Формы непосредственного участия населения в осуществлении МСУ

Санкт-Петербургская  Академия Управления и Экономики

Факультет менеджмента

Кафедра Государственного и Муниципального управления 
 
 
 
 
 

Курсовая  работа 

Формы непосредственного  участия населения в осуществлении  МСУ 
 
 
 

Выполнил:

Студент Копельман  П.А.

Группа 151-3

Проверил:

Доцент кафедры  ГМУ Валеева Е.О. 
 
 
 
 
 
 
 

Санкт-Петербург

2010г

Оглавление

Введение

       Развитию  местного самоуправления в дореволюционной  России положили начало земская (1864) и  городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

       После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК (молодежно жилой комплекс, существовал с 1971 по 1991 годы в СССР, пик активности приходится на конец восьмидесятых). Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

       В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

       В 1995 году принят Федеральный закон  «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил бы в силу.

       Целью работы является изучение форм непосредственного  участия граждан в осуществлении  местного самоуправления, как с правовой точки зрения, так и с точки  зрения реального положения вещей.

1.Теоретические  основы МСУ

       1.1. МСУ в современной  России, правовые акты, реформирование, тенденции

       В современной России важным направлением развития цивилизованной государственности  является организация эффективного управления территориями и общественно- политическими процессами. На данный момент, такое управление распределено между федеральной властью и местным самоуправлением, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

       Конституция РФ в 1993 г. Гарантировала местное  самоуправление на всей территории РФ, определив население, как основной субъект местного самоуправления и указав, на то, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти, несколько обособив в правовом и организационном отношениях МСУ от государственной власти.

       Если  же говорить о природе МСУ, то можно  указать несколько различных  точек зрения. Часть ученых склонна предполагать, что в МСУ сочетается государственное и общественное1, другие – например Безуглов А.А., что местное самоуправление фактически является частью государственной власти. Надо сказать, единого мнения на этот счет не существует, однако в данной работе мы будем отталкиваться того, что местное самоуправление можно рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве, при этом местная власть в осуществлении своих полномочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти.

       Таким образом, основными правовыми актами, на которых строится система местного самоуправления в РФ являются Европейская  хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договора РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.

       Изменения в федеральном законодательстве происходят весьма активно, так с 6 октября 2003 по декабрь 2010 было принято более сорока разнообразных правовых актов с поправками только в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В числе наиболее свежих можно упомянуть следующее: «Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, может быть выдвинута не позднее, чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае принятия в порядке, установленном настоящей частью, решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи выборы в представительный орган муниципального района не назначаются»2.

       Одним из основных шагов административной реформы является разграничение  компетенции государственных и  муниципальных органов власти. Это  довольно сложная и актуальная проблема, ставшая предметом особого внимания высших федеральных органов власти. В частности, для ее решения Указом Президента РФ «О комиссии при президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» от 21 июня 2001г. № 7413 была образована специальная комиссия, которой надлежало в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере. Данный документ утратил свою силу в связи с изданием Указа Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» от 16 июля 2004г.

       В начале 2002 года у высшего руководства страны сложилась позиция, в соответствии с которой местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, но и как важнейший фактор успешного развития российской государственности и, прежде всего, как фактор эффективности всей системы публичной власти. Эта позиция была достаточно четко отражена в Послании Президента России Федеральному собранию РФ 18 апреля 2002г. В мае 2002 г. Началась подготовка новой редакции федерального закона касательно местного самоуправления и вот в 2003 г. Он вступил в силу.

       Материалы комиссии и проект новой редакции закона указывают на следующие тенденции  в государственной политике в  отношении МСУ. Во-первых, необходимо отметить  расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что регионы часто не проявляют должной заинтересованности в становлении и развитии местного самоуправления. Можно сказать что субъекты Федерации трактуют закон далеко не в пользу местного самоуправления. Например, во многих регионах идет укрупнение муниципальных образований (Владимирская, Магаданская области и д.р.), а порой и полное огосударствление местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте России, сказано, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.

       Вторая  тенденция, которую так же следует отметить – это приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования формируются   на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышает степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека4. Сомнения по поводу «огосударствления» местного самоуправления были отчасти прояснены Президентом РФ 18 апреля 2002. Были сформулированы следующие задачи законодателей в области местного самоуправления:

       - уточнение понятия и перечня  вопросов местного значения, так  как часть их перекликается  с вопросами и задачами которые  выполняются федеральными и региональными  органами государственной власти, а другая часть требует огромной  финансовой поддержки и может  быть успешно реализованной только при содействии субъектов, а иногда и только при прямой поддержке Федерации.

       - определение структуры МСУ, закрепление  законом его форм, которые доказали  свою жизнеспособность.

       Так же необходимо отметить, что в новом  законе от 2003г. По сравнению со старым появились такие важные статьи, как «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством», «Ответственность представительского органа муниципального образования перед государством».

       На  данный момент, существует множество  проблем, которые не могут быть решены исключительно силами МСУ и требуют  государственного вмешательства и  регулирования. Является очевидным, что  существующая модель муниципальной  власти не работает все еще должным образом. В связи с этим ссылаясь на Рудена А.Э. можно сказать, что неизбежен следующий шаг – перестройка системы местного самоуправления согласно европейско-континентальной модели, т.е. встраивания местного самоуправления в систему государственной власти.

       1.2.  Формы непосредственного волеизлияния граждан.

       В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а так же через  органы государственной власти и  местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст.3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. граждане  РФ осуществляют местное самоуправление путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и иные органы местного самоуправления.

       Как уже упоминалось выше – местное  самоуправление, так или иначе, самый  близкий к народу уровень публичной  власти. Таким образом – непосредственное участие населения имеет очень  большое значение. Некоторые важнейшие формы  непосредственной демократии используются при осуществлении и государственной власти, и местного самоуправления, например выборы или референдумы, однако, форм непосредственного участия  при осуществлении местного самоуправления в законодательстве закреплено гораздо больше, чем при осуществлении государственной власти.

       Если  верить В.В. Комаровой, формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления разделяются следующим  образом:

       - Императивные формы прямого волеизлияния  граждан – местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;

       -Регулятивные  формы прямого волеизъявления граждан – гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчеты; территориальное общественное самоуправление;

       -Консультативные  формы прямого волеизъявления  граждан – митинги, шествия,  демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан; консультативный референдум; народное обсуждение5.

       Выше  приведенная классификация является одной из наиболее обоснованных и  оригинальных. Тем не менее, не все  указанные в ней формы ( в пример можно привести консультативный  референдум) закреплены в Федеральном законе 2003 г., однако в ч. 1 ст. 33 указано, что наряду с непосредственным участием в местном самоуправлении граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, данному Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ. Можно указать пример города Ставрополя, в главе IV его устава, предусмотрены такие формы, как наказы избирателей, гражданские инициативы, деятельность общественных совещательных органов.

       В самом Федеральном законе 2003 г. формы  непосредственного осуществления  населением местного самоуправления и  формы участия населения в  осуществлении местного самоуправления разделяются.  Первая группа включает в себя муницпальный референдум, муниципальные выборы. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан. Ко второй группе относят все остальные формы непосредственного волеизъявления граждан.

2. Аспекты реализации  форм непосредственного  участия граждан  в МСУ

       2.1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

I. Местный референдум

       Согласно  Конституции РФ (ч. 3 ст. 3) высшим непосредственным выражением власти народа наряду с выборами является референдум. Он может быть реализован на уровне муниципальных образований и называется местным.  В п. 53 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. референдум определяется, как форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее ванным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

       Следует отметить, что в данном случае речь идет не только о гражданах Российской Федерации, но и согласно ч. 10 ст. 4 этого  Федерального закона и об иностранцах, постоянно проживающих на территории соответсвующего муниципального образования, имеющих в порядке обусловленном международными договорами право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

       Если  конкретизировать, ссылаясь на федеральный закон можно сказать, что местный референдум – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципалього образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

       Как дополнительный признак можно выделить следующее – местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Местный референдум может проводится не всей территории муниципального образования.

       Правовой  базой проведения местного референдума  являются Конституция РФ, федеральные  законы 2002 и 2003 гг.6 , конституции и уставы субъектов РФ (например Устав Ставропольского края или Устав города Москвы), законы субъектов РФ, муниципально правовые акты.

       Решение о назначении местного референдума  принимается представительным органом  муниципального образования по инициативе:

    1. Граждан РФ, имеющих право на участие в местном референдуме;
    2. Избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
    3. Представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

       Для выдвижения инициативы формируется  инициативная группа, ее может организовать гражданин или группа граждан  РФ, имеющие право на участие в референдумах.  Количественный состав инициативной группы устанавливается законодательством субъекта РФ, выдвинуть инициативу проведения местного референдума может так же избирательное объединение, иное общественное объединения, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне, не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.

       Для назначения референдума инициативная группа должна предоставить в орган, установленный законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, подписи участников референдума  в поддержку инициативы его проведения. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных выше является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума.

       Инициатива  проведения референдума, выдвинутая совместно  представительным органом муниципального образования и главой местной  администрации, оформляется правовыми  актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган документов, на основании которых референдум назначается. Если же местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, он назначается судом, на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом, на который судом возложено обеспечение его проведения.

       На  местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного назначения. Федеральным законом, конституцией, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

       Вопросы не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы  человека и гражданина, конституционные  гарантии реализации таких прав и  свобод а так же не противоречить  законодательству. Вопрос референдума  должен быть сформулирован таким образом чтобы исключалась возможность его множественного толкования. На референдум не могут быть вынесены следующие вопросы:

    1. О досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов МСУ, о приостановлении осуществления ими своих полномочий,  а так же о проведении досрочных выборов в органы МСУ, либо их отсрочке;
    2. О персональном составе органов МСУ;
    3. Об избрании депутатов и должностных лиц,  об утверждении, назначении на должность и об освобождении от нее должностных лиц, а так же о даче согласия на их назначение на должности и освобождении от нее;
    4. О принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении или изменении финансовых обязательств муниципального образования;
    5. О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

       Установление  иных ограничений для вопросов, выносимых  на референдум не допускается. В Законе «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» закреплен  так же перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума, в том числе местного:

  1. Условия военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ, либо на территории, на которой планируется проводить референдум, или на части этой территории, а так же в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;
  2. Орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказывать в назначении такового, только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативно правовых актов, регулирующих его проведение и подготовку;
  3. Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня опубликования результатов референдума.

       Итоги референдума подлежат официальному опубликованию (обнародованию), принятое решение подлежит исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими –либо органами местного самоуправления, ОМСУ обеспечивают его исполнение в соответствии с  разграничением полномочий между ними, определенным уставом МО. Решение о проведении референдума, а так же решение на нем принятое может быть обжаловано в судебном порядке гражданами,  ОМСУ, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.  Местный референдум признается не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников на территории проведения. Комиссия по проведению референдума признает решение не принятым, если за него проголосовало менее половины участников, так же итоги признаются недействительными в случаях:

  1. Если допущенные при проведении местного голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников;
  2. Если итоги признаны недействительными на части участников референдума, а списки участников на этих участках на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем ¼ от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;
  3. По решению суда.

II. Муниципальные выборы

       Муниципальные выборы являются второй по важности формой прямой демократии при осуществлении  местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

       Муниципальные выборы осуществляются на основе общих  принципов избирательного права  России: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Они назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

     Гарантии  избирательных прав граждан при  проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, которыми устанавливаются виды избирательных систем и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а так же порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

     Подготовку  и проведение муниципальных выборов  осуществляют:

     - Избирательная комиссия муниципального  образования;

     - Окружные избирательные комиссии;

     - Участковые избирательные комиссии;

     В соответствии с ч. 4 ст. 24 Закона «об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан РФ» полномочия избирательной  комиссии муниципального образования  по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий может быть установлен законом субъекта РФ. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия могут быть возложены на одну из них.

     Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.