Функции и основные формы работы органов местного самоуправления в Республике Беларусь

2

Тема: Функции и основные формы работы органов местного самоуправления в Республике Беларусь

ВВЕДЕНИЕ

Традиции местного управления и самоуправления имеют на белорусской земле весьма глубокие исторические корни. Начало этих традиций историки социологи и политологи связывают с периодом средневековья. Ранними историческими формами самоорганизации населения являлись вече, сход, сеймы и др. Несмотря на то, что они в большинстве случаев создавались стихийно, в них уже зарождались ростки демократии. Особый интерес для  историков, социологов и, безусловно, правоведов представляет  Статут Великого княжества литовского 1588г. В нем впервые были четко определены органы власти, порядок их формирования и полномочия.  [1, с. 9]

Важной формой развития явилось сословное управление, которое было характерно для славянских народов. [1, с. 9]

В советский период сложилась однопартийная система местных органов власти с централизованной системой управления, что позволило достигнуть определенных положительных результатов в социально-экономическом развитии страны. Однако данная система противоречила процессам демократизации общественной жизни, развитию самоуправления. После принятия 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Белорусской ССР возник вопрос о реформировании политической системы, в том числе местного управления и самоуправления. [1, с. 10] Это и послужило предпосылкой к  принятию в 1991 г. закона «О местном управлении и самоуправлении в  Республике  Беларусь».

К настоящему времени в указанный  закон было внесено более десятка существенных изменений и дополнений. Фактически  от первоначального текста осталось менее половины. О чем это говорит? Прежде всего, о постоянных изменениях в общественных отношениях, складывающихся в этой сфере, которые должны быть оперативно отражены и детально урегулированы в законодательстве с целью создания оптимальных условий развития независимого демократического государства и благосостояния его граждан.

Особенно актуальна тема местного управления сегодня, когда Беларусь стоит на пороге вступления в силу нового закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Целью данной работы является изучение функций исполнительных комитетов различных уровней и местных администраций, анализ и систематизация форм работы органов местного управления. Для достижения данной цели необходимо решить ряд вспомогательных задач таких, как:

                 получение представления о сущности местного управления;

                 изучение принципов деятельности и задач, стоящих перед местными исполнительными и распорядительными органами;

                 уяснение системы, порядка формирования и структуры органов местного управления в Республике Беларусь;

                 установление различий между понятиями: компетенция, полномочия и функции местных исполнительных и распорядительных органов;

                 проведение анализа функций органов местного управления;

                 изучение классификаций форм деятельности исполнительных комитетов всех уровней и местных администраций.

                 ознакомление со способами совершенствования деятельности органов местного управления.

Успешному решению указанных задач способствует структура работы, которая кроме стандартных частей: введения, заключения и списка использованных источников, содержит 4 главы, а также 4 приложения. Последние наглядно иллюстрируют сложные структуры, которые анализируются в ходе исследования.

Важную роль в написании работы сыграли нормативные правовые акты и акты законодательства: Конституция и законы Республики Беларусь, указы Президента Республики Беларусь, директива Президента Республики Беларусь, Национальные программы устойчивого экономического и социального развития. Кроме того, текст работы опирается на материалы научных статей таких авторов, как  Т.С. Масловская,  Н.С. Березина, Е.И Широкая, А.С. Головачев, Е.И. Мархотко и ряда других.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Раздел 1.1 Понятие местного управления

Местное управление – форма организации и деятельности  местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Такое определение приведено в Законе « О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». [2, cт. 1]

Рассмотрим данное определение более детально.

Прежде всего, местное управление  - это вид деятельности. Наряду с организацией выполнения решений вышестоящих государственных органов, руководством гражданской обороной, обеспечением исполнения законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы, местное управление является основным видом деятельности исполнительных комитетов и местных администраций.

Исполнительный комитет (местная администрация) – исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельсовета с правами юридического лица. [ 3, с. 24]

Исполкомы взаимодействуют с органами местного самоуправления посредством выполнения решений Советов соответствующего уровня, принятых в пределах их компетенции. Последние же, в свою очередь, в целях контроля  реализации и исполнения принятых ими решений, заслушивают отчеты руководителей исполкомов и их должностных лиц на сессиях и заседаниях различных органов Советов.

Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, а в случаях нарушения или ограничения прав, свобод, законных интересов граждан и в иных случаях, предусмотренных законодательством. Могут быть обжалованы в судебном порядке.

Нормативные акты Советов и исполнительных комитетов подлежат публикации в местных периодических изданиях.

Однако местное управление осуществляется не только непосредственно исполкомами и администрациями, но и через образуемые ими отделы и управления. При этом если исполнительные комитеты как органы общей компетенции  не подчинены республиканским органам, то большая часть их структурных подразделений находится в таком подчинении. Республиканские органы государственного управления проводят через них свою политику на местах. [4, c. 80-81]

Таким образом, следует различать местное управление и государственное управление, которое может осуществляться на местном уровне. В процессе местного управления решаются преимущественно вопросы местного значения. [5, cт. 120] К таковым можно отнести разработку и внесение в Совет депутатов схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, распоряжение коммунальной собственностью административно-территориальной единицы, образование, реорганизацию и ликвидацию предприятий, организаций и учреждений, принадлежащих административно-территориальному образованию на праве коммунальной собственности, утверждение режима их работы, решение вопросов охраны здоровья, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального и иного обслуживания граждан на подведомственной территории, развитие народных традиций и обычаев и иные.

Важным аспектом местного управления является то, что оно приближено к объектам управления и осуществляется с учетом особенностей развития административно-территориальной единицы. Это позволяет более оперативно отзываться на возникающие проблемы,  поддерживать высокий уровень социального и экономического развития соответствующей территории, обеспечивать охрану общественного правопорядка, а также беспрепятственную реализацию прав граждан.

Итак, раскрыв и дополнив приведенное в законе определение, можно согласиться с определением, которое приводится в учебнике А.Н. Крамника: местное управление – это государственная децентрализованная деятельность, осуществляемая на местном уровне специальной системой органов – местными исполнительными комитетами, в целях оперативного и практического решения вопросов местного значения, исходящая из интересов населения соответствующей территории и государственных интересов с учетом особенностей развития административно-территориальной единицы. [4, c. 81]

Раздел 1.2 Принципы и задачи местного управления

              Как было отмечено выше, местное управление – вид целенаправленной деятельности.  В наиболее общем виде цель местного управления состоит в решении  актуальных социальных, экономических, экологических и культурных проблем местного значения для повышения уровня и качества жизни населения [ 1, c. 13]

              Для достижения указанной цели перед  органами местного управления ставится ряд задач, охватывающих различные сферы деятельности.

В области экономического развития территории местной исполнительной власти  приходится вырабатывать программы и принимать следующие меры:

                 по развитию многоукладной экономики и различных форм собственности;

                 концентрации финансовых ресурсов на решении приоритетных социально-экономических задач;

                 активизации инвестиционной деятельности субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности;

                 поддержке предпринимательства;

                 реализации бюджетной и налоговой политики;

                 обеспечению субъектов хозяйствования и населения топливно-энергетическими ресурсами, транспортом, связью. [6, c.84]

В социальной сфере в числе приоритетных необходимо решение следующих задач:

                 формирование рациональной структуры занятости  населения, повышение его жизненного уровня и эффективности использования трудовых ресурсов;

                 организация торговли, общественного питания, бытового обслуживания;

                 оздоровление населения, профилактики заболеваний, обеспечение населения квалифицированной медицинской помощью, улучшение качества оказываемых медицинских услуг;

                 удовлетворение потребности населения в образовательных услугах, полный охват детей дошкольным воспитанием, гарантированность доступа к бесплатному образованию молодежи из малообеспеченных семей и сельской местности;

                 проведение государственной молодежной политики и реализация социально-значимых молодежных инициатив;

                 обеспечение доступности и разнообразия услуг учреждений культуры для всего населения, сохранение и развитие сети культурных учреждений в области, районе, городе, создание благоприятных условий для приобщения граждан к творениям национальной и мировой культуры.[6, c. 84]

В области обеспечения общественной безопасности основными задачами являются организация гражданской обороны, мобилизационной подготовки, разработка программы действий в чрезвычайных ситуациях.

Для сферы организационно-кадровой и информационной деятельности местных исполнительных органов важно юридическое, документационное, организационно-кадровое, программно-информацмонное обеспечение.

Таким образом, можно представить разделение задач органов местного управления в зависимости от сфер деятельности, т. е. «по горизонтали». Также указанные задачи можно дифференцировать «по вертикали», в зависимости от квалификационного уровня специалиста исполнительного комитета, которому поручается их исполнение.

Так к компетенции главного специалиста относят решение задач, связанных с обобщением анализа состояния и координацией деятельности курируемых объектов и разработкой предложений (программ) по их развитию, а также с подготовкой проектов решений исполкома.

Ведущий специалист осуществляет контроль за ходом программ развития курируемых объектов, участвует в разработке нормативной базы и оказании методической помощи специалистам курируемой сферы,  а также решает комплекс аналитических задач.

Специалист первой категории собирает информацию о состоянии управляемых объектов, изучает спрос населения в различных видах услуг, ведет учет показателей социально-экономического развития курируемых объектов и сфер деятельности, статистической информации об уровне жизни граждан, их жалоб и заявлений.

Для эффективного и последовательного исполнения указанных выше задач органы местного управления в своей деятельности руководствуются рядом принципов, указанных в Законе «О местном управлении и самоуправлении». К таким принципам Закон относит:

                 законность;

                 социальная справедливость;

                 защита прав и законных интересов граждан;

                 гласность и учет общественного мнения, постоянное информирование населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатах их выполнения, предоставление каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и обязанности;

                 сочетание местных и общегосударственных интересов, участие органов местного управления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;

                 единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

                 взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

                 разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления;

                 ответственность органов местного управления за законность и обоснованность принимаемых решений;

                 обязательность исполнения на соответствующей территории решений исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

                 недопущение ограничения полномочий органов местного управления, за исключением случаев, предусмотренных Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и иными законодательными актами.

                 Недопущение ограничения прав граждан на участие в местном управлении, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и Законами Республики Беларусь. [2, cт. 5]

Стоит отметить, что указанные принципы не равнозначны между собой. На наш взгляд, их можно подразделить на две категории. Первую категорию составляют общие, или конституционные принципы, выполнение которых обязательно не только для органов местного управления, но также для государственных органов и должностных лиц всех уровней. К этой категории следует отнести первые четыре принципа. Остальные же принципы можно определить как специальные т.к. они требуют соблюдения лишь на местном уровне.

Таким образом, деятельность исполкомов и местных администраций направлена на решение задач, относящихся к социальной, культурной, экономической, информационной и информационно-кадровой сферам, а также к сфере общественной безопасности. Решение этих задач возложено на сотрудников органов местного управления - специалистов различных уровней.

Эффективному достижению поставленных перед органами местного управления задач способствует наличие системы принципов деятельности исполнительных и распорядительных органов на местах, закрепленной в Законе  Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Раздел 2.1 Система органов местного управления

В систему механизма государственного управления входят органы местного управления. В отличие от иных государственных органов – Парламента, Совета Министров, судов, прокуратуры, Комитета государственного контроля, наименования которых отражены в названиях соответствующих разделов или глав Конституции Республики Беларусь, - органы местного управления там не упоминаются. О них речь идет в разделе V Конституции «Местное управление и самоуправление». В этом разделе законодатель раскрывает суть местного управления и самоуправления и только упоминает местные исполнительные и распорядительные органы. Подобный подход снизил роль органов местного управления и разрушил систему как государственных органов, так и органов государственного управления [4, c. 465]

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» также не дает четкого определения органов местного управления , он лишь отмечает, что данные органы образуют единую систему, в которой выделяются три территориальных уровня: областной, базовый и первичный,- которые представлены областными, городскими, районными, поселковыми и сельскими исполнительными комитетами, а также местными администрациями районов в городах.

К областному территориальному уровню относятся областные,  и Минский городской исполкомы. К базовому – городские (городов областного подчинения) и районные исполкомы; при этом Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня. К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые и сельские исполкомы. [2, ст. 9 ч.2]

В соответствии с Законом, исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней, а исполкомы базового уровня – к исполнительным и распорядительным органам  первичного территориального уровня.

Как видно из предыдущего абзаца, исполнительные комитеты и местные администрации не являются полностью автономными образованиями. Они подотчетны и подконтрольны, т.е. находятся под наблюдением иных органов и должностных лиц с целью проверки.

Во всем мире известно несколько способов организации местного управления в зависимости от способа подчинения местных исполнительных и распорядительных органов.

Первая модель - англо-саксонская, характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции – советы.

Исполнительными органами являются избираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советами отраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и др.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалы данной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянных комиссиях и органах местного управления. Их численность и условия труда утверждаются на заседаниях совета. [7, c. 154]

Отличительной чертой второй модели – иберийской – является выборность всех органов  управления на местах.

В Испании, Португалии и ряде испаноговорящих стран Латинской Америки избирается местный совет. Главу местной администрации может избирать как местный совет, так и сами граждане. Глава местной администрации избирается в качестве председателя  совета и после избрания становится исполнительным органом совета и утверждается в качестве представителя правительства в данной административно-территориальной единице. [7, c. 155] Положительное значение данной модели состоит в том, что здесь нет централизованно назначенных служащих для контроля за действиями органов местного самоуправления, но есть представители государственной власти, избранные населением, которые обеспечивают организационные связи государственной власти и местного самоуправления.

Недостатком данной системы является концентрация власти в руках председателя совета.

И, наконец, третья модель регионального управления – континентально-европейская, предполагает параллельное существование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного из центра представителя государственной власти и избранного населением административно-территориальной единицы совета. [7, c. 154]

Несомненное достоинство этой модели регионального управления заключается в обеспечении единства действий государственной власти и местного управления. Она дает возможность населению административно-территориальных единиц через представителей выборных органов  самостоятельно решать вопросы на местах.

Некоторые специалисты выделяют также советскую модель, которая существовала в СССР и других социалистических странах, сохраняется в Китае, Северной Корее и на Кубе. Ее характерной особенностью является подчинение любых органов государственной власти партийным структурам. [7, c. 155]

В Республике Беларусь действует европейская континентальная модель взаимодействия органов местного и государственного управления.

Так в соответствии с частью 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении», исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполкомы базового и первичного уровней подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполкомы подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к компетенции этих Советов.

Таким образом, существуют два вида подчинения органов местного управления: по горизонтали – местным Советам депутатов и гражданам и по вертикали – вышестоящим органам. При этом контроль по горизонтали является не только желательным, но и необходимым условием деятельности местных исполнительных и распорядительных органов, однако наиболее эффективен контроль по вертикали.

Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную.

Статус органа местного управления  носят также отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций), которые хотя и являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций), имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и определенную обособленность от исполнительных комитетов.

В зависимости от территории, численности населения, социально-экономического развития, производственной и социально-культурной инфраструктуры, а также иных особенностей отдельно взятой административно-территориальной единицы формируются соответствующие подразделения исполкомов.[1, с. 21]

              Система отделов и управлений достаточно разветвлена. Наибольшим  их разнообразием и многочисленностью отличаются областные исполнительные комитеты и Минский горисполком. Некоторые структурные подразделения характерны только для органов местного управления областного уровня, другие – напротив, являются неотъемлемой частью местного управления всех уровней. Так,  например, обязательным является наличие отделов внутренних дел и военных комиссариатов в каждом исполнительном комитете.

Однако тот факт, что отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов, не может повлиять на признание их в качестве органов местного управления, потому что рассматриваемые органы одновременно представляют собой отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.

Рассматриваемые структурные единицы исполкомов (местных администраций) имеют различные наименования: отделы, управления, главные управления, комитеты. При этом закон не содержит критериев, по которым можно было бы отличать указанные структурные единицы друг от друга.

По мнению А.Н. Крамника, различие в названиях этих органов объясняется объемом работы и кругом решаемых вопросов, внутренней структурой, численностью работников.

Отделы находятся на более низком уровне. Из них могут состоять управления, из управлений – главные управления, а из главных управлений, управлений или отделов – комитеты. [4, c.500]

Можно выделить следующие  основные признаки отделов и управлений исполнительного комитета (местной администрации):

                 организационная обособленность;

                 нахождение в штатном расписании исполкома (местной администрации); некоторые из них финансируются сверху вышестоящими органами, например, органы внутренних дел, финансовые органы;

                 их создание исполнительным комитетом, как правило, по согласованию с вышестоящим органом; порядок их образования установлен законом;

                 отделы и управления предназначены: одни для внутриорганизационной работы, другие – для осуществления отраслевого управления в пределах административно-территориальной единицы, третьи – для осуществления надведомственного (функционального) управления в пределах той же единицы;

                  перечень отделов и управлений определяется самим исполкомом с учетом Указа Президента Республики Беларусь от 14 октября 2006г. №631 « О структуре, функциях и численности работников местных исполнительных  и распорядительных органов»;

                 отделы и управления подчинены исполнительному комитету, а также соответствующим вышестоящим органам государственного управления, подотчетны тем и другим. Т.е. находятся в двойном подчинении кроме внутриорганизационных, так называемого аппарата исполкома;

                 их правовой статус определяется самим исполкомом (положения о них издаются исполкомом). [4, c. 501-502]

Одним из важнейших элементов в организационной деятельности отделов и управлений местных исполнительных комитетов является планирование работы, которое осуществляется всеми отделами и управлениями. Выделяют перспективное планирование, которое осуществляется на полугодие и включает  наиболее важные вопросы, решаемые для успешного выполнения задач, стоящих перед структурным подразделением; и текущее планирование, реализуемое  в месячных планах, которые носят более детальный характер.

Наличие ряда общих для всех отделов и управлений признаков не исключает  возможности  классифицировать их по характеру  решаемых задач и выполняемым функциям, а в частности, подразделить на три группы:

внутриорганизационные (вспомогательные), функциональные, отраслевые.

Назначение отделов и управлений первой группы состоит в выполнении внутриорганизационной работы, то есть работы по обслуживанию исполнительного комитета, оказанию ему помощи в подготовке и решении тех или иных вопросов, организации деятельности, информационному и юридическому  обслуживанию исполнительного комитета, обеспечению контроля и проверки исполнения решений исполкома и вышестоящих органов, материально-техническое обслуживание. От функционирования внутриорганизационных подразделений во многом зависит  успешная работа исполнительного комитета.

Для внутриорганизационного аппарата характерны следующие особенности:

                 у него отсутствуют какие-либо подчиненные объекты в отличие от функциональных и отраслевых отделов и управлений;

                 он не имеет двойного подчинения, которое присутствует у других видов отделов и управлений, т.е. внутриорганизационные структуры подчиняются только исполкому (руководству исполкома), в системе которого находятся, - это подчинение по горизонтали, вертикальное подчинение отсутствует, т.е. аналогичным структурам вышестоящих органов, в частности облисполкомов, Минского горисполкома или соответствующего республиканского органа государственного управления;