Формы и методы налогового администрирования

 Формы и методы  налогового администрирования. 

Оглавление

Введение 3

1. Налоговый процесс 5

1.1. Понятие налогового  процесса:  его субъекты и объекты. 5

1.2. Составные звенья  налогового  процесса. 7

2.  Цели и функции налогового администрирования. 9

3. Развитие форм и методов налогового администрирования. 11

3.1. Основные функции налогового администрирования. 12

3.2. Вспомогательные функции налогового администрирования. 13

3.3. Основные различия между методиками оценки эффективности деятельности налоговых органов. 16

4. Порядок и формы организации работы налоговых органов в США и Германии. 17

5.  Особенности управления налоговой системы в РФ 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 40

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 41

Введение

Налоговое администрирование — это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике.

Таким образом, понятие налоговое  администрирование раскрывается с  двух сторон. 

Во-первых, это система органов  управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение  прохождения налоговой концепции на очередной плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу.

Во-вторых, это совокупность норм и  правил, регламентирующих налоговые  действия и конкретную налоговую  технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства,

Актуальность исследования. Налоговое администрирование — наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс в межбюджетных отношениях регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность. С другой стороны, успешное налоговое администрирование обеспечивает благоприятные перемены в экономике, например,  способствует улучшению инвестиционного климата.

Задачи исследования:

- изучить налоговый процесс  и его составляющие;

- рассмотреть цели и функции  налогового администрирования;

- исследовать развитие форм  и методов в налоговом администрировании;

- рассмотреть особенности налоговой  системы управления в Российской  Федерации.

1. Налоговый процесс

1.1. Понятие налогового  процесса:  его субъекты и объекты.

Под налоговым процессом в настоящей работе понимается последовательная совокупность действий налоговых органов, налоговых агентов, налогоплательщиков или их представителей в связи с реализацией прав и/или исполнением обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством в целях сбора и перечисления налоговых доходов в государственную казну.

Налоговый процесс состоит из отдельных  этапов, среди которых основными  являются: учет и регистрация налогоплательщиков, объектов налогообложения; составление, представление и проверка налоговой  отчетности; сбор и перечисление налогов  в казну (специальные фонды), выявление  и преследование налоговых нарушений, разрешение налоговых споров, налоговый  аудит и налоговое планирование.

Налоговый процесс осуществляется на основе норм и правил, установленных  законом. Вместе с тем, в его реализации большую роль играет налоговая техника  – как совокупность конкретных приемов, обычаев, традиций, многие из которых  непосредственно связаны с существующей в данной стране, в данном обществе, общей системой политико-правовых, социально-экономических и нравственных отношений. В настоящем разделе  рассматриваются стороны и участники  налогового процесса и отношения, которые  складываются между ними на всех этапах этого процесса. Особо выделены вопросы  учета, отчетности и сбора налогов, показаны современные формы организации  и управления налоговым процессом, с использованием новых средств  информатизации и электронных каналов  связи, анализируются проблемы управления налоговым процессом и показаны пути его совершенствования.

Объектом всей налоговой работы являются налогоплательщики, те,  кто реально платит налоги.  Все прочие элементы и средства налогообложения обращаются вокруг этого центра. Главная задача всей налоговой работы – дать возможность или вынудить налогоплательщиков передать установленные суммы денежных средств в распоряжение государства. При этом действия налоговых органов строго ограничены законом, и они могут предпринимать только перечисленные в законе меры; налогоплательщики же вправе действовать любым, наиболее выгодным для себя образом – как в плане преследования своих частных интересов, так и в целях экономии на налогах. При этом реакция налоговых органов на эти последние действия налогоплательщиков варьируется между двумя полярными позициями.

При одной позиции налоговые  органы отрицают право налогоплательщиков осуществлять сознательные и целенаправленные («агрессивные») действия исключительно  с цель снижения своих налоговых  платежей – даже если сами эти действия ни в коей мере не нарушают действующие  законы. При этом налоговые органы исходят из концепции «умысла» - на обход налоговых законов. Иначе  говоря, одни и те же действия налогоплательщика  могут быть признаны налоговым правонарушением  – если они совершаются «с умыслом  снизить свои налоговые обязательства», или не признаны таковым – если они совершены случайно, без намерения  и цели сэкономить на налогах.

Нетрудно заметить, что при такой  трактовке даже переезд налогоплательщика  в страну с более низкими налогами может быть признан противоправным действием (и власти, например, США  и Канады действительно пытаются преследовать такие действия). На деле же суды даже в этих странах редко  поддерживают столь жесткую позицию  налоговых органов и при доказательстве «умысла» требуют от обвинения представления  реальных, документальных свидетельств наличия такого «умысла» (к примеру, найма дорогостоящего консультанта по международному налоговому планированию, совершения налогоплательщиком заведомо невыгодным для него действий (например, продажи принадлежащих ему активов  по заниженным ценам), побуждения других лиц к участию в заведомо бессмысленных  для них сделках, и т.д.

При другой позиции налоговые органы признают право налогоплательщика  совершать любые действия, лишь они  не противоречили закону, независимо от их налоговых последствий. Возможные потери казны от недополученных налогов налоговые органы относят к недостаткам законов или налогового администрирования, и средствами борьбы с такими потерями выдвигаются совершенствование налогового законодательства, укрепление налогового контроля и проведение разъяснительной и информационной работы с налогоплательщиками. Правда, при формальном декларировании такой позиции на деле налоговые органы все же стремятся противодействовать умышленным действиях налогоплательщиков по обходу налоговых законов – но не путем оспаривания таких действий в судах, а средствами создания тех или иных препятствий (и даже иногда выходя за точные рамки закона) для граждан и предприятий, злоупотребляющих такой практикой.

1.2. Составные звенья  налогового  процесса.

Понятие налогоплательщика в законодательстве и на практике не всегда имеет однозначную  трактовку.

Во-первых, с точки зрения экономической  науки лицо, платящее налог, далеко не всегда реально несет бремя  этого платежа. Поэтому в научном  анализе приходится различать такие  понятия, как плательщик налога, сборщик  налога (налоговый агент) и носитель налога.

К примеру, гражданин, уплачивающий налог  с принадлежащего ему дома, реально  является и плательщиком, и носителем  налога. Однако предприятие, которое  перечисляет в казну налоги с  заработной платы своих работников, может, в экономическом смысле, выступать  и сборщиком налога – если оно  просто вычитает суммы налога из заработков своих работников, и плательщиком налога – если оно компенсирует суммы удержанного налога соответствующим  повышением заработной платы (а в  случаях премиальных выплат высшим управляющим компании часто открыто  принимают на себя обязанность заплатить  все положенные в этих случаях  налоги), и носителем налога –  когда закладывает все свои налоговые  платежи в себестоимость своей  продукции (что возможно при монопольном  положении компании на рынке того или иного товара). В последнем  случае возникает проблема так называемого  «переложения налога», которая уже  целиком относится к сфере анализа конъюнктуры рыночных отношений.

Во-вторых, и как правовое понятие, «налогоплательщик» может пониматься в разном составе своих действий и функций. Например, налогоплательщиком может выступать само лицо, обязанное  платить налог в отношении  полученного им дохода. Но обязанность  платить налог может быть возложена  и на лицо, выплачивающее такой  доход – причем, с возложением  всей ответственности за уплату налога на это лицо и с полным освобождением  от этой ответственности реального  получателя дохода.  Кроме того, некое  лицо может назначить своего представителя  по выполнению своих налоговых обязательств (снабдив или не снабдив его  необходимыми средствами), и законодательство разных стран по-разному трактует пределы и состав ответственности  налогоплательщика за ошибки или  нарушения, допущенные его представителем при выполнении этого поручения.

Наконец, при некоторых видах  сделок законодатель либо вообще не устанавливает  налогоплательщика (как лица, обязанного при всех условиях заплатить установленную  сумму налога), либо оставляет это  определение на усмотрение сторон конкретного  коммерческого предприятия или  сделки. К примеру, при наследовании наследник может уклониться от уплаты полагающегося налога, просто отказавшись  от вступления в права наследования, и он не несет никакой ответственности, даже если потом окажется, что по каким-то причинам налог не может  быть уплачен из суммы наследственного  имущества. Другим примером является продажа  недвижимого имущества, при которой  сторонам обычно предоставляется полное право самим определить плательщика  налога. Еще одним примером является экспорт или импорт товаров, при  котором таможенные пошлины может  платить как отправитель, так  и получатель товара (независимо от других его обязанностей по совершению сделки).

2. Цели и функции налогового администрирования.

В широком понимании налоговое  администрирование — это система  управления государством налоговыми отношениями  в действии. Налоговые отношения  являются предметом налогового администрирования.

Повышение роли государства в управлении экономическими и социальными процессами предопределяет большую значимость сбора налогов не только как способа обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как элемента системы государственного воздействия на экономику.

За последние десятилетия происходили  значительные изменения в налоговых  системах как экономически развитых, так и развивающихся стран. Эти  изменения, в основном, были направлены на увеличение бюджетного дохода или  на достижение определенных целей совершенствования  налоговой работы.

Главные цели работы налоговых органов  в сфере налогового администрирования, как уже отмечалось, включают обеспечение  полного и своевременного сбора  налогов и пошлин, в соответствии с законодательством и при  условии правильного применения правовых положений, определяющих режим  стимулирования и поощрения законопослушных  налогоплательщиков и необходимого контроля и наказания в отношении  нарушителей налоговых законов.

Отсюда можно сделать вывод  о том, что налоговое администрирование  в строгом смысле слова представляет инструмент, который, в конечном итоге, определяет успех или неуспех  общей бюджетно-налоговой и экономической  политики страны.

У государства (в лице субъектов  налогового контроля) возникают налоговые  отношения с субъектами налогообложения  — юридическими и физическими  лицами, на которых лежит обязанность  уплаты налогов за счет собственных  средств. Возникновению налоговых  отношений предшествует система  мер (управленческих, правовых), принимаемых  субъектами налогового контроля, обеспечивающих предпосылки для осуществления  контрольных функций .

Переход от административно-командной  экономики к рынку придает  управлению налоговой системой глубокий экономический смысл и предъявляет  к нему совершенно новые требования. В связи с этим сама система налогообложения приобретает новые, например, индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что: действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям и их следует подвергать ревизии; налоговые администрации утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов; усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежание двойного налогообложения.

Такого рода сигналы обусловливают  необходимость пересмотра методов  управления налоговым производством. Анализ управленческих действий налоговых  администраций может выявить  недостатки тактического свойства, устранить  которые возможно в оперативном  порядке, то есть без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком  случае принимаются правительственные  решения о пересмотре методов  налогового управления. Наука и практика могут выявить и потребность  в существенном изменении структур и функций налоговых администраций, направлений налоговой политики и методических основ налогового производства, что становится причиной принятия кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы.

Управление налоговым процессом  в целом, включая контроль за отчетностью, сбор налогов и разрешение споров с налогоплательщиками (в досудебном порядке) осуществляют налоговые органы. Принципы и порядок их внутренней организации зависят от конституционного устройства данного государства, от определения места налоговых  органов в финансово-бюджетной  системе страны и от выбранных  целей и приоритетов в налоговой  работе.

Для реализации максимального налогового потенциала страны налоговые органы должны не только строго контролировать исполнение налогового законодательства, но и эффективно выполнять функции  администрирования, к которым относится  и внутренняя организация налоговых  органов, необходимая для выполнения возложенной на них ответственности. Тип организации будет зависеть от того, какая организационная схема представляется налоговым органам наиболее удобной для выполнения их различных функций.

Практический опыт показывает, что  во многих странах органы налогового администрирования были созданы  в ответ на проблемы, которые возникали  в результате развития налоговых  систем. Например, вначале введение, а затем значительное совершенствование  подоходных налогов, развитие налогов  с продаж и НДС, систем налоговых  льгот, новых схем борьбы с уклонением от уплаты налогов, необходимость адекватного  информирования налогоплательщиков, и  обучение персонала - со всем этим приходилось  так или иначе сталкиваться налоговым  органам и не всегда необходимые  меры принимались своевременно.

3. Развитие форм и методов налогового администрирования.

Рассмотрим некоторые основные моменты современной концепции  налогового администрирования.

а) Типы организационных систем. Администрирование  налогов может быть организовано по функциональному принципу или  по принципу специализации - по видам  налогов.

При функциональном типе организации  работы налоговых органов различаются  так называемые нормативные функции, которые обычно существуют на национальном уровне, и оперативные функции, к  которым относятся функции, непосредственно  связанные с налогоплательщиками.

При специализированном подходе в  системе налоговых органов выделяются отдельные подразделения, которые  занимаются различными видами налогов.

Вместе с тем, могут существовать и комбинированные типы организационных  структур – т.е., которые имеют  в основном функциональную структуру, но с некоторой специализацией по налогам, или имеющие специализированную структуру, но с выделением некоторых  функциональных подразделений.

б) Виды функций. Функции налогового администрирования обычно делятся  на нормативные и оперативные, а  также на основные и вспомогательные.

Нормативные функции отвечают первой задаче налогового администрирования  налогов, а именно - интерпретации  и применению налогового законодательства и нормативных актов. Эти функции  имеют дело с решением проблем, связанных  с применением законов и иных правовых актов, и обеспечивают исполнение оперативных функций путем разработки и внедрения необходимых методов  и административных процедур, которые  должны гарантировать наивысшую  эффективность оперативной системы. Оперативная система закладывает  основу для реализации другой части  первой задачи налогового администрирования, т.е. для максимизации налоговых  поступлений дохода при минимальных  затратах.

Оперативные функции, в основном, относятся  к деятельности, связанной с фактическим  сбором налогов. В них тем самым  объединяются обе ранее указанные  задачи администрирования налогов, поскольку оперативные функции  способствуют установлению тесного  взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками и от них  зависит добровольное выполнение налогоплательщиками  его обязанностей по уплате налогов.

Таким образом, и те, и другие функции  налогового администрирования могут  включать в себя задачи одинакового  целевого характера, однако некоторые  из них предусматривает решения  только на нормативном уровне (правовые, организационные, методические), тогда  как другие всегда будут выполняться  только на оперативном уровне (например, налоговые проверки, учет налогоплательщиков и сбор налогов).

Теперь выделим основные и вспомогательные  функции налогового администрирования.

3.1. Основные функции  налогового администрирования.

Основные функции включают учет и регистрацию налогоплательщиков, текущий налоговый контроль и  налоговые проверки.

С помощью функции учета и  регистрации налогоплательщиков ведется  постоянный и правильный учет (выявление) всех налогоплательщиков, которые зарегистрировались должным образом (или уклонились от регистрации). Эта функция –  основа всех взаимоотношений между  налоговыми органами и налогоплательщиками.

Функция текущего налогового контроля определяет четко, в установленном  порядке и с учетом актуализации сведений все налоговые обязательства  налогоплательщика (продекларированные или начисленные налоги, денежные штрафы, пени, и т.д.) и налоговые  зачеты в результате совершенных  налогоплательщиком платежей или полученных скидок. Главная цель такого контроля – это возможность определять правильно и точно факты неподачи налоговой декларации или наличия  недоимки по налогам.

Налоговая проверка объединяет все  виды деятельности, направленные на проверку правильности заполнения налоговых  деклараций налогоплательщиком или  определение сумм налогов, сокрытых от налогообложения, в результате проведения проверки или расследования по месту  проживания налогоплательщика или  третьего лица, или в налоговой  инспекции.

3.2. Вспомогательные  функции налогового администрирования.

Вспомогательные функции составляют основу для выполнения основных функций. Рассмотрим некоторые из них:

а) Правовая функция является одной из ведущих вспомогательных функций налогового администрирования; она обеспечивает правильное применение нормативных налоговых актов как налоговыми органами, так и налогоплательщиками. В нее входят также ответы на запросы и исковые заявления налогоплательщиков, помощь всем налоговым органам, а также участие в проектах по изменению налогового законодательства.

б) Кадровая функция. Управление кадрами – ключевая функция любой организации – чрезвычайно важна и для налогового администрирования, особенно, в отношении обучения и переподготовки сотрудников налоговых органов.

в) Функция информирования налогоплательщиков. Для обеспечения высокого уровня исполнения налогового законодательства налогоплательщиками органы налоговых администраций должны иметь соответствующий отдел или подразделения, ответственные за распространение нормативных налоговых документов и оказание помощи налогоплательщикам в правильном исполнении их налоговых обязательств.

г) Организационно-административная функция. Сюда, как правило, относятся службы внутреннего учета и административные службы, отвечающие за материально-техническое снабжение и эксплуатацию рабочего оборудования.

д) Внутреннее информационное обеспечение. Информационные системы сейчас представляют собой базовый элемент, обеспечивающий основу для осуществления важнейших функций налоговой администраций и принятия решений на всех уровнях. Любой орган налоговой службы работает со значительным количеством налогоплательщиков, что предполагает наличие большого объема документов, обработка которых вручную неэффективна и дорого стоит. Для разработки информационной системы, в частности, совершенно необходимо иметь базу данных как базовую основу для осуществления функции контроля за налогоплательщиками (например, предыдущие данные из налоговых деклараций, сведения из других источников, данные по своевременную выполнению налоговых обязательств и т.д.).

Научно-технологические разработки позволяют использовать процедуры  и оборудование (как, например, компьютер, системы микрофильмирования и распечатки информации), которые отвечают потребностям всех функциональных сфер налогового администрирования в целом.

Как очевидно, эффективность налогового администрирования  может оцениваться как со стороны  государства (правительства), так и  со стороны налогоплательщиков. Кроме  того, эффективность деятельности налоговых  органов может определяться и  по ступеням иерархии: как вниз, вышестоящими органами налоговой службы – работы нижестоящих подразделений, так  и вверх - путем оценки деятельности руководства налогового ведомства  со стороны подчиненных им служб и подразделений. В конечном счете основные показатели эффективности деятельности налоговых органов определяются суммой и составом затрат, понесенных государством и налогоплательщиками в связи с применением действующей в данной стране системы налогообложения.

И отсюда видно, что для реализации максимального  налогового потенциала страны налоговые  органы должны не только строго контролировать исполнение налогового законодательства, но и эффективно выполнять функции  администрирования, к которым относится  и внутренняя организация налоговых  органов.

Сейчас  в мировой практике применяются  три типа организации работы налоговых  органов: функциональный, специализированный и комбинированный.  Для каждого  их этих организационных типов существует разное распределение обязанностей среди отдельных звеньев и  подразделений налоговой службы, соответственно и различаются требования и условия деятельности руководителей  и работников этих звеньев и подразделений. В частности, в одних случаях  от них требуется строгое исполнение должностных инструкций (при приеме отчетности от налогоплательщиков), в  других – творческая инициатива (при  отборе отчетности для более углубленной  проверки), в третьих – упорство и последовательность действий (при  взыскании задолженности по налогам), и т.д.

При этом, в рамках распространяющегося сейчас функционального типа организации  налоговых органов четко выделяются три разные задачи деятельности: для  звена сбора и обработки отчетности налогоплательщиков – строгое соблюдение сроков и правил переписки с налогоплательщиками, четкое обеспечение расчетов по налогам; для звена контрольно-аналитической  работы -  эффективное использование  методов выявления сомнительных отчетов налогоплательщиков, установление и выявление укрываемых объектов налогообложения, обоснование доначисления налоговых платежей; для звена  взыскания налоговой задолженности  – выбор оптимальных методов  и средств взыскания задолженности, урегулирования налоговых конфликтов при строгом соблюдении и не нарушении  норм действующего законодательства. Соответственно этим задачам различаются и требования к деятельности руководителей и отдельных работников этих звеньев налоговых органов.

Отсюда, с учетом всех этих обстоятельств, можно  определить цели и задачи применяемых  в мировой практике различных  методик оценки эффективности деятельности налоговых органов.

3.3. Основные различия между методиками оценки эффективности деятельности налоговых органов.

Основные  различия между этими методиками состоят в их:

 а)  адресности (прямом интересе «заказчика»);

б) цели применения методики;

 в)  способа или сферы применения.

Таким образом, выбор применения конкретной методики для конкретной страны в конкретной ситуации определяется ответами на следующие  три вопроса: для кого, с какой  целью, какими средствами или инструментами. Далее приведем альтернативные ответы на все эти вопросы.

   По первому вопросу - для кого?

а) для  государства;

б) для  руководства налоговой службы;

в) для  налогоплательщиков;

г) для  всех вместе взятых.

  По второму вопросу -  с какой целью?

а) собрать  максимально высокую сумму налоговых  сборов;

б) обеспечить строгое соблюдение налоговых законов;

в) стимулировать  производственную и коммерческую деятельность налогоплательщиков;

г) содействовать  повышению налоговой дисциплины в стране.

По третьему вопросу -  какими средствами или  инструментами?

а) активным ведением информационной и консультационной работы;

б) постоянными  и массовыми проверками налогоплательщиков;