Формы, виды, методы налогового контроля

     1.ОРГАНИЗАЦИЯ  НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

     1.1 Правовая база

     При осуществлении своей работы государственные  налоговые инспекции руководствуются  определенным перечнем нормативно-правовых актов. Данный перечень изменяется и  дополняется в связи с переменами в экономической и политической ситуации в стране.

     На  первом месте стоит основной закон  страны - Конституция РФ. Содержащиеся в нем нормы, регулирующие налоговые  отношения, имеют высшую юридическую  силу, прямое действие и применяются  на всей территории РФ. Они детализируются в законах и подзаконных актах, регулирующих как организацию работы налоговых инспекций, так и конкретные сферы налогообложения.

     С 1 января 1999 г. вторым по значимости является  Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. Кодекс устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:

     1) виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;

     2) основания возникновения (изменения,  прекращения) и порядок исполнения  обязанностей по уплате налогов и сборов;

     3) принципы установления, введения  в действие и прекращения действия  ранее введенных налогов и  сборов субъектов Российской  Федерации и местных налогов и сборов;

     4) права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других  участников отношений, регулируемых  законодательством о налогах и сборах;

     5) формы и методы налогового контроля;

     6) ответственность за совершение налоговых правонарушений;

     7) порядок обжалования актов налоговых  органов и действий (бездействия) и их должностных лиц.

     В настоящее время Налоговый Кодекс является определяющим в сфере налоговых  отношений и при осуществлении  налогового контроля.

     Другими самостоятельными источниками налогового права являются постановления и  распоряжения Правительства РФ по налогам  и другим обязательным платежам (в  них в основном определяются налоговые  ставки или налоговые льготы); акты Министерства по налогам и сборам, регулирующие налоговый контроль и  содержащие предписания по процедурам взимания различных видов налогов  в масштабах всей страны (инструкции, разъяснения, письма и т.д.); местные  подзаконные акты по вопросам налогообложения, издаваемые представительными органами краев и областей, а также городов  и районов.

     1.2 Необходимость и содержание налогового контроля

     Как известно, налоговый контроль, является частью финансовой системы¹, призван стимулировать своевременность и полноту уплаты налогов и сборов. Основной целью налогового контроля является контроль за соблюдением законодательства, регулирующего процесс поступления финансовых ресурсов в специальные централизованные фонды публичных субъектов, необходимые последним для выполнения возложенных на них функций.

     Согласно  определению, представленному в  ст.82 НК РФ, налоговый контроль – это деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиков сборов законодательства о налогах и сборах.

     При анализе гл.14 «Налоговый контроль»  НК РФ складывается впечатление, что  основная цель налогового контроля –  это мероприятия, связанные с  первоначальной регистрацией налогоплательщиков и последующей их проверкой. Однако не совсем верно рассматривать налоговый  контроль только как инструмент, используемый для сбора не уплаченных в срок налогов и регистрации потенциальных нарушителей. Не менее важными и действенными с точки зрения поступления налогов являются профилактические мероприятия и контроль, осуществляемый непосредственно  в процессе исчисления и уплаты налогов. К сожалению, в отечественной практике указанные мероприятия не носят системного характера.

     Объект  налогового контроля можно определить как разновидность денежных отношений  публичного характера, возникающих  в процессе  взимания налогов  и сборов и привлечения нарушителей  налогового законодательства к ответственности. Что касается отношений по введению налогов и сборов, обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействий) их должностных лиц, то они являются объектом судебного контроля или прокурорского надзора. Предметом налогового контроля в первую очередь является своевременность и полнота исполнения  налогоплательщиками своих налоговых обязанностей по отношению к государству или муниципальному образованию. Однако при этом следует также учитывать, что наряду с уплатой налогов, к числу основных обязанностей налогоплательщиков-организаций, в соответствии со ст.23 НК РФ, относится также ведение в установленном порядке учета своих доходов (расходов) и объектов налогообложения, и представление налоговым органам и их должностным лицам документов, необходимых для начисления и уплаты налогов. С учетом этого законность составления первичных учетных документов, регистров бухгалтерского (налогового) учета и отчетности, а также достоверность и полнота содержащейся в них информации об объектах налогообложения также составляет предмет налогового контроля.

     Главной целью налогового контроля является создание совершенной системы налогообложения  и достижение такого уровня исполнительности (налоговой дисциплины) среди налогоплательщиков, налоговых агентов и иных лиц, при которых исключается нарушение  налогового законодательства или их число незначительно. Наряду с основной целью налогового контроля выделяются также цели отдельных его направлений. Так, целью контроля за расходами  физических лиц является установление соответствия осуществляемых ими крупных  расходов получаемым доходам, а контроля за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин – обеспечение полноты учета выручки денежных средств в организациях.

     К числу основных задач налогового контроля относятся:

     ─ неотвратимое наказание нарушителей  законодательства о налогах и  сборах;

     ─ обеспечение правильного исчисления, своевременного и полного внесения налогов и сборов в бюджет (государственные  внебюджетные фонды);

     ─ предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах, а так  же возмещение ущерба, причиняемого государству  в результате неисполнения налогоплательщиками (налоговыми агентами) и иными лицами своих обязанностей.

     Содержание  налогового контроля включает: проверку выполнения физическими лицами и  организациями обязанностей по исчислению и уплате налогов; проверку постановке на учет и исполнение налогоплательщиками связанных с ним обязанностей; проверку правильности ведения бухгалтерского ( налогового) учета, своевременности представления налоговых деклараций и достоверности содержащихся в них сведений; проверку соответствия крупных расходов физических лиц их доходам; проверку исполнения налоговыми агентами обязанностей по исчислению, удержанию у налогоплательщиков и перечислению соответствующий бюджет (государственный внебюджетный фонд) налогов и сборов; проверку соблюдения налогоплательщиками и иными лицами процессуального порядка, предусмотренного налоговым законодательством; проверку соблюдения банками обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством; проверку о правильности применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением; предупреждение и пересечение нарушений законодательства о налогах и сборах; выявление нарушителей налогового законодательства и привлечения их к ответственности; возмещение материального ущерба, причиненного государству в результате неисполнения налогоплательщиками (налоговыми агентами) и иными лицами обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством.

     Налоговый контроль включает в себя следующие  стадии:

     ─ регистрация и учет налогоплательщиков;

     ─ прием налоговой отчетности;

     ─ осуществление камеральных проверок;

     ─ начисление платежей к уплате;

     ─ контроль за своевременной уплатой  начисленных сумм;

     ─ проведение выездных налоговых проверок;

     ─ контроль за реализацией материалов проверок и уплатой начисленных  финансовых санкций и административных штрафов.

     С учетом всего сказанного можно сделать  вывод о том, что налоговый  контроль как одна из функций государственного управления представляет собой систему  наблюдения за финансово-хозяйственной  деятельностью налогоплательщиков  с целью ее оптимизации для  качественного исполнения налогового законодательства. Особая роль налогового контроля заключается также в  необходимости стабилизации финансовой системы, устойчивого поступления  бюджетных доходов, соблюдения налоговой  дисциплины как условия качественного  выполнения обязательств перед государством  физическими и юридическими лицами.

     1.3 Органы, осуществляющие  налоговый контроль

     Органами, осуществляющими налоговый контроль являются органы налоговой службы (Федеральная Налоговая Служба РФ), осуществляющие непосредственно оперативный контроль за поступлением налогов и других обязательных платежей в доход государства². Непосредственное отношение к контролю за поступлением налогов в отдельных случаях имеют финансовые органы Федерального казначейства (распределение налоговых платежей по уровням бюджетной системы; проверки банковских учреждений по соблюдению очередности зачисления платежей в бюджет), банковские органы (заполнение платежно-расчетных документов), органы внутренних дел (работа налоговых постов на предприятиях спиртоводочной промышленности, Госавтоинспекции, паспортно-визовая служба, адресный стол), Федеральная служба безопасности, таможенные органы, страховые органы, органы государственных внебюджетных фондов, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, антимонопольный комитет и др.

     Поэтому особенно важным в настоящее время  является вопрос не только о взаимодействии перечисленных организаций, но и  разграничение функций, ответственности  за исполнение обязанностей, связанных  с налоговым контролем. 

     2.ФОРМЫ  И МЕТОДЫ НАЛОГОВОГО  КОНТРОЛЯ

     2.1 Формы налогового контроля

     Налоговый контроль использует разнообразные  формы практической организации  для наиболее эффективного выполнения стоящих перед ним задач.

     Форма налогового контроля выражает содержание контрольного процесса. Выбор конкретной формы зависит от уровня развития налоговой системы и организации  налогового контроля, принимаемых исходя из конкретной практической ситуации и конечных целей контрольной работы.

     Существует  достаточно обширная классификация  контрольных действий по форме, методам  и видам. Кроме того, в различных  источниках представлены характеристики налогового контроля с точки зрения элементов, направлений, задач и  целей. Обратимся к наиболее часто  встречающейся классификации налогового контроля в зависимости от временного характера.

     Форма налогового контроля может быть предварительной, текущей и последующей:

     Предшествующий  контроль связан с работой по разъяснению  налогового законодательства, сбору, обработке  и анализу широкой информации о налогоплательщиках на стадии планирования налоговых проверок для принятия оптимальных решений. Это определяет его значение для качественного  проведения контрольных действий. Предварительный  анализ позволяет разделить совокупность лиц, подлежащих проверке, на тех, которые  имеют невысокую вероятность  риска налоговых нарушений, и  тех которые могут совершать  налоговые ошибки и нарушения  с высокой степенью вероятности. Такое разграничение контроля на «группы риска» позволяет обеспечить максимальное количество выявленных нарушений  и произведенных доначислений на один час рабочего времени инспекторского состава.

     Текущий контроль носит оперативный характер, является частью  регулярной работы и представляет собой проверку, проводимую в отчетном периоде для оценки правильности отражения различных  операций и достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности, предоставляемых в налоговые органы плательщиком.

Последующий контроль реализуется путем проведения налоговых  проверок по окончании определенного  отчетного периода. 

     2.2 Методы налогового  контроля

     Налоговый контроль может осуществляться  с использованием различных методов, таких как наблюдение, проверка, обследование, анализ и ревизия.

     Наблюдение  предполагает общее ознакомление с  состоянием избранного объекта налогового контроля. В качестве примера можно  привести налоговые посты на предприятиях, производящих этиловый спирт, наличие  специальных и акцизных марок  на соответствующую продукцию, реализуемую  торговыми предприятиями.

     Проверка  касается основных вопросов финансовой деятельности и проводится в налоговой  инспекции (камеральная проверка) или  на месте (выездная проверка) для выявления  фактов нарушений налоговой дисциплины и устранения их последствий. Камеральные  налоговые проверки могут проводиться  в отношении всех налогоплательщиков. Выездные налоговые проверки могут  проводиться в отношении организаций  и индивидуальных предпринимателей.

     Обследование  проводится с целью фиксации сторон деятельности хозяйствующего субъекта с последующим использованием материалов для уточнения (корректировки) показателей, связанных с его финансовым положением (доходностью), взаимоотношениями с  субъектами налогового контроля по поводу уплаты налогов. Пример обследования места  деятельности лица занимающегося пошивом  одежды, торговлей товарами и т.д.  В первом случае производится фиксация фактического наличия  готовых изделий  и полуфабрикатов, во втором – соответствие торговли действующим  условиям (наличие  акцизных, специальных марок, лицензии, визуальный контроль) соответствие товара накладным и т.д.

     Анализ  осуществляется на базе текущей и  годовой отчетностей, отличается системным  подходом, а также использованием таких аналитических приемов, как  средние и относительные величины ( для определения размера объекта  налога при отсутствии документации у налогоплательщика), группировки, сравнения и др.

     Ревизия проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской  и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств.

     При осуществлении налогового контроля работники налоговых инспекций  наделены большими правами. Они могут  проверять у налогоплательщика  первичные документы, записи в регистрах  бухгалтерского учета, статистическую бухгалтерскую отчетность, фактическое  наличие денежных средств, при необходимости  опечатывать складские помещения, проверять в кредитно-финансовых учреждениях, в организациях другой ведомственной подчиненности достоверность  документов, связанных с операциями налогоплательщика, получать от должностных  лиц письменные объяснения по возникающим  вопросам и т.д.

     2.3 Классификация налогового  контроля по видам

     Классификация налогового контроля по видам может  быть осуществлена по различным основаниям. По ширине обхвата выделяются комплексный  и тематический, а по характеру  контрольных мероприятий – плановый и внезапный налоговый контроль.

     Комплексным является контроль, который охватывает вопросы правильности исчисления, удержания, уплаты и перечисления всех видов  налогов, в отношении которых  у налогоплательщика имеются  соответствующие обязанности.

     Тематический  контроль ограничивается проверкой  правильности исчисления, удержания, уплаты и перечисления отдельных видов  налогов, применения льгот и т.п.

     Плановый  контроль подчинен определенному планированию, а внеплановый (внезапный) – осуществляется в случае внезапно возникшей необходимости. Налоговое законодательство не ограничивает налоговые органы в части осуществления  внезапного налогового контроля. Однако преобладающей формой контрольной  деятельности налоговых органов  следует признать плановый контроль. Внеплановые же, то есть внезапные  проверки проводятся лишь в случае необходимости.

     Исходя  из метода проверки документов, налоговый контроль подразделяется на сплошной и выборочный.

     Сплошной  налоговый контроль основывается на проверке всех документов и записей  в регистрах бухгалтерского учета  за продолжительный период времени, а выборочный налоговый контроль – предусматривает проверку части  первичных документов за один или  несколько месяцев. Как правило, если выборочной проверкой устанавливаются  серьезные нарушения налогового законодательства, то после нее проводится сплошная проверка.

     По  месту проведения выделяется камеральный  и выездной налоговый контроль. Отличие  этих видов контроля заключается  в месте проведения проверок.

     Камеральный и выездной налоговый контроль достаточно четко определены в налоговом  законодательстве. Так согласно ст.88,89 НК РФ, камеральными именуются проверки, проводимые по месту нахождения налогового органа, а выездными – проверки с выездом к месту нахождения налогоплательщика.

     Выездные  проверки являются более эффективными, так как позволяют налоговому органу использовать разнообразные  методы контрольной деятельности и  соответственно получать гораздо больше информации о финансово-хозяйствующей  деятельности налогоплательщика.

     Преимущество  же камерального контроля в том, что  он позволяет с наименьшими затратами  времени и усилий со стороны налогового органа проверить большое число налогоплательщиков на основе представленных ими налоговых деклараций и других документов.

     В зависимости от неизбежности для  налогоплательщика, налоговый контроль подразделяется на необязательный (инициативный) и обязательный. По общему правилу налоговый контроль не является обязательным. Согласно ст.11 Закона РФ от 21 марта 1991 г. « О налоговых органах Российской Федерации», налоговые органы вправе не проверять налогоплательщика сколько угодно долго в случаях, если:

     ─ налогоплательщик своевременно представляет документы, необходимые для исчисления и (или) уплаты налогов и сборов;

     ─ последняя проверка не выявила нарушений  законодательства о налогах и  сборах;

     ─ увеличение размера имущества организаций  имеет документальное подтверждение;

     ─ отсутствуют документы и информация, ставящие под сомнение происхождения  средств налогоплательщика или  свидетельствующие о наличии  нарушений налогового законодательства.

     Тем не менее, в отдельных случаях  налоговый контроль неизбежен. Например, обязательный налоговый контроль имеет  место в случае осуществления  проверки правильности исчисления, полноты  и своевременности уплаты налогов  и сборов в бюджет организацией в  связи с ее ликвидацией, закрытием  филиала (представительства) или прекращением права собственности на недвижимость.

     По  периодичности проведения в налоговом  контроле различаются первичный (первоначальный) и повторный. Первоначальным следует  признать контрольные мероприятия, проводимые в отношении какого-либо налогоплательщика впервые  в  течение календарного года. Повторность  же возникает в том случае, когда  за это период осуществляются две  или более выездных налоговых  проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком за один и тот же период. Действующее  налоговое законодательство ограничивает налоговые органы в праве осуществления  повторных выездных проверок.

     В зависимости от источников данных налоговый  контроль может быть документальным и фактическим.

     Документальный  налоговый контроль основан на изучении данных о проверяемом объекте, содержащихся в учетных документах. Фактический  налоговый контроль учитывает все источники информации и доказательства, в том числе показания свидетелей, результаты обследования, заключения экспертов и др.

     Выделяется  также встречный налоговый контроль. Он имеет место тогда, когда при  проведении камеральных и выездных налоговых проверок налоговые органы получают информацию и документы  о деятельности налогоплательщика (плательщика сбора) от лиц, осуществляющих с ним деятельность или как-либо с ним связанных.

     По  субъектам налогового контроля выделяются: контроль финансовых органов; контроль налоговых органов; контроль таможенных органов, контроль органов государственных  внебюджетных фондов. Наряду с налоговым  контролем, осуществляемым соответствующими государственными органами, можно выделить и внутренний налоговый контроль, осуществляемый руководителями или  ревизорами организаций-налогоплательщиков.

     Выбор метода контроля зависит от ряда факторов, общего состояния контрольной работы в регионе, уровня развития информационно-аналитического обеспечения, состояния расчетов конкретных налогоплательщиков с бюджетом, результатов предыдущих проверок и др. 

     3.НАЛОГОВЫЕ  ПРОВЕРКИ, ИХ ВИДЫ, МЕХАНАЗМ ПРИМЕНЕНИЯ

     3.1 Цель и направления налоговых проверок

     Среди форм налогового контроля налоговые  проверки занимают ведущее положение  по действенности, эффективности и, соответственно, значимости. Вполне закономерно, что в  настоящее время вопросы  правового регулирования налоговых  проверок имеют высокую ценность как с теоретической точки  зрения – для выявления путей  дальнейшего совершенствования  законодательства, так и с практической точки зрения – для более эффективной  защиты прав налогоплательщиков и интересов  государства.

     Налоговая проверка направлена не только на установление фактов нарушения законодательства о налогах и сборах, в результате которых бюджетной системой недополучены суммы причитающихся к уплате налогов и сборов, составляющие значительную часть доходов государства, но и  на предупреждение и пресечение нежелательных  последствий несоблюдения действующих  на территории РФ правил осуществления  деятельности, ведения учета и  заполнения отчетности.