Формы и методы государственного управления. 6
ВВЕДЕНИЕ
Общепризнанно существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя – это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.
Но также следует отметить, что в общенаучном толковании «форма» тесно связана с такой категорией как «содержание». Содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.
Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, которые осуществляют управление посредством определенных форм, от использования которых в значительной мере зависит успех управленческой деятельности.
Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создается и обеспечивается порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.
Рассмотрение вопроса о формах управления влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике — метода осуществления управления.
Административно-правовые методы государственного управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности.
Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления характеризуются "размытостью" содержания, меньшей степенью правовой регламентации.
1. ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
Конституционно установленное разделение властей обусловливает функционально-компетентную определенность каждой из ветвей государственной власти. Функция раскрывает основные направления деятельности государственных органов. Но вместе с тем существует и необходимость оснащения каждой ветви власти, в том числе исполнительной власти, соответствующим, наиболее эффективным и пригодным в условиях функционирования данной ветви власти механизмом. Любая из трех ветвей власти, особенно исполнительная не реализуется сама по себе, а требует использования, применения для реализации задач и функций определенной совокупности, системы наиболее подходящих средств, приемов, форм и методов их осуществления. Данная глава посвящена формам государственного управления, применяя которые органы исполнительной власти призваны обеспечить успешное выполнение предоставленной компетенции.
2.1 Понятие и классификация
В литературе существуют различные определения форм государственного управления.
Формы государственного управления можно охарактеризовать как виды действий органов государственного управления с точки зрения их внешнего выражения.(Бахрах с.129)
Формы управленческой деятельности у Четверикова – это внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления по формированию целей и реализации функций и задач государственного управления. Четвериков с. 139
Часто встречается и такое определение формы государственного управления – внешнее организационно-правовое, практическое выражение управленческой деятельности в конкретных действиях, совершаемых органом управления в рамках компетенции, и вызывающее определенные последствия. Алехин, с. 221
Габричидзе дает такое определение административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти – это совокупность действий и правовых актов, которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права. с.206
Существующее многообразие задач и функций государственного управления обуславливает наличие различных форм управленческой деятельности. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (положениями, уставами, должностными инструкциями). Вместе с тем общая регламентация форм не препятствует свободному выбору самим органом управления той из установленных форм, которая в данный момент представляется наиболее целесообразной и эффективной. При этом выбор конкретных форм зависит от следующих обстоятельств:
1) характера компетенции субъекта управления;
2) особенностей объекта управляющего воздействия;
3) конкретной цели совершаемых управленческих действий;
4) характера решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов.
Как уже отмечалось, формы деятельности субъектов административного права многочисленны и разнообразны. Поэтому единое по своей сути понятие форм нуждается в определенной классификации. Классификация может проводиться по различным основаниям. Наиболее обоснованным и распространенным является их подразделение на правовые и неправовые. Данная классификация дается в зависимости от того влекут ли управленческие действия за собой определенные юридические последствия, либо непосредственно таких последствий не вызывают.
Правовые формы управленческой деятельности создают, порождают юридические последствия. Характерная особенность правовых форм управления заключается в том, что здесь в большей степени проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.
Правовые формы управленческой деятельности можно классифицировать по следующим основаниям: содержанию, целенаправленности, способу выражения.
По содержанию правовые формы подразделяют на правотворческую и правоприменительную.
Правотворческая управленческая деятельность заключается в создании правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в создании нормативных актов управления.
Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта, под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта.
Правоприменительная деятельность включает:
установление фактических обстоятельств дела;
выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);
уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование;
принятие по делу решения;
исполнение акта применения нормы права. Гавриленко с.190
По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.
Правоохранительная форма направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления, осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные.
Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяются ее юридическими свойствами.
Единственно приемлемым способом выражения результата правотворческой деятельности является словесный – письменный способ. Результатом правотворчества является нормативный юридический акт.
Правоприменительная деятельность может выражаться письменным, устным, конклюдентным способами. Наиболее распространенным способом выражения результата управленческой правоприменительной деятельности является индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов, требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п. Михайлова с.121
Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды), который часто применяется при решении вопросов оперативного характера.
По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.
Правовые формы внутренней управленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри органа, а также для управления нижестоящими подчиненными органами.
Правовые формы, внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на органы задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.
Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.
Что касается неправовых форм управленческой деятельности, то они также предусмотрены законодательством, но при непосредственном своем применении юридических последствий не создают. К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъекта управления.
Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, обучении исполнителей, их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, проведении совещаний, проверок, разработке прогнозов, программ, организации демонстраций, пресс-конференций, встречах с представителями общественных объединений. Бахрах с.130
Организационные осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.
Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.
Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством, обработкой информации. К материально-техническим действиям, например, относятся: составление отчетов, справок, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов, документов и др.
Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Четвериков с.143
Они обеспечивают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда.
Правовые и неправовые формы управленческой деятельности тесно связаны друг с другом, отличие проводится, прежде всего, по тем последствиям, которые вызывают управленческие действия. Главной задачей форм государственного управление является реализация функций органов государственного управления.
2.2. Акты государственного управления. Понятие, юридическое значение, классификация.
Все административно-правовые формы независимо от их конкретного вида имеют правовой характер. Однако это не значит, что между рассматриваемыми формами нет различий. Такие различия есть и имеют они существенных характер. В этом смысле выделяется своим особым значением и спецификой правотворческая форма государственного управления, а именно издание актов управления. Именно эту форму управленческой деятельности можно рассматривать как ведущую и основную правовую форму.
Акты управления имеют свои особенности, которые позволяют отличать их от иных юридических актов. Наиболее значимые признаки актов управления следующие:
юридический вариант управленческого решения
издается полномочным субъектом в пределах его компетенции
юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти
одностороннее волеизъявление
содержит в себе юридически властное предписание, обязательное для адресата; он императивен
подзаконен, т.е. должен издаваться в соответствии с Конституцией и другими законодательными актами
издается, как правило, в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен устно
издается с соблюдением определенных, официально установленных правил
может быть в установленном порядке опротестован или обжалован
в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны. Власенков с. 178
Таким образом, исходя из перечисленных признаков, можно дать следующее определение акта управления – это разновидность управленческого решения, представляющая юридически властный, принятый путем одностороннего волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти акт, имеющий предусмотренную законодательством форму и направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти. Габричидзе с.209
Юридическое значение актов управления многообразно: они устанавливают или изменяют правила поведения, которые являются общими, не содержат указаний об индивидуумах, индивидуальный акт управления служит юридическим фактом, если законодательство связывает с ним возникновение или прекращение конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти.
Например, распоряжениями Правительства Республики Беларусь производится назначение или утверждение на должности определенных категорий государственных служащих.
Акты управления могут:
служить основанием для издания другого акта управления;
носить юрисдикционный (правоохранительный) характер, т.е. содержать правовую оценку тех или иных фактов, решение споров о праве или применение установленной законом санкции;
играть роль доказательства при рассмотрении некоторых категорий дел в судах и органах управления;
служить основанием для возбуждения судебного дела;
служить юридическими обоснованиями, на основе которых возникают отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, земельного права. Гавриленко с.194
Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти практически реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Они образуют самостоятельную систему юридических актов, внутри которой можно обнаружить их определенные группы или виды, отличающиеся один от другого соответствующими признаками.
Таким образом, правовые акты управления подразделяются по юридическим свойствам; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления; формам выражения актов.
По юридическим свойствам акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения, пожарной безопасности и др.). Нормативные акты рассчитаны на многократное применение, поэтому нормативный акт подлежит применению всегда, когда какой-либо субъект вступает в сферу отношений, регулируемых данным актом. Попов с.264
Акты нормативного значения являются основным видом актов, издаваемых органами государственного управления. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества.
К индивидуальным актам относятся акты, которые не устанавливают, не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный вопрос управления на основе законов или других государственно-правовых актов, в том числе и нормативных актов управления, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Данные акты содержат предписания разового характера, являются по существу юридическими фактами. Будучи в своей основе правовыми, они устанавливают, изменяют или прекращают конкретные административно-правовые отношения.
Индивидуальный акт - наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством таких актов оперативно решается большое число дел и вопросов государственной жизни, возникающих в процессе управления. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Республики Беларусь о назначении конкретных лиц на должности заместителя министра и др.
Также некоторые авторы выделяют такой вид акта управления как акты смешанного характера. Такие акты управления содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Они принимаются по комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего, индивидуального, частного значения. Гавриленко с. 200-201
По характеру компетенции органов государственного управления, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.
Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством, исполнительными комитетами областей, городов, районов, местными администрациями городов, районов) и обладают большей юридической силой, чем акты отраслевого и межотраслевого управления.
Актами органов межотраслевой компетенции регулируются отношения, связанные с решением специальных вопросов, имеющих межотраслевой характер. К органам межотраслевого управления относятся, например, Министерство статистики и анализа, Министерство труда и социальной защиты, Министерство экономики, некоторые государственные комитеты при Совете Министров.
Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли хозяйства или социально-культурного строительства. К данной группе относятся правовые акты министерств транспорта и коммуникаций, архитектуры и строительства, сельского хозяйства и продовольствия, и др.
По органам, издающим правовые акты управления определяются следующие виды актов государственного управления: указы и распоряжения Президента Республики Беларусь; постановления Совета Министров; приказы и инструкции министров и руководителей государственных комитетов, комиссий и специальных ведомств; решения и распоряжения исполкомов; приказы и инструкции руководителей управлений и отделов исполкомов, руководителей учреждений и предприятий.
В регулировании отношений в сфере государственного управления участвуют многие органы, в первую очередь Президент и Правительство Республики Беларусь. В соответствии со ст. 85 Конституции Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Конституция
Нормативные акты управления издает также Правительство Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, действующих законов, а также декретов и указов Президента Республики Беларусь.
Правительство издает нормативные акты управления – постановления, реально охватывающие многие сферы и отрасли государственного управления и позволяющие ему осуществлять на практике исполнительную власть Республики Беларусь.
В своей практике Правительство применяет и другие административно-правовые формы, в частности распоряжения. Распоряжения Премьер-министра - индивидуальные акты с ограниченным сроком действия и издаются по вопросам оперативного характера.
К актам министерств и руководителей других центральных органов относятся приказы, инструкции, издаваемые на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, постановлений и распоряжений Совета Министров Республики Беларусь.
Исполнительные комитеты издают решения и отдают распоряжения по вопросам своей компетенции. Гавриленко с.203-204
По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные, которые в свою очередь могут быть как письменными, так и устными, и конклюдентные.
Таким образом, акты управления независимо от их разновидности – это форма выражения, закрепления волеизъявлений субъектов управления, т.е. юридически обязательные предписания.
2.3. Усмотрение в государственном управлении
Государственное управление базируется на нормах права. Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.
Усмотрение в сфере управления — это свобода действий, право субъекта управления на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий. Крамник с.128
Основанием для усмотрения является наличие соответствующих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью. Например, согласно Закону Республики Беларусь «Об органах внутренних дел» (ст.25), работнику предоставляется право входить беспрепятственно, при необходимости с повреждением запирающих устройств и других предметов, в любое время суток в жилые помещения и иные законные владения граждан, помещения и иные объекты организаций и осматривать их при преследовании подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступлений либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление либо находятся подозреваемый (обвиняемый), скрывшийся от органа, ведущего уголовный процесс, лицо, уклоняющееся от отбывания наказания и иных мер уголовной ответственности, а также беспрепятственно входить в жилые помещения и иные законные владения лиц, находящихся под превентивным надзором.
Усмотрению в сфере государственного управления присущи
определенные черты:
1) усмотрение — это дискреционное право, право действовать
самостоятельно;
2) усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;
3) управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;
4) решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;
5) управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;
6) усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;
7) усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.
Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных областях государственного управления: хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.
Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не
должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная
ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст. 424), бездействие должностного лица (ст. 425), служебную халатность (ст. 428). За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность.
Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак лежит в основе наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения «законодателя». Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других — употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискредиционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе». В Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» преобладающая часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой — предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий так в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Совет Министров: имеет право в установленном законодательством Республики Беларусь порядке создавать, реорганизовывать и ликвидировать республиканские юридические лица государственной формы собственности. Некоторые же термины, такие например, как «осуществляет меры» (ст.ст. 5—7), неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.