Государственный кредит. 50

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Актуальность  темы исследования. Проводимые в России реформы затронули многие сферы общественной жизни: политическую, экономическую и социальную. Их цель - построение демократического общества с развивающейся социально-ориентированной экономикой. Наиболее трудным и болезненным в процессе проведения реформ оказались -изменение системы управления экономикой, создание принципиально новых механизмов ее регулирования. Отсутствие необходимого опыта подобных преобразований, неустойчивость политической системы, несовершенство законодательства, а также ряд других факторов привели к существенному ослаблению административной функции государства.

Вызванные этим обстоятельством негативные последствия (нарушение экономических связей, спад производства, криминализация экономики, имущественное расслоение общества), явились основанием для постановки вопроса о восстановлении эффективного государственного контроля над экономическими процессами, создании механизма регулирования экономики, основанного на сочетании административных и рыночных методов.

Среди наиболее важных областей экономики, подвергшихся реформированию, следует отметить государственные финансы, которые определяют состояние не только государства, но и в значительной степени состояние всей национальной экономики. В качестве достижений в реформировании государственных финансов необходимо выделить: построение системы государственных финансов, исходя из принципа федерализма; определение форм и принципов межбюджетных отношений; формирование единой системы налогов и сборов; формирование денежной

Ослабление административной функции государства сопряжено с негативными последствиями не только для экономики, но также для политической подсистемы общества, в частности, с перераспределением полномочий между центрами политической власти в ущерб федеральному центру, которое в свое время (1991-93 г.г.) представляло реальную угрозу целостности России.

Проведение любых реформ, особенно таких масштабных, как в  нашей стране, требует значительных денежных ресурсов. Но именно отсутствие ресурсов, в том числе финансовых, необходимых для решения стоящих  перед государством социально-экономических задач, вынуждает его стать на путь радикальных экономических преобразований. В этих условиях неизмеримо возрастает значение государственного кредита, как важнейшего инструмента, способного в значительной степени сгладить указанное противоречие. Иными словами, с помощью государственного кредита решается проблема несоответствия (превышения) государственных расходов и государственных доходов, с которой сталкиваются многие развивающиеся и экономически развитые страны. Так, федеральный бюджет России, как известно, долгое время принимался со значительным дефицитом, причем разница между расходами и доходами бюджета покрывалась именно за счет государственных займов.

Следует отметить, что еще  совсем недавно, в условиях централизованного управления экономикой, механизм выпуска и обращения государственных долговых обязательств, в том виде, в котором он действовал в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. Механизм финансирования бюджетного дефицита совершенно не соответствовал принятым в мировой экономике формам управления этим процессом. Изменение экономических и социальных ориентиров потребовало кардинального пересмотра отношения к использованию государственного кредита как одному из важнейших инструментов государственной финансовой политики.

Целью исследования является углубление научных знаний о природе  государственного кредита.

Для достижения цели исследования предполагается решить следующие задачи:

- определить сущность и значение государственного кредита;

- провести анализ международного опыта и методологии определения  и анализа состояния государственного долга.

Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы функционирования государственного кредита в целом, а предметом - теоретические положения о государственном кредите, разработанные правовой и экономической науками, отношения государственного кредита.

Методологические основы исследования. Методологическую основу исследований составляют общенаучный, логический, исторический, сравнительно-правовой методы, метод системного и контент-анализа. В ходе исследования также применялись методы интегрального сравнительного анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по аналогичным вопросам. В работе исследованы положения Конституции России, конституционных актов других государств, законов и подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов Банка России, нормативно-правовых актов некоторых зарубежных стран.

Глава 1. Государственный кредит

1.1 Сущность  и значение государственного  кредита

Экономическое содержание государственных финансов неоднородно, так как отдельные  обособленные звенья выполняют специфические, присущие только им функции. Одно из таких  звеньев - государственный кредит. Государственное кредитование представляет собой совокупность финансовых отношений, при которых государство осуществляет, как правило, привлечение временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов, населения, а также других государств, международных финансовых организаций и фондов на условиях возвратности, срочности и платности. В данных условиях кредитных отношений государство является заемщиком. В то же время государство может выступать в роли кредитора. Например, государство может стать гарантом, принимая на себя ответственность за погашение кредитов, полученных органами государственной власти территорий и хозяйствующими субъектами¹.

В условиях государственного кредита денежные средства, взятые взаймы, поступают в распоряжение органов государственной власти и представляют собой дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются, как правило, на финансирование бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним являются средства бюджета. Государственный кредит, связанный с функционированием политической надстройки и движением бюджетных средств, выражает часть финансовых отношений общества. Государственный кредит представляет собой отношения вторичного распределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства.

Государственный кредит отличается от банковского и  с учетом принципа обеспеченности ссуд. Так, если для банковского кредита  предусмотрена целая система  материального обеспечения, существующего в виде залога, гарантий, поручительств и т.д.

Государственные займы на уровне страны не имеют  конкретного целевого характера. Тогда  как заимствование средств на более низких уровнях достаточно часто имеет четко выраженную целевую направленность².

Привлечение дополнительных финансовых ресурсов государством за счет мобилизации временно свободных денежных средств населения и предприятий (организаций) это одна из сторон государственно-кредитных отношений. Вторая их сторона - финансовые связи, обусловленные возвратностью и платностью средств, дополнительно мобилизованных государством. Выплата доходов кредиторам обеспечивается преимущественно за счет бюджетных поступлений. Таким образом, привлечение и возврат средств в виде государственного кредита выражают перераспределительные отношения в рамках экономической системы.

Использование государственного кредита на удовлетворение потребностей общества является объективной  необходимостью, которая обусловлена  постоянным противоречием между  величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Регулирование экономики, финансирование социальной сферы, выполнение государством своих функций по обороне страны и управлению ею, обслуживание государственного долга и осуществление международной деятельности требуют постоянного роста расходов бюджета. Доходы же государственного бюджета всегда ограничены определенным пределом - уровнем налогообложения, установленным действующим законодательством. Поэтому при наличии свободных денежных ресурсов у населения, предприятий и организаций органы власти прибегают к помощи государственного кредита.

Теоретически  финансировать бюджетный дефицит  можно тремя способами. Первый из них связан с повышением доходов  государства за счет роста налоговых  ставок. Но такая мера неприемлема как по экономическим, так и по политическим соображениям. Рост налогов означает сокращение как прибылей, так и реальных доходов населения, а также снижает стимулы к инвестированию, что, в свою очередь, сокращает спрос на рабочую силу и ведет к росту безработицы.

Второй способ - это дополнительная эмиссия денег. Эта мера ослабляет влияние бюджетного дефицита на экономику, но создает сильное  инфляционное давление и еще более  негативно воздействует на экономику, чем первый. Поэтому следует избегать частых эмиссий.

Третий способ значительно безопаснее для государства. Это покрытие дефицита посредством  займов необходимых средств на рынках ссудных капиталов, т.е. за счет роста  государственного долга.

Использование методов без инфляционного покрытия бюджетного дефицита дает правительству один из наиболее гибких инструментов регулирования экономических и социальных процессов, поскольку:

• государственная  задолженность позволяет ослабить постоянные противоречия между величиной  потребностей общества и возможностями государства их удовлетворить за счет бюджетных средств;

• государственные  займы, являясь источником мобилизации  дополнительных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, могут служить  важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития страны;

• стратегия  управления государственным долгом и адекватная ей стратегия в области  финансирования дефицита госбюджета выступают  главными элементами, балансирующими схему бюджетной политики в целом.

Однако государственный долг является либо элементом' государственного регулирования экономики, связанным с обеспечением прогрессивных сдвигов в структуре общественного производства, либо во многих случаях служит отражением кризисных процессов, протекающих в экономике, и требует принятия со стороны правительства незамедлительных стабилизационных мер³.

1.2 Управление  государственным кредитом

Управление  государственным кредитом может  рассматриваться в узком и  широком смысле. Под управлением  государственным кредитом в широком  смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управление государственным кредитом в широком смысле, как одно из направлений финансовой политики, находится в руках органов власти управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, а также целесообразность, осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных отраслей экономики, районов страны и т.п.

Под управлением  гocyдapcтвенным кредитом в узком  смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и погашению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий.

Высшим органом  управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета. В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ⁴.

Для оптимизации  управления внутренними и внешними заимствованиями Бюджетный кодекс РФ предусматривает разработку Правительством двух программ: Программы государственных внешних заимствований и Программы государственных внутренних заимствований. Эти программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников и сроков возврата. Программы представляются Федеральному Собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению.

В процессе управления государственным кредитом решаются задачи:

• минимизации стоимости долга для заемщика;

• обеспечения своевременного возврата кредитов;

• максимального решения задач, определенных финансовой политикой, в частности, сохранения иностранных капиталов в стране и переориентировки инвесторов с вывоза полученных доходов из страны на вложение прибыли в развитие производства.

Управление  государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляет Минфин РФ или Казначейство совместно с Центральным банком.

Минфин выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица федерации. Оно устанавливает конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством.

Регулирование рынка государственных ценных бумаг  также осуществляется ЦБ РФ. К мерам  воздействия, применяемым ЦБ, относятся:

• поднятие ставки рефинансирования;

• интервенции ЦБ на рынке ценных бумаг;

• регулирование валютного рынка⁵.

Как показала практика, эти меры оказываются действенными лишь короткий промежуток времени. Однако эффективное и долговременное противодействие дестабилизации национального рынка государственных ценных бумаг возможно только в том случае, если к денежным мерам добавятся те, что выходят за рамки финансового рынка, а именно упорядочение налоговой системы и сбора налогов, а также рост экономики.

При управлении государственным долгом между кредиторами  и заемщиком могут быть достигнуты соглашения о новации - замене обязательств по долгу другими обязательствами; унификации - объединении нескольких размещенных ранее долговых обязательств; конверсии - изменении условий займов, касающихся их доходности; консолидации - изменении условий обращения займов, касающихся их сроков; реструктуризации - основанном на соглашении прекращении долговых обязательств с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения.

Государство как  кредитор

Внутренние  кредиты. Бюджетный кодекс РФ разграничивает бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Бюджетный кредит определяется как «форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах». Бюджетная ссуда- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

В качестве заёмщиков  средств федерального бюджета могут выступать:

1) государственные  и муниципальные унитарные предприятия;

2) органы исполнительной  власти нижестоящих бюджетов;

3) отдельные  категории граждан.

Бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, может быть представлен только при  условии предоставления заёмщиком  обеспечения исполнения обязательства по возврату кредиту.

Обязательное  условие предоставления бюджетного кредита – проведение предварительной  проверки финансового состояния  заёмщика. Цели, на которые может  быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления определяются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

Субъектами  РФ беспроцентные бюджетные ссуды  из федерального бюджета могут быть предоставлены в пределах финансового  года на покрытие:

- временных  разрывов, возникающих при исполнении  бюджетов субъектов РФ;

- временных  кассовых разрывов, возникающих  в бюджетах субъектов РФ в  связи с несовпадениями сроков  возврата заёмщиками средств  в региональные фонды государственной  финансовой поддержки досрочного  завоза продукции в районы  Крайнего севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов по ранее предоставленным ссудам и сроков закупки и доставки грузов в указанные районы и местности⁶.

Кредиты субъектов  РФ. В отличие от Федерации субъекты РФ продолжают в настоящее время активно использовать бюджетные кредиты для поддержки различных отраслей экономики.

Внешние кредиты. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты, по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором.

Долговые обязательства  иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных  государств перед РФ.

При расчётах с  должниками РФ использует различные  формы погашения долга. В частности, большое распространение получила поставка товаров в счёт погашения  государственных кредитов, предоставленных  РФ. По товарам, ввозимым в РФ в этих целях, установлены налоговые льготы.

Экономический рост, наблюдавшийся в РФ в 2005-2006гг., позволил увеличить в 2007г. объём  предоставляемых зарубежным странам  кредитов.

Правовое регулирование  государственного кредита

Для обеспечения  бесперебойного финансирования многообразных потребностей государство формирует дополнительные финансовые ресурсы путем мобилизации временно свободных денежных средств населения и хозяйственных структур, главным способом получения которых является государственный кредит. Мобилизуемые при этом средства поступают в распоряжение органов государственной власти и, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают в основном средства бюджета⁷.

Государственный кредит - совокупность экономических  отношений между государством в  лице его органов власти и управления с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. Причем преобладающей является деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за гашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.

Кредитные отношения, при которых государство выступает в качестве заемщика и кредитора, сразу влияют на величину централизованных денежных фондов; гарантирование погашения обязательств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитывается по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Государственные гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизованных денежных фондов.

Возможность мобилизации  денежных средств вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых физическими и юридическими лицами. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с неравномерным получением различных доходов, особенно в сезонных отраслях производства, выплатой премий, отпускных и т. п. Люди могут и сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить денежные средства для покупки товаров длительного пользования. Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций и предприятий в связи с длительностью производственного цикла, сезонностью производства и т. п⁸.

Государственный кредит отличается от других видов  кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения обычно выступают конкретные ценности - товары на складе, незавершенное производство, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какой-либо ее доход. Еще одной отличительной чертой банковского кредита является производительное использование его как капитала, создающего условия для погашения и выплаты по нему процентов за счет увеличения производимой стоимости прибавочного продукта. Источником же погашения государственного кредита, как отмечалось, выступают в основном средства бюджета.

Как финансовая категория  государственный кредит выполняет  три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Через распределительную функцию государственного кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов - это одна сторона государственных кредитных отношений. Другая их сторона - финансовые связи, обусловленные возвратностью и платностью дополнительно мобилизованных средств. При этом выплата доходов кредиторам обеспечивается за счет бюджетных поступлений, а круг налогоплательщиков не совпадает с кругом держателей государственных ценных бумаг, как и размер вносимых в бюджет налогов каждым владельцем ценных бумаг - с величиной получаемых им доходов от государственно-кредитных операций. Это означает, что и вторая сторона госкредитных отношений имеет перераспределительный характер⁹.

В современных условиях поступления  от государственных займов стали  вторым после налогов методом  финансирования расходов бюджета. Последнее  объясняется более быстрым темпом роста расходов по сравнению с увеличением налоговых поступлений.

Финансирование расходов капитального характера за счет заимствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Растяжение источников финансирования во времени путем выпуска займов на соответствующий срок позволяет переложить платежи по основному кредиту и процентов по нему на все последующие поколения, которые будут пользоваться услугами объектов, построенных нынешним поколением.

Таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа, не увеличиваются. Зато потом, когда кредиты погашаются, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.

При непроизводительном использовании  мобилизованных в результате государственных  займов капиталов, например финансировании за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга¹⁰.

Увеличение налоговых  поступлений, вызванное заимствованиями  государства, зависит от их срока  и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую  часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение. Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемая на его обслуживание при прочих равных условиях.

Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного  обращения, Уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещал займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, оно снижает платежеспособный спрос. Если за счет кредита профинансировать производственные затраты, например инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос  на заемные средства и тем самым  способствует росту цены кредита. Чем  выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень  ссудного процента, тем более дорогим  становится кредит для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг. Если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие на производство несущественно.

Положительное воздействие  на производство и занятость государство  оказывает, предъявляя спрос на товары отечественного производства за счет заимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В частности, это может выражаться в поддержке малого бизнеса, экспорта или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно соответствующим программам, путем погашения задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям в случае их банкротства, при помощи страхования риска по низким ставкам неплатежа экспортерам национальных товаров и др.

Контрольная функция государственного кредита органически связана с контрольной функцией финансов с учетом специфических особенностей этой категории.

Таким образом, на основании  проведенных исследований можно  сделать вывод по главе.

Современная кредитная система - это совокупность различных кредитно-финансовых институтов, действующих на рынке ссудных капиталов и осуществляющих аккумуляцию и мобилизацию денежного капитала. На рынке, на ряду с такими формами кредита, как коммерческий и банковский, принимает участие и государственный кредит. Друг от друга эти формы отличаются составом участников, объектом ссуд, динамикой, величиной процента и сферой функционирования.

Государственный кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем  достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключения договоров государственного займа регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом.

Глава 2. Анализ международного опыта и методологии определения  и анализа состояния государственного долга

2.1 Мировая практика регулирования государственного долга

Как правило, в  большинстве развитых стран государство использует бюджетную политику в качестве основного инструмента регулирования экономики. При этом одна из ключевых ролей в таком регулировании отводится государственному долгу¹¹.

Следует отметить, что если исторически рост государственного долга был связан с военными расходами  в период ведения войн, то на современном  этапе пики задолженности были достигнуты в мирных условиях. Причины использования  дефицитного финансирования могут быть названы следующие.