Оглавление:

. 
 
 

Введение.

    Согласно  статье 1 ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Но для того, чтобы понять, как реализуется данный институт власти, прежде всего необходимо знать, какие функции он осуществляет. Именно поэтому цель настоящей работы состоит в том, чтобы раскрыть понятие и сущность функций российского местного самоуправления,  выявить их характерные черты и особенности. Достижение данной цели предполагает разрешение определенных задач, таких как поиск и анализ необходимых правовых документов; работа с научной литературой по данной теме; изучение политических, социальных, финансово-экономических, охранных основ организации местного самоуправления.

      К сожалению, в процессе написания  работы пришлось столкнуться с недостаточным количеством информации. Ни в Конституции, ни в Европейской хартии местного самоуправления, ни в Законе об общих принципах не дается понятие и не названы основные функции местного самоуправления. Поэтому в ходе работы необходимо было опираться на научную литературу. Но здесь возникла проблема недостатка  литературы специального характера. Большинство учебных пособий по муниципальному праву указанные вопросы рассматривают вскользь. Наиболее же полно нужный материал представлен в работах Кутафина О. Е., Фадеева В.И., Шугриной Е.С., учебном пособии под редакцией Конина Н.М.

Глава 1. Понятие функций местного самоуправления.

    1.1 Понятие функций  местного самоуправления

    Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

    Функции местного самоуправления обусловлены  его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная  деятельность.

    Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

    Основанное  на принципах демократии и децентрализации  власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных  и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

    Местное самоуправление, являясь частью демократической  системы управления обществом и  государством, через самостоятельное  решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

    Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)¹ 

    С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении  власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

    1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

    2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

    3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

    4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

    5) охрана общественного порядка;

    6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами. 

     1.2 Законодательное оформление функций местного самоуправления

    Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении  муниципальной деятельности. Так, в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

    Участие населения в осуществлении местного самоуправления реализуется через различные институты муниципальной демократии. Закон от 6 октября 2003 года в ст. 33 содержит положение о том, что наряду с предусмотренными законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении (гл.5) граждане вправе участвовать в местном самоуправлении в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ.

    Конституция РФ в ст.3 в качестве высших форм непосредственной реализации власти народом называет выборы и референдум. Законодательство определяет порядок назначения, подготовки и проведения итогов муниципальных выборов, местного референдума, которые должны соблюдать органы местного самоуправления.

    Формирование  института собственности в России началось с момента вступления в  силу закона РСФСР «о собственности  в РСФСР» от 24 декабря 1990 г., который  действовал до введения в действие ГК РФ. Выделение муниципальной собственности  в России началось с момента вступления в силу закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В нем впервые муниципальная собственность определена как один из видов собственности , на право которой не допускалось какое-либо государственное ограничение².

    В настоящее время вопросы осуществления  функции управления муниципальной  собственностью и финансовыми средствами местного бюджета регулируются различными нормативными актами. Часть 1 ст. 130 Конституции гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. ГК РФ (ст.215) называет субъектами права муниципальной собственности муниципальные образования. Это придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовой институт. Согласно ст. 51 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом³.

    Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования – необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления⁴. Это нашло свое отражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статья 14 Закона относит  к ведению органов местного самоуправления вопросы обеспечения комплексного развития муниципального образования в различных сферах: экономической, социальной, охранной, экологической, культурной и многих других.

    Органы  местного самоуправления должны обеспечить населению муниципальных образований  надлежащие условия жизнедеятельности.

    Статьи 14-16 Закона от 6 октября 2003 г. содержат перечень вопросов местного значения, значительное число среди которых составляют вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей граждан: организация в границах поселения электро-, водо-, газо-, теплоснабжения; помощь малоимущим гражданам;, содержание и строительство дорог общего пользования; создание условий для предоставления транспортных услуг населению, создание условий для обеспечения жителей услугами связи. Общественного питания, бытового обслуживания; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; утилизация и переработка бытовых отходов и т.д.⁵

      С принятием в 1991 г. Закона РФ от 6 июля 1991года №1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации», закрепившего институт местного самоуправления, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по охране общественного порядка на подведомственной им территории.

    Указанный закон позволял органам местного самоуправления формально реализовать право на охрану общественного порядка через создаваемую ими сеть дополнительных подразделений милиции общественной безопасности за счет собственных средств через контроль за их деятельностью. Муниципальные органы власти были лишены права руководства и управления создаваемыми подразделениями⁶.

    В 1993 году право органов местного самоуправления на охрану общественного порядка закрепилось и на конституционном уровне.

    В развитие положений ст 132 Конституции Закон от 28 августа 1995 года закрепил положение о том, что право органов местного самоуправления на охрану общественного порядка реализуется через создаваемые ими муниципальные органы охраны общественного порядка⁷. Действующий Закон об общих принципах в ст.15 установил, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией относится к вопросам местного значения муниципального района.

    Все то, что предусмотрено уставами муниципальных  образований, если их положения соответствуют  законодательству, может рассчитывать на защиту со стороны государства. Статья 133 Конституции РФ устанавливает  правовые гарантии системы местного самоуправления, которая в данном случае и является объектом правовой охраны. Действующим законодательством предусматривается и судебная защита прав, интересов населения муниципального образования от незаконных актов и действий должностных лиц местного самоуправления⁸.

     Глава 2. Основные функции  местного самоуправления

    2.1 Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

    Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное  решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения⁹.

    Участие населения в осуществлении местного самоуправления реализуется через различные институты муниципальной демократии. Закон от 6 октября 2003 г. в ст. 33 содержит положение о том, что наряду с с предусмотренными законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении (гл. 5) граждане вправе участвовать в местном самоуправлении в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ.

    Обеспечение участия населения в решении  вопросов местного значения включает в себя несколько аспектов. Основными из них являются создание условий для участия населения в решении местных вопросов и информированность населения о работе муниципальных органов с дальнейшей возможностью оказания влияния на деятельность выборного или иного органа местного самоуправления в целях повышения эффективности  решения ими задач, стоящих перед местным самоуправлением.

    Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления обязаны принимать все необходимое для реализации населением права на осуществление местного самоуправления¹⁰.

    В соответствии со статьей 130 Конституции  РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидно, что приведенный перечень является открытым. Аналогичный вывод можно сделать из анализа норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в названном Законе содержится уже более подробный перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

    Анализируя  внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении:

1. местный референдум;
2. опрос граждан, плебисцит;
3. местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);
4. наказы избирателей;
5. отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления;
6. голосование по вопросам изменения границ муниципального образования;
7. собрания, сходы, конференции граждан;
8. территориальное общественное самоуправление;
9. массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.);
10. обращение в органы местного самоуправления;
11. правотворческая инициатива;
12. публичные слушанья;
13. деятельность в представительных органах местного самоуправления;
14. осуществление муниципальной службы;
15. иные формы.¹¹

    Из  вышеперечисленного следует выделить местный референдум и местные выборы, так как они, согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, являются высшим непосредственным выражением власти народа. Назначение муниципальных выборов и местного референдума относится к компетенции представительного органа местного самоуправления. Так, при поступлении в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума представительный орган обязан назначить его в течение 30 дней. Если референдум не был назначен в течение установленного законно срока, вопрос о назначении референдума решается в судебном порядке.

    Органы  местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны обеспечивать исполнение решений, принятых на сходе граждан, рассматривать проекты нормативных правовых актов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, определять порядок организации и осуществления территориального  общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета территориальному общественному самоуправлению и т.д.¹²

     2.2 Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного бюджета

    Каждое  муниципальное образование в  соответствии со ст. 1 Закона об общих  принципах организации местного самоуправления имеет муниципальную  собственность и местный бюджет.

    Свое  социальное предназначение местное  самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным  имуществом, формируя и рационально  используя местные финансы. Государство  признает за местным самоуправлением  право самостоятельно решать эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

    Задачи, связанные с управлением муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления, решаются прежде всего органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований.¹³

    Статьи 48 и 125 ГК РФ устанавливают, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Закон от 28 августа 1995 г. предусматривал, что в случаях, предусмотренных законами, уставами муниципальных образований, права собственника в отношении муниципального имущества может реализовывать население муниципального образования. Закон от 6 октября 2003 г. такого положения уже не содержит.

    Органы  местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то эти объекты могут сдаваться в аренду или продаваться в целях пополнения доходной части бюджета.

    Устанавливают порядок управления  распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия приватизации муниципальной собственности общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, затрагивающие вопросы управления муниципальной собственностью, утверждают местный бюджет и отчет об его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы представительные органы местного самоуправления.

    Органы  местного самоуправления осуществляют права собственника и в отношении  местных финансов. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования. Утверждения и исполнения местных бюджетов.¹⁴

    Статья 39 Закона об общих принципах организации  местного самоуправления предусматривает, что само население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения.

    Вопросы, связанные с управлением муниципальной  собственностью, местными финансами, могут в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум. Например, непосредственно населением могут определяться порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

    Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации народной правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством, местными финансовыми средствами в органы местного самоуправления, которые их обязаны рассмотреть.

    Несомненно, что реализация полномочий, связанных  с осуществлением рассматриваемой  функции, должна осуществляться в интересах  населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей.

    Население муниципального образования должно получать информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления действенного контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муниципальных образований должны предусматривать соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в этой сфере.¹⁵

     2.3 Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования

    Муниципальные образования - города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие - представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления.

    Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется прежде всего посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии производственной и социальной инфраструктур, добиваясь их гармонического сочетания. Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Федерации.

    Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований  предполагает сбор, обработку и обобщение  необходимой информации. Поэтому  должна получить развитие муниципальная  статистика, муниципальная информационная служба¹⁶.

    2.4 Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

    К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий  жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в их достижении играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.

    Обеспечивая удовлетворение потребностей населения  в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы.¹⁷ Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций закрепляет статья 51 Закона об общих принципах, согласно которой органы местного самоуправления создают муниципальные предприятия и учреждения, участвуют в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

    Муниципальные органы обязаны создавать условия  для жилищного и социально-культурного  строительства; для обеспечения  населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения, социальную поддержку и содействие занятости населения, противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

    Общеизвестно, что местным бюджетам финансируется  почти 100% расходов на среднее образование, 85 – на здравоохранение, 60% - на содержание жилья, детских садов, коммунальные услуги¹⁸.

    В программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов  отмечалось, что экономическая ситуация диктует необходимость повышения  эффективности социальной политики, концентрации усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработки новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с Программой стратегическими целями социальной политики являются:

• Достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей;
• Обеспечение эффективной занятости населения, повышении качества и конкурентоспособности рабочей силы;
• Гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
• Переориентация социальной политики на семью, обеспечение прави социальной гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи;
• Нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан трудоспособного возраста;
• Существенное улучшение социальной инфраструктуры.

    Основной  акцент предполагалось сделать на повышении  эффективности использования средств, выделяемых на социальные нужды, усилении адресности социальной поддержки, более широком привлечении внебюджетных финансовых источников. Для этого предстоит определять порядок взаимодействия в области социальной политики между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, федеральными министерствами и ведомствами, общественными и коммерческими организациями.¹⁹