Содержание

Введение

    Актуальность исследования

    В настоящее время достаточно тяжело отделить в отдельных сферах власть от отдельных отраслей. Политики активно лоббируют интересы нефтяных компаний, и подчас являются их основными акционерами.

    Таким образом, в наше время сложные  отношения (в ряде случаев конфликт) между властью и бизнесом, при доминирующем положении государства, приобретают затяжной и тяжелый характер. Бизнесмены, обладающие огромными капиталами, способны и имеют некоторые рычаги влияния на принятие решений во властных структурах. До недавнего времени крупному бизнесу в России было выгодно играть без правил, по установившимся в определенных кругах приемам теневого лоббирования. Олигархи, обладая внушительными материальными ресурсами, использовали свои возможности для создания собственных политических платформ и могли корректировать правила, установленные властью. Однако политическая борьба — не удел бизнеса, так как она связана с неуправляемым риском. Крупный бизнес самой логикой своего развития заинтересован в прозрачном некоррумпированном государстве, политической стабильности, неизменяющихся нормах и правилах государственного регулирования экономики страны, бесконфликтном сосуществовании различных слоев общества. Однако, эту позицию можно считать идеальной и «оторванной от действительности».

    Однако  отказаться от возможности решать свои проблемы на «особых» условиях, прибегая к методам теневого лоббирования, представителям крупного бизнеса непросто. Работать по узаконенным правилам и иметь равные шансы при отстаивании своих интересов во власти означает для многих олигархических структур потерю сверхдоходных позиций в бизнесе. Этим и объясняется непопулярность среди большинства крупных бизнесменов идеи законодательного урегулирования лоббизма.

    Аналогичным образом, и властные структуры, повинуясь собственной бюрократической природе, не спешат ввести в законные рамки свои отношения с бизнесом. Однако правила цивилизованного развития общества диктуют необходимость ответственной политики во взаимоотношениях власти, бизнеса и общества. В пакте между государством, бизнесом и обществом должны быть очерчены ясные и четкие взаимные обязательства, солидарная и персональная ответственность за принятие и реализацию определенных решений, легитимные способы и методы достижения поставленных задач. Разрешению конфликта во взаимоотношениях бизнеса и власти призван послужить, в частности, закон о правовом регулировании лоббистских отношений в России¹.

    Однако, первые и наиболее известные лоббисты в Штатах нередко держали дорогие рестораны, где создавался круг неформального общения вокруг депутатов Конгресса и сенаторов.

    В общественном сознании лоббизм нередко  имеет негативное значение, близкое  к представлениям о коррупции. А слово коррупция идет всегда в связке со словом власть. Чуть ли не единственными и эффективными методами лоббизма в этом случае считаются прямой подкуп, незаконное давление на представителей власти, взяточничество. Особенно, это касается такой страны как Россия. У нас, в бюрократически стране, где власть настолько оторвана от народа, взятки является образом жизни. Они сопровождают предпринимательство с первых шагов создания, до банкротства

      Однако это представление искажает  суть лоббизма. Чуть ли не каждый  громкий скандал вокруг лоббизма  в России связан как раз с этими незаконными методами. Но лоббистские организации — а их в России действует десятки тысяч — продолжают работать, используя преимущественно совсем иные методы.

    Поэтому в данной работе основное внимание будет уделено именно законным методам  лоббизма.

    Таким образом, цель курсовой работы проанализировать формы и методы лоббизма в России.

    Для достижения поставленной цели будут  решены следующие задачи:

1. Рассмотреть  теоретические основания изучения лоббизма
2. Проанализировать основные подходы к интепретации понятие лоббизма и основные подходы к его определению
3. Рассмотреть форма лоббизма в современной России
4. Рассмотреть методы  и инструменты лоббизма в современной России

    Работа  будет состоять из введения, трех глав и заключения.

    Новизна исследования заключалась в том, что в данной работе определяется функциональное назначение основных методов и форм лоббистской деятельности в современной России.

    Личный вклад автора в ожидаемый результат исследования заключается в подробной систематизации теоретического материала, в формировании авторской точки зрения на сформулированную проблему. 
 
 

Глава 1. Теоретические  основания изучения лоббизма

1.1. Понятие лоббизма  и основные подходы  к его определению

    Англо-русский словарь² дает следующие определение слову «lobby»:

    «1. Прихожая, вестибюль; парламентские кулуары. 2. Обрабатывать членов парламента, конгресса с целью принятия того или иного закона». У советских энциклопедий иной взгляд на это явление: лоббизм «органически присущ капиталистическому строю», это «скрытое или явное стремление буржуазии оказывать влияние на власть с целью принятия антинародных, отражающих только ее интересы решений».

    Понятие «лоббизм» можно интерпретировать следующим образом: лоббизм — это деятельность юридических и физических лиц в отношении органов власти с целью оказания влияния на интенсивность и вектор выполнения последними своих полномочий³.

    Само  по себе неформальное влияние на власть с целью получения различных  преференций, оказания влияния на принятие решений, существует столь же давно, сколь и сама власть. Везде, где был господствующий политический актор, другие политические игроки пытались оказывать влияние на него в своих интересах. Достаточно вспомнить русскую историю времен Золотой Орды, когда русские князья боролись за ярлык от ханов. Александр Невский завел дружбу с сыном Батыя и жаловался через него хану на своего собственного брата, который недоплачивал татарам дань.

    Методы  подобного влияния всегда зависели от специфики устройства и приоритетов самой власти. Фактически эти методы сводятся к включению в сеть доверия властных фигур и снабжению их информацией для принятия того ли иного решения.

    Таким образом, понятийный аппарат, относящийся  к лоббистской деятельности, можно  условно разбить на две группы. К первой следует отнести понятия, связанныес профессиональными лоббистами и лоббистской деятельностью, ко второй — понятия, относящиеся к непрофессиональным лоббистам.

    Понятия «лоббист», «лобби», «лоббизм», «лоббистская деятельность» пришли к нам из Англии и Америки. В российских научных и иных источниках, а также в зарубежной литературе существуют и другие определения данного явления, в частности, говорят о «группах давления», «группах по интересам» и т. д.

    Согласно  Краткому политическому словарю: «Лобби, лоббисты — система контор и агентств крупных монополий или организованных групп при законодательных органах США, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников, с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций»⁴.

    В Политологическом словаре 1994 года издания  лоббизм понимается как «деятельность  социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.»⁵.

    В российской научной литературе имеются  различные трактовки понятий «лобби», «лоббизм».

    В работе «Лоббизм в России: этапы  большого пути»⁶ под лоббизмом понимается «система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов».

    Один  из специалистов в области лоббизма, а также автор первого законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» Владимир Лепехин в книге «Лоббизм» приводит такое определение: «Лоббизм — есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической»⁷, имея в виду, что самой мощной группой давления является сама государственная власть. Эта фактическая власть не просто оказывает влияние, но и контролирует финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений и т. д., в отличие от власти формальной — политических институтов в их традиционном понимании.

    В книге «Правовая онтология политики»  А.С. Автономов предлагает четко  определить лоббизм, как «действия представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями»⁸.

    Понимать  под лоббизмом определенные взаимоотношения ветвей власти и зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц и т. п. ученый считает некорректным. По его мнению, такое безграничное расширение участников лоббистской деятельности лишает институт лоббизма специфически присущего ему содержания и превращает термин «лоббизм» в синоним всякого взаимодействия, одним из участников которого выступает государственный орган.

    Другой автор считает, что до сих пор в российской бизнес-среде лоббизм представляется как процесс открывания лбом дверей в кабинеты начальников⁹. В данном случае лоббизм понимается, как способность брать штурмом любые двери, и такое понимание, безусловно, надо отнести к пережиткам «советской эпохи».

    В западной научной литературе (прежде всего в английской и американской) термин «лоббизм» трактуется несколько иначе

    Американские  юристы считают, что лоббисты — это люди, занимающиеся бизнесом (следовательно, лоббизм — это вид бизнеса) и убеждающие законодателей принимать законы, которые являются желанными, и отклонять те из них, которые желанными не являются¹⁰. Такие люди действуют в своих интересах или в интересах своих клиентов. Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются прежде всего экспертами в вопросах государственного управления — его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей»¹¹

    Британский  эксперт К. Куме считает, что в западной литературе чаще всего употребляются два определения лоббизма¹². Первое: лоббизм — это реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству. Второе: лоббизм — это профессиональная деятельность либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики.

    Законы, регулирующие лоббистскую деятельность, как раз и призваны отделить нормальный лоббизм от коррупции.

    Еще одной проблемой лоббизма в массовом сознании считается то, что он искажает работу политической системы, заставляя ее действовать в частных, а не общественных или государственных интересах. Так, например, принятию первого закона о лоббизме в США предшествовал громкий скандал вокруг покупки Аляски. Общественное мнение выступало против подобного решения. Журналисты называли Аляску «моржероссией» и «зоопарком полярных медведей президента Джонсона», на который будут потрачены деньги налогоплательщиков. Россия же не могла ни освоить, ни защитить, ни содержать эту территорию, и готова была избавиться от нее с выгодой для себя. Русский посол в Вашингтоне Эдуард де Стекль подкупил председателя комитета Конгресса по международным вопросам Натаниэля Бэнкса, который и пролоббировал ратификацию сделки. История получила огласку, но решение отменено не было.

    Развития  лоббизма в настоящее время еще  не закончилось ни в России, ни в других странах.

    Достаточно  вспомнить последние выборы в  США, в которых  в ходе последней избирательной кампании будущий президент США, кандидат от демократической партии Барак Обама направил в министерство юстиции и генпрокуратуру США письмо с требованием ужесточить контроль над лоббистской  деятельностью представителей зарубежных правительств, государственных организаций и иностранных компаний, хотя еще в 2007 году генпрокуратура США расширила доступ к сведениям об иностранных агентах. Это оказалось частью антиреспубликанской кампании. Утверждалось, в частности, что председатель финансового комитета избирательного штаба Маккейна Уэйн Берман занимался лоббированием интересов правительства Кипра, а также Тринидада и Тобаго, что главный политический советник Маккейна Чарльз Блэк лоббировал в прошлом интересы диктаторов Сомали, Заира, Экваториальной Гвинеи и Нигерии, а руководитель избирательного штаба Маккейна Рик Дэвис лоббировал в США интересы аргентинского политика Альберто Пьерри, украинского политика Виктора Януковича и российского предпринимателя Олега Дерипаски. Фактически Обама пытался очернить конкурентов под предлогом борьбы за то, чтобы американский народ знал лоббистов в лицо. Однако, черный PR –это любимый инструмент связей с общественностью в Америке.

    Лоббизм – это плохо? Было бы страшной ошибкой недооценивать общественное значение института лоббизма (особенно для демократической системы, если, конечно, она существует) и его методы. В идеале, лоббисты являются высококвалифицированными профессиональными посредниками между властью и гражданским обществом (будь то общественные группы, международные организации или корпорации).

    Фактически  они становятся каналом артикуляции  общественных интересов и воплощения их в решения. Это эксперты, юристы, консультанты. Лоббисты собирают и прорабатывают всю аналитическую информацию по той или иной общественной или корпоративной инициативе, доводят ее до сведения власти, разрабатывают все юридические аспекты, готовят решения.

    Именно  лоббисты старались защитить заповедник в Москве, огородить жителей пригорода от безнаказанности.

    А в  Германии, например, и в законотворческой процедуре, и в вопросах регулирования лоббизма превалирует как раз экспертная функция лоббистских объединений.

    В США первыми лоббистами были так называемые «корреспонденты», которые приезжали из штатов вслед за первыми еще неопытными конгрессменами, чтобы давать им консультации и напоминать об обязательствах перед избирателями штата и спонсорами кампании. А когда в 1897 году сенатор Ойген Хейл предложил запретить лоббистам доступ на Капитолийский холм в Вашингтоне, конгрессмены и сенаторы выступили против этой инициативы: «Откуда сенатору знать о насущных вопросах, если его не будут информировать те, кто посвятил им всю жизнь и имеет в них жизненную заинтересованность?». Действительно, законодателям нередко сложно разбираться во всех аспектах отраслевого и гражданского законодательства. Так лоббисты остались, создавая широкие возможности для конгрессменов и сенаторов по развитию своей экспертной компетентности.

1.2 Классификация лоббистов  и российская специфика  лоббизма

    Первую классификацию лоббистов предложила в конце XIX века газета Evening Star:

    1) «бедно одетые, нервные и напуганные» — ходоки, просящие за себя и своих родственников;

    2) «умные парни с хорошо подвешенным языком» — профессиональные лоббисты, работающие за деньги на кого угодно;

    3) «самые опасные» — корпоративные  лоббисты, располагающие неограниченными ресурсами, нанимающие других лоббистов, используя свое влияние и незаконные методы в интересах своих корпораций.

    Бедные, умные и опасные – в принципе, данная типология сохранилась до нашей дней, так как именно опасные  лоббисты, знающие основные инструменты  лоббирования достигает поставленных целей, сметая на своем пути административные преграды негодующих.

    Практика  серьезно ушла вперед с тех пор, хотя независимые и корпоративные  лоббисты остаются неизменной основой сообщества. Одна из классических классификаций субъектов лоббистской деятельности включает следующие группы.

    1. Внешние (независимые) лоббисты, работающие по контракту с любыми заказчиками (contract lobbyists). Это юридические

    и консалтинговые фирмы или индивидуальные PR и GR специалисты;

    2. Внутренние (корпоративные) лоббисты (corporate/in-house lobbyists), как правило GR-консультанты крупных корпораций. Большинство крупных американских компаний имеют свои GR-офисы. Основное отличие корпоративных лоббистов от их внешних коллег заключается в том, что они получают фиксированную заработную плату и защищают интересы только одного клиента. Есть также и некоторые различия в их бэкграунде. Если для внешних лоббистов, работающих по контракту, традиционным является наличие опыта работы в государственных структурах (или иных «окололоббистских» областях — PR, юриспруденция), то корпоративными лоббистами нередко становятся в процессе продвижения по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг — отдел продаж — директорский офис.

    Крупные компании обычно пользуются услугами не только корпоративных лоббистов, но и независимых консультантов, которых те нанимают по необходимости. Это тот самый третий тип по классификации Evening Star.

    3. Лоббисты профессиональных и  коммерческих ассоциаций (business and professional association lobbyists). Эта группа лоббистов представляет коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Сразу вспоминается пример из нашумевшей книги Кристофера Бакли «Здесь курят», в которой главный герой как раз был лоббистом ассоциации производителей табака, а его приятель возглавлял знаменитую лоббистскую ассоциацию за право ношения оружия.

    4. Группы, защищающие общественные  интересы (public-interest groups). Таковых может быть бесконечное множество.

    Это различные объединения за права  женщин, этнических и сексуальных  меньшинств, любителей животных и  т.д. Эти группы могут выступать независимо, а могут использоваться корпорациями. Они могут действовать самостоятельно, а могут нанимать независимых лоббистов.

    5. Профсоюзы. Влияние профсоюзов на власть более институционализировано, чем у других групп интересов. Они имеют более налаженные постоянные связи с властью, используют не только методы гражданского давления, но и переговорные инструменты, тройственные советы и т.д.

    Уже в этой классификации усматривается  специфика российского лоббизма и возможности его регулирования. Дело не в том, что в России не существует этих типов. Да, довольно слабо представлены группы общественных интересов в лоббистских процессах. Иначе институиционализированы профсоюзы. Но можно говорить, что первые три типа представлены достаточно широко.

    Действуют и независимые консультанты, формируются GR-отделы крупных компаний, существуют сильные профессиональные ассоциации (классическим примером является Ассоциация российских банков). Однако в России наиболее развит еще одни тип, невозможный для мировой практики, — лоббист-депутат, лоббист-чиновник. В мировой практике действует трехзвенная модель лоббизма, в которой лоббисты являются промежуточным звеном между политиками и гражданским обществом или корпорациями. В

    России  в наибольшей мере действует двухзвенная модель, при которой или глава компании напрямую ходит по кабинетам, или политик, чиновник является лоббистом в одном лице. Такая ситуация имеет ряд негативных следствий. Это оказывает влияние на качество лоббизма, качество законодательства.

1. теряется элемент экспертизы, юридической и информационной проработки — всего того, что является по-настоящему услугами западных лоббистов.
2. успех зависит от личных качеств руководителя компании, региона, выступающих субъектом лоббизма, а вовсе не от реальной значимости инициативы. Кроме того, это серьезно ограничивает доступ общественных интересов к лоббистским каналам из-за слабой развитости открытых лоббистских каналов и организаций.

    Так сложилось в России исторически. А точнее, российский лоббизм просто еще не полностью эволюционировал до современного уровня. Еще не пройдена окончательно стадия профессиональной дифференциации. Сначала князья сами ездили в Орду. Потом главы компаний сами давали взятки — так, например, Людвиг Нобель подкупал чиновников министерства путей сообщения в конце XIX века, чтобы отложить строительство железнодорожной ветки Балханы-Баку, которая свела бы на нет эффект от первого российского нефтепровода на этом участке, принадлежавшего братьям Нобелям. Советский период стал расцветом ведомственного и республиканского лоббизма, впрочем, тоже не без общественного блага.

      Так, Анастас Микоян в должности наркома пищевой промышленности, после командировки в США, несколько лет лоббировал начало промышленного производства мороженного в СССР. Иосифу Сталину приписывается даже высказывание на этот счет: «Ты, Анастас Иванович, такой человек, которому не так коммунизм важен, как решение проблемы изготовления хорошего мороженого». Смех смехом, а в итоге мороженое стало символом успеха и процветания СССР, счастьем, которое доступно каждому обывателю.

    А как бы жил советский Азербайджан, если бы не повезло ему с руководителем-лоббистом  — Гейдаром Алиевым. Руководитель республики Алиев сумел благодаря своим связям в Кремле не только добиться личных политических выгод, но на протяжении нескольких лет активно и успешно продвигал бренд «Азербайджан» в СССР. Плоды той политики Азербайджан в хорошем смысле пожинает до сих пор. Так, например, Алиеву удалось «пробить» в Москве строительство новых крупных заводов — нефтяного машиностроения, платформ глубоководного бурения, электронно-вычислительных машин. В середине 70-х годов упала добыча нефти на Каспии — это поставило под угрозу закрытия бакинские нефтеперегонные заводы. Алиев тогда добился строительства нефтепровода Грозный-Баку — по нему пошла в Азербайджан нефть из Татарии и Тюмени. Все эти успехи были возможны только благодаря покровительству Брежнева. Отдельно стоит упомянуть известный случай, описанный самим Алиевым в своих мемуарах. В Ташкенте проходило совещание первых секретарей компартий союзных республик. Престарелый Брежнев тяжело переносил жару, а кондиционер в его гостиничном номере оказался никуда не годным.

    Утром невыспавшийся Леонид Ильич пожаловался: «Мне казалось, что в соседней комнате всю ночь работал трактор». Стоявший рядом Алиев посочувствовал генсеку, сказав, что у них в Баку есть специалисты по борьбе с жарой, но надо бы построить мощное предприятие по выпуску кондиционеров.

    Брежнев тут же одобрил предложение Алиева. Завод, который планировали строить в Запорожье, перекочевал в Баку.

    Эти примеры иллюстрируют приведенные  выше соображения об ограничениях двухзвенного российского лоббизма. Чем Азербайджан хуже других советских республик? И почему мороженому быть, а какой-нибудь жвачке — нет? А ведь эти традиции действуют и сейчас. Компании проводят своих людей в Госдуму, Совет Федерации, региональные парламенты. Нередки случаи, когда в региональных заксобраниях целые фракции работников одной компании (можно вспомнить торговую группу «Спутник» в

    Кировской области, контролирующую три-четыре партии региона; группы «Сок» и Волгопромгаз в Самарской области). Часто политики, региональные руководители выступают заинтересованной стороной (можно вспомнить роль губернатора Александра Тишанина, в прошлом руководившего железной дорогой, в споре вокруг нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий Океан» в

    Иркутской области, где столкнулись интересы Транснефти и РЖД). Нередко крупные  чиновники входят в советы директоров и другие руководящие органы корпораций.

    В международной практике такая ситуация практически невозможна. В тех  же Штатах, например, существует так  называемая система «крутящихся дверей», когда бывшие чиновники и конгрессмены становятся лоббистами, и наоборот. Но никогда одновременно. Отдельные случаи вызывают широчайшее возмущение.

    Так, в 1929 году сенатор от Коннектикута Хирам  Бингхэм — настоящий американский герой, авиатор, писатель и археолог, которому посчастливилось открыть в Перу затерянный город инков —потерял надежды на будущее в публичной политике, когда выяснилось, что его помощник Чарльз Эянсон является лоббистом

    Ассоциации  товаропроизводителей штата Коннектикут. Хотя уж куда невиннее?

    Впрочем, стоит отметить, что на поддержание  трехзвенной системы в мировой  практике работает не столько законодательство о лоббизме, сколько собственно антикоррупционное законодательство, так называемые законы о конфликте интересов в органах власти, запрещающие чиновникам и депутатам занимать должности в руководящих органах коммерческих структур, требующие декларировать свою заинтересованность при рассмотрении тех или иных вопросов, а также заявлять при вступлении в должность о том, что их родственники являются представителями коммерческих структур и т.д.