ОГЛАВЛЕНИЕ  

Введение

      Актуальность  темы работы. Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трех четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента. Поэтому идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем Союзе ССР, встретила значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набиравшие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и в 1990 году пост Президента СССР был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР. Вскоре аналогичный институт был установлен и в союзных республиках, где решения об этом принимались Верховными Советами.

      На  сегодняшний момент, Конституция  РФ определяет статус Президента РФ как главы государства. Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит в систему какой-либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти¹. Президент РФ, не будучи главой исполнительной сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий).

     Целью работы является определение института Президентства в  РФ и его правового статуса.  

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

     1) определить места Президента РФ в системе государственной власти России;

     2) рассмотреть функции, полномочия, а также решения Президента РФ.

     Объектом проводимого исследования является институт президентства в РФ.

     Предметом исследования являются конституционно – правовые нормы, определяющие основные положения Президента РФ.

     В работе были использованы методы изучения нормативных правовых актов, обобщения периодической и научной литературы, сравнительного анализа институтов Президентства в различных государствах. Работа состоит из двух глав.

     Работа  основана на изучении мнений и научных  точек зрения таких авторов как: Авакьян С. А., Баглай М.В., Бородин С. В., Крашенникова Н. А., Марченко М. Н., Окуньков Л. А., Решетников Ф. М. и др.

1. Конституционно-правовой  статус Президента Российской Федерации 

     1.1. Статус Президента РФ

     Термин  «президент» происходит от латинского, что буквально означает «сидящий впереди»². Видимо, в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях. От этого первоначального значения слова «президент» впоследствии возникла такая должность, как, например, президент сената. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования ранних буржуазных республик в Англии и Нидерландах. Так, в Англии, ставшей на короткое время республиканской, исполнительную власть вместо свергнутого монарха на первых порах осуществлял Государственный совет. В Нидерландах полномочия исполнительной власти также имел высший коллегиальный орган.

     В правовом государстве статус главы  государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

     Конституционный статус реализуется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).

     Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на Судебное толкование конституции.

     В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата. Председатель и секретарь подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения³.

     Пост  Президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г., и в том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня 1996 г.). Однако с декабря 1993 г. положение, функции и полномочия Президента Б. Н. Ельцина определяются уже новой Конституцией. По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой, основной ветви власти. Когда тем не менее употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — с исполнительной властью. Совершенно неосновательны поэтому расхожие упреки некоторых политических деятелей в смене конституционной формулы как стремлении наделить Президента РФ некими «диктаторскими полномочиями». Опыт четырех десятилетий аналогичного положения Президента во Франции убедительно свидетельствует, что в правовом государстве никакой неизбежности перерастания сильной президентской власти в диктатуру не существует. То же подтверждается и опытом первого президентства в Российской Федерации.

     Характеризуя  конституционный статус Президента, необходимо помнить важную особенность его положения как главы федеративного государства. Он выполняет функцию «президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население избирательных округов и регионов, и отсюда неизбежность известной несогласованности выражаемых депутатами парламента интересов. Но Президент РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и «лобби» всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов.

     Как и в других государствах, Президент  РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отставки Президента против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Со временем, вероятно, будет решен вопрос о его иммунитете в отношении гражданских исков. В статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них. Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не предусматривает пост вице-президента. В президентских республиках этот пост иногда существует (США), а иногда его нет (Франция). В Российской Федерации упразднение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием политической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других странах выполняет вице-президент.

     В Конституции Российской Федерации  содержится система гарантий, препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации достаточно коротким четырехлетним сроком, в порядке его всенародных прямых выборов, в их альтернативном характере, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, в признании не соответствующими Конституции нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда и др.

     Важным  аспектом в характеристике статуса  Президента является само место в Конституции главы о Президенте. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о высших представительных органах. Это было закономерно, ибо в ней Президент определялся в качестве главы исполнительной власти.

     Место, которое занимает в ныне действующей  Конституции глава о Президенте, является правовым доказательством, подтверждающим в .прямой форме то, что Президент  не включается непосредственно ни в  одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.

     1.2. Президент РФ: положение в системе государственных органов

     Логика  построения Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей. Вместе с тем, разделение властей предполагает совместные усилия и их взаимодействие в пределах, определенных Конституцией РФ.

     Реализация  принципа разделения властей в российской Конституции не означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ России. Исходя из важности единства государственной власти, главам Конституции РФ, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава о Президенте РФ. С нее начинается изложение в Конституции РФ системы государственных органов РФ, что помимо прочего объясняется особым значением Президента РФ в организации государственной власти РФ⁴.

     Исходя  из этого, отправными правовыми установлениями для анализа статуса Президента РФ являются ст. 80 Конституции РФ и место в Конституции РФ гл. 4, посвященной Президенту РФ.

     Статья 80 Конституции РФ определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства.

     Придание  Президенту РФ статуса главы государства  вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы представительного органа государственной власти РФ, ставило бы исполнительную власть над законодательной.

     Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. Так определялся статус Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится в конституциях большинства стран.

     Принципиально новая дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в Конституции РФ, означает, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. На Президента РФ возложена задача обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательной, исполнительной и судебными органами. Он обеспечивает и направляет деятельность всех государственных органов РФ и выполняет функцию по их координации.

     Хотя  по Конституции РФ Президент РФ прямо  не назван главой исполнительной власти, но тесно с нею связан. Ему предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Президент РФ - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ.

     Президент РФ имеет определенные рычаги воздействия  и на законодательную власть. Он имеет право законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые федеральные законы, ему принадлежит право отклонить закон, направив его тем самым на новое рассмотрение (ст. 107 Конституции РФ). Кроме того, в предусмотренных Конституцией РФ случаях, Президенту РФ предоставлено право распустить Государственную Думу РФ (ст. 109 Конституции РФ). Рассматривая отношения Президента РФ с судебной властью, деятельности которой посвящена глава 7 Конституции РФ, надо отметить, что судьи высших судов назначаются по представлению Президента, а остальные - им лично в порядке, установленном федеральным законодательством. Президенту РФ принадлежит также право помилования (ст. 89 и ст.  128 Конституции РФ). Конституция РФ устанавливает право Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ, а также в суды общей юрисдикции (ст. 85 и ст. 125 Конституции РФ).

     Однако  данное положение не дает никаких  оснований трактовать президентскую  власть как стоящую над другими  властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента РФ. В Конституции РФ заложена необходимая система «сдержек и противовесов», которая способствует сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент РФ осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции РФ, в соответствии с ней и федеральными законами РФ, во взаимодействии с парламентом и Правительством РФ⁵.

     В Конституции РФ содержится система  гарантий, препятствующих превращению  Президента РФ в авторитарного правителя.

     Они заключаются в ограниченности периода  полномочий Президента РФ достаточно коротким четырехлетним сроком, в порядке его всенародных прямых выборов, в их альтернативном характере, в недопустимости занятия поста Президента РФ более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, в признании не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента РФ на основе решения Конституционного Суда РФ и др.

2. Функции, полномочия, акты президента  РФ

     2.1. Функции Президента РФ

     Закрепляя статус Президента РФ как главы государства, ст. 80 Конституция РФ предусматривает в обобщенной форме связанные с этим функции. Они касаются основ жизнедеятельности государства и общества.

     Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Возложение на Президента РФ обязанности быть гарантом означает, что он несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции РФ и прав человека и гражданина работали бесперебойно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации.   Это  объясняется  значением  Конституции  РФ  для стабильности государства и тем, что в соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью и обязанностью государства, признаются, соблюдаются и защищаются⁶.

     В установленном Конституцией РФ порядке  Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

     В осуществлении этих функций Президент  РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать только в рамках Конституции РФ.

     «Это относится и к такой функции Президента РФ, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами РФ, не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что на выборах каждый из кандидатов в Президенты РФ выдвигает определенную программу, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей. Это означает, что с одной стороны, именно Президенту РФ как лицу, избранному на свой пост всем избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой стороны, - что реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной властей»⁷.

     Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ, делают их достоянием народа, депутатов, партий, общественности. Это позволяет в случае необходимости корректировать политику Президента РФ с использованием всего потенциала форм, обеспечивающих  взаимное  воздействие  одних   государственных  структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений. Важно иметь в виду, что в решении вопросов внутренней и внешней политики государства участвуют не только Президент РФ, но и другие государственные органы. Многие вопросы решаются палатами Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, Советом Безопасности РФ, федеральными министерствами и т. п.⁸

     Как глава государства Президент  РФ представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

     Важным  аспектом в характеристике статуса  Президента РФ является само место в Конституции РФ главы о Президенте РФ. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти РФ. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о высших представительных органах. Это было закономерно, ибо в ней Президент определялся в качестве главы исполнительной власти.

     Место, которое занимает в ныне действующей  Конституции глава о Президенте, является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме то, что Президент РФ не включается непосредственно ни в одну из ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента РФ задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.

     Особенностью  правового положения Президента РФ именно как главы государства является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией РФ задачи, прежде всего лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие.

     Один  из способов обеспечения Президентом  РФ согласованного функционирования и  взаимодействия органов государственной  власти -использование согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ. Это весьма сложная и ответственная функция Президента РФ.

     Президент РФ не называется в Конституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит «над тремя властями», но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или порождают конфликты во взаимоотношениях⁹.

     Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтов и разногласий, во - первых, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и, во - вторых, между органами государственной власти субъектов РФ.

     Во  второй части ст. 85 Конституции РФ Президент РФ наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом надо иметь в виду ряд обстоятельств.

     Прежде  всего, надо обратить внимание на то, что  Президент РФ вправе приостанавливать действие только такого акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, который противоречит Конституции РФ, федеральным законам РФ, международным обязательствам РФ или нарушает права и свободы человека и гражданина.

     Следует отметить, что Президент РФ вправе приостанавливать только действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но он не может приостановить действие актов их органов законодательной власти.

     В данных Указах Президент РФ предлагает органам исполнительной власти субъектов РФ, действие актов которых приостанавливалось, привести эти акты в соответствие с Конституцией РФ, а в случае их противоречия федеральным законам - и в соответствие с ними.

     Как следует из ст. 85 Конституции РФ, действие актов приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса о их противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ или о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Однако на практике вмешательства суда не требовалось, поскольку оспариваемые Президентом РФ акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде¹⁰.

     Особая  роль Президента РФ обусловлено также  тем, что он является выборным должностным лицом.

     В соответствии с Конституцией РФ выборы главы государства осуществляются наиболее демократическим путем — на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ). На конституционном уровне не закрепляется, как и в отношении депутатов Государственной Думы РФ, альтернативность выборов, однако в законодательстве о выборах она признается обязательной. Имеет место она и в практике избирательных кампаний при выборах Президента РФ.

     2.2. Полномочия Президента Российской Федерации

     Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

     Президент имеет полномочия, связанные с  формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.

     Значительный  объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами¹¹:

     1) поскольку путем всенародных  выборов программа лица, ставшего  Президентом, поддержана большинством  избирателей, он, естественно, должен  обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов государственной власти;

     2) составляющий одну из основ  конституционного строя Российской  Федерации принцип разделения  властей не допускает, чтобы  какой-либо орган государственной власти Российской Федерации был обязан своим «рождением» только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал;

     3) в соответствии со ст. 80 Конституции¹² на Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

     Поэтому в соответствии с Конституцией в  формировании федеральных органов государственной власти действуют и Президент, и Федеральное Собрание — парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

     В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу Президента. Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства¹³.

     Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного (Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, назначает же перечисленных судей и Генерального прокурора Совет Федерации (ч. 1 ст. 128). В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов.