспеченности населения.

Много вопросов в современной теории и практике существует относительно методов регулирования государственного сектора, в том числе сектора  правоохранительных услуг. Вместе с  тем, представление о правопорядке как об экономическом благе, производимом в ограниченном количестве, совершенно необходимо для осмысленного и реалистичного  подхода к анализу эффективности  существующей системы его поддержания, к планированию ее деятельности и  к ее реформированию. К сожалению, этот аспект правопорядка зачастую выпадает из публичного дискурса, по крайней  мере в России.

Все эти факторы в совокупности предопределили цель дипломной работы, которая состоит в анализе форм и методов бюджетного регулирования в России на современном этапе экономического развития.

В задачи работы входит:

раскрыть сущность бюджетного регулирования;

охарактеризовать формы, методы и  методики бюджетного регулирования;

показать специфику бюджетного регулирования в секторе правоохранительных услуг; осуществить анализ форм и  методов бюджетного регулирования  в системе органов внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах;

проанализировать практику бюджетного регулирования на примере РУВД Центрального района г. Санкт-Петербурга;

обобщить результаты исследования и сформулировать предложения и  рекомендации.

Теоретической и информационной основой работы послужили труды отечественных и зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования, публикации по вопросам финансирования бюджетной сферы, законодательные, нормативные, в том числе ведомственные акты Российской Федерации, материалы о деятельности ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, РУВД Центрального района г. Санкт-Петербурга.

Глава 1. Теоретические, методологические и правовые вопросы  
бюджетного регулирования

1.1.Основы и принципы  функционирования бюджетной системы  
Российской Федерации

1.1.1. Бюджетная система  Российской Федерации

Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических  отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных  уровней.1

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции Российской Федерации. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию  Российской Федерации и сферу  совместной деятельности РФ и ее субъектов  в области бюджета. В Конституции  РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (статьи 101, 104, 106, 114 и др.).

Бюджетное право рассматривается  в отечественной правовой доктрине как подотрасль финансового права, как его составная часть2.

В юридической науке преобладает  мнение, что предметом финансового  права являются общественные отношения, возникающие в ходе образования, распределения и использования  государством финансовых фондов (финансовых ресурсов) в целях покрытия своих  затрат на выполнение задач по реализации социально-экономических, оборонных  и иных программ3. Метод финансового права характеризуется использованием императивных норм, властных предписаний, юридическим неравенством субъектов финансовых отношений, сочетающимся с методом рекомендаций и согласования4.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного Кодекса Российской Федерации, принятого  Государственной Думой 17 июля 1998 г. и утвержденного Федеральным  Законом № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г.5, и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации  представляет собой объемный нормативный  акт, состоящий из 5 частей, 28 глав и 307 статей. В нем нашли отражение  практически все стороны бюджетных  правоотношений, в частности: структура  бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросы ответственности  за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числу несомненных  достоинств Бюджетного кодекса следует  отнести то, что подавляющее большинство  его норм являются нормами прямого  действия и не требуют конкретизации  в подзаконных актах.

Статья первая Бюджетного кодекса  Российской Федерации устанавливает, что к бюджетным правоотношениям  относятся отношения, возникающие  между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов  и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление государственных  и муниципальных заимствований, регулирования государственного и  муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных  правоотношений в процессе составления  и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Центральное место в финансовой системе страны занимает государственный  бюджет – самый крупный денежный фонд, который использует правительство  для финансирования своей деятельности.6

В юридической и экономической  литературе понятие «бюджет» (от англ. budget – сумка, кошелек) рассматривается в разных аспектах.

Бюджет определяется как экономическая  категория, то есть совокупность экономических  отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования  государственного централизованного  фонда денежных средств.

Как правовая категория, бюджет - это  основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.

С точки зрения профессора Н.И.Химичевой, в правовом аспекте бюджет можно понимать как основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.7

Согласно статьи 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система Российской Федерации  состоит из бюджетов трех уровней:

_первый уровень - федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

_второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

_третий уровень - местные бюджеты.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов разрабатываются  и утверждаются в форме федеральных  законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов  Российской Федерации, местные бюджеты  разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В современной России основным источником наполнения доходной части бюджета  являются налоги, таможенные платежи (таможенная пошлина, налоги, таможенные сборы и  другие платежи, взимаемые в установленном  порядке таможенными органами).

Законодательство Российской Федерации  о налогах и сборах состоит  из Налогового Кодекса и других законодательных  нормативных актов, направленных на регулирование сферы налогообложения  в Российской Федерации8. Налоговый Кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Наиболее острой проблемой является низкий уровень собираемости налогов.

На протяжении многих лет задания  по исполнению доходной части федерального бюджета не выполнялись. По данным Министерства по налогам и сборам Российской Федерации поступления в бюджетную систему страны составляют около 60% бюджетных заданий.9

На современном этапе приоритетами правовой политики российского государства  в бюджетной сфере являются: стремление к четкому законодательному разграничению  бюджетных полномочий между различными уровнями власти; созданию финансово  прозрачного механизма межбюджетных отношений: обеспечение закрепления  на долгосрочной основе за региональными  и местными бюджетами доходов  от поступления из определенных налоговых  источников; внедрению современных  методов оценки рациональности бюджетных  расходов, разработке научных методов  оценки эффективности затрат государственных  средств; устранению излишней асимметрии бюджетного федерализма.

Развитие и укрепление собственной  доходной базы региональных и местных  бюджетов должно оптимально сочетаться в условиях большого разнообразия регионов и стоящих перед ними задач  с нарастанием масштабов и  интенсивности перераспределительных финансовых процессов.

1.1.2.Сущность бюджетного  регулирования

Основой бюджетного регулирования  является закрепление источников доходов  за бюджетами разного уровня.10

Бюджетное регулирование - это процесс  обеспечения сбалансированности (уравнивания  доходов с расходами) каждого  бюджета, входящего в состав бюджетной  системы страны.

В области регулирования бюджетных  правоотношений к ведению Российской Федерации относятся:

_установление общих принципов  организации и функционирования  бюджетной системы Российской  Федерации;

_разграничение налогов и других  доходов между уровнями бюджетной  системы, а также распределение,  в порядке межбюджетного регулирования,  доходов от федеральных налогов  и сборов, иных доходов федерального  бюджета между бюджетами разных  уровней бюджетной системы Российской  Федерации;

_разграничение полномочий по  осуществлению расходов между  бюджетами разных уровней бюджетной  системы Российской Федерации;

_определение основ составления  и рассмотрения проектов бюджетов  всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации, утверждения  и исполнения бюджетов всех  уровней бюджетной системы Российской  Федерации, утверждения отчетов  об их исполнении и осуществления  контроля за их исполнением;

_определение основ формирования  доходов, осуществления расходов  из бюджетов всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации;

_определение основ осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, а также основ  управления государственным и  муниципальным долгом;

_установление порядка составления  и рассмотрения проекта федерального  бюджета, утверждение и исполнение  федерального бюджета, осуществление  контроля за его исполнением, составление отчетности об исполнении и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

_составление и рассмотрение  проекта федерального бюджета,  утверждение и исполнение федерального  бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

_установление федеральными законами  порядка осуществления заимствований  Российской Федерацией, субъектами  Российской Федерации и органами  местного самоуправления, управление  долгом Российской Федерации,  субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления;

_осуществление государственных  заимствований Российской Федерации  и предоставление кредитов иностранным  государствам, а также управление  государственным долгом Российской  Федерации;

_установление порядка формирования доходов федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов;

_осуществление расходов федерального  бюджета и бюджетов государственных  внебюджетных фондов;

_установление порядка и условий  предоставления финансовой помощи  и бюджетных ссуд из федерального  бюджета бюджетам субъектов Российской  Федерации и местным бюджетам;

_предоставление финансовой помощи  и бюджетных ссуд из федерального  бюджета бюджетам субъектов Российской  Федерации и местным бюджетам;

_установление общих принципов  и условий предоставления бюджетных  кредитов;

_установление минимальных государственных  социальных стандартов, норм и  нормативов финансовых затрат  на единицу предоставленных государственных  или муниципальных услуг;

_утверждение бюджетной классификации  Российской Федерации;

_установление единых форм бюджетной  документации и отчетности для  бюджетов всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации;

_формирование, обеспечение погашения  и обслуживание внешнего долга,  определение перечня и порядка  осуществления государственных  внешних заимствований;

_определение перечня и порядка  формирования государственных внебюджетных  фондов, управление их деятельностью;

_установление оснований и порядка  привлечения к ответственности  за нарушение бюджетного законодательства  Российской Федерации.

Участниками бюджетного процесса являются:

єПрезидент Российской Федерации;

єорганы законодательной (представительной) власти;

єорганы исполнительной власти;

єорганы денежно-кредитного регулирования;

єорганы государственного и муниципального финансового контроля;

єгосударственные внебюджетные фонды;

єглавные распорядители и распорядители бюджетных средств;

єиные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также  являются бюджетные учреждения, государственные  и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

Расходы бюджетов в зависимости  от их экономического содержания делятся  на текущие расходы и капитальные  расходы.

ЖКапитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

ЖТекущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

Процесс бюджетного регулирования  начинается с того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням  бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться  за счет федерального бюджета, а милиция  общественной безопасности - будет  содержаться за счет бюджетов субъектов  Российской Федерации. Одновременно все  виды бюджетных доходов также распределяются по различным звеньям бюджетной системы.

Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимо также  раскрыть значение таких категорий, как «профицит бюджета» и «дефицит бюджета».

Профицит бюджета - это превышение доходов бюджета над его расходами.

Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами.

Дефицит бюджета является отрицательным  фактором, профицит - рассматривается  как положительное явление, поскольку  оно свидетельствует о финансовом благополучии государства и нормальной организации бюджетного планирования.

Смысл бюджетного регулирования заключается  в следующем.

При разработке бюджетов на очередной  год, на всех уровнях бюджетной системы  производится подсчет ожидаемых  доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда  в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов (дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способами увеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении находятся  бюджеты субъектов Российской Федерации  и местные бюджеты: закрепленных за этими бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов. Собственно в разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики. Поэтому включаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования (Приложение 1).

В системе бюджетного федерализма  должны функционировать три важнейших  финансовых механизма: механизм распределения  расходных полномочий; механизм распределения  налоговых полномочий и налоговой  базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны, то принципы и цели взаимодействия бюджетов не могут быть реализованы  в полной мере.

1.1.3.Принципы функционирования  бюджетной системы  
Российской Федерации

В основе бюджетного регулирования  лежат определенные принципы, основополагающие идеи, реализация которых позволяет  правильно составить, утвердить  и исполнить бюджет, чтобы финансовые средства использовались максимально  эффективно для государства и  общества.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации  и другие нормативные акты создают  систему финансового регулирования, устанавливают общие принципы бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, служат совершенствованию  налогового администрирования, системы  контроля за соблюдением налоговой дисциплины, упорядочению системы ответственности за налоговые правонарушения.

Общие принципы функционирования бюджетной  системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных  правоотношений, порядок регулирования  межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания  и виды ответственности устанавливает  Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Общие принципы для бюджетной системы  закреплены в статье 28 Бюджетного Кодекса  РФ:

√ единство бюджетной системы РФ (ст. 29);

√ разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы  РФ (ст. 30);

√ самостоятельности бюджетов (ст. 31);

√ полноты отражения доходов  и расходов бюджета, бюджетов государственных  внебюджетных фондов (ст. 32);

√ сбалансированности бюджета (ст. 33);

√ эффективности и экономности  использования бюджетных средств (ст. 34);

√ общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35);

√ гласности (ст. 36);

√ достоверности бюджета (ст. 37);

√ адресности и целевого характера  бюджетных средств (ст. 38).

Так, принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы РФ предусматривает закрепление  соответствующих видов доходов (полностью  или частично) и полномочий по осуществлению  расходов за органами государственной  власти РФ, органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов  и правом определить направления  их использования. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней  позволяет органам государственной  власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий11. При этом, важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу находились в полном соответствии с разграничением функций органов государственной власти по уровням управления.