Характеристика муниципального района

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

С.

Введение......................................................................................................................3

Глава 1. Характеристика муниципального района как основного  элемента системы местного самоуправления.......................................................8

1.1. Понятия и признаки  муниципального района...........................................8

1.2. Вопросы местного значения  муниципального района............................13

1.3. Совершенствование  организации органов управления

муниципальным районом...........................................................................23

Глава 2. Социальная основа развития муниципального района..................31

2.1. Правовой  режим имущества муниципального  района...........................31

2.2. Проблемы  регулирования расходов и доходов  бюджетов.....................39

2.3. Проведение  муниципальных выборов, публичных  слушания 

и иные формы  участия граждан. Направления развития

социального участия граждан...................................................................45

Глава 3. Тенденции  социального развития муниципального района..........53

3.1. Проблемы  развития муниципального района.........................................53

3.2. Возможности  реформирования социального 

регулирования муниципального района..................................................60

Заключение...............................................................................................................69

Список использованных источников и литературы........................................73

Приложения..............................................................................................................79 

Введение

Муниципальное право  представляет собой комплексный  институт российского права, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления, а также при взаимодействии муниципальных образований с государством, физическими и юридическими лицами. С точки зрения Конституции РФ, право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:

- участвовать в управлении делами  государства непосредственно через  участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

- избирать в органы местного  самоуправления, а также не участвовать  в муниципальных выборах;

- быть избранным в органы  местного самоуправления, а также  отказаться от исполнения полномочий  выборного лица;

- иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

- обращаться в органы местного  самоуправления и получать ответ  по существу своего заявления¹.

Реализация многих направлений  деятельности органов местного самоуправления зависит от распределения финансов, от обеспечения конкретных функций системы местного самоуправления бюджетными и иными денежными средствами. В связи с этим в настоящее время достаточно актуальным остаётся вопрос экономической основы местного самоуправления, поскольку именно от качественного финансирования зависит, в конечном итоге, выполнение муниципальных программ.

Одним из главных условий жизнедеятельности  местного самоуправления является наличие  у него материально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Эти обстоятельства привели к появлению в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а затем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. главы «Финансово-экономическая основа местного самоуправления»². Закрепление на федеральном уровне экономической основы системы местного самоуправления имеет огромное значение в настоящее время. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации, по-новому конкретизировав его конституционные основы применительно к современным социальным условиям, в том числе с учетом практики реализации самих по себе муниципальных институтов российской государственности. Важным направлением развития законодательной регламентации местного самоуправления стала корректировка его организационно-правовой основы, затронувшая структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности. Данные нововведения, безусловно, требуют обстоятельного научного анализа и оценки, прежде всего с точки зрения конституционных принципов и норм. Такая необходимость, кроме прочего, обусловливается особенностями вступления Федерального закона N 131-ФЗ в силу - в полном объеме он начал действовать с 1 января 2009 года, - что позволяет при наличии к тому оснований уточнить его нормативные положения, вызывающие сомнения, до указанного момента и тем самым предотвратить возможные негативные последствия их применения.

Одной из значимых новаций, предусмотренных  Федеральным законом N 131-ФЗ, явилось  введение в качестве общего правила  двухуровневой модели территориальной  организации местного самоуправления, предполагающей образование и функционирование органов муниципальной власти по поселенческому и одновременно территориальному принципу и, соответственно, формирование в качестве муниципальных образований сельских и городских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов, с другой³. Особенности юридической природы данных публично-территориальных образований, содержание подлежащих их решению вопросов местного значения, состав полномочий их органов предопределили и особый характер их взаимоотношений между собой, в том числе при формировании представительных органов муниципальных образований районного звена.

Актуальность рассмотрения в настоящее  время отдельных особенностей функционирования муниципальных образований, в частности, муниципального района, связаны с определением конкретных проблем муниципального образования в сфере социального развития.

В настоящее время существуют отдельные  теоретические исследования, посвященные  проблемам формирования и функционирования муниципального района и его социального положения. Так, например, можно отметить работы Джагарян А.А., Шевченко Н.В., Васильева В. И., Блинкова О.Е., Филатова Е.О.⁴, Выдрина И.В., Кокотова А.Н.⁵, Егорова Ф. А.⁶, Тихомирова Ю. А. и др.⁷

Объектом настоящего исследования выступает детальная характеристика положения муниципального района как самостоятельного муниципального образования. При этом в качестве предмета работы важно отметить комплексный анализ социальный анализ функционирования муниципального района на примере муниципального района Свердловской области, определение основных направлений социального развития муниципального района Свердловской области.

Цель настоящей работы – определить характеристики социального развития муниципального района Свердловской области, выявить способы повышения эффективности развития муниципального района Свердловской области.

При этом задачами настоящей работы являются:

- характеристика направлений  социального развития муниципального  района Свердловской области;

- исследование тенденций социального развития муниципального района Свердловской области;

- анализ действующего нормативно-правового  и локально-правового материала,  регламентирующего вопросы социального  развития муниципального района  Свердловской области.

В конечном итоге, важно определить, что все усиливающееся воздействие социальной инфраструктуры на различные стороны общественной жизни, возрастание значения в воспроизводственном процессе делает ее средством интенсификации общественного производства. Поэтому вопросы повышения эффективности функционирования не только отдельных отраслей социальной сферы, но и всей ее совокупности в целом приобретают все большую актуальность⁸.

Однако в связи с необходимостью оценки эффективности вложенных  средств с целью совершенствования  отраслей социальной инфраструктуры возникает ряд вопросов методологического характера. В литературе можно встретить множество довольно противоречивых теоретических вариантов их решения. Сложность проблемы и разнообразие подходов к ее решению определяются сегодня чрезвычайной значимостью задач, связанных с развитием социальной инфраструктуры муниципального района в целом.

При этом чтобы установить влияние  социальной инфраструктуры на общий  уровень социального развития территории, проведено исследование как уровня развития социальной инфраструктуры, так и эффективности сельскохозяйственного производства всех административных районов области. Информационным материалом послужили статистические данные о социальном  развитии района Свердловской области.

В связи с этим в первую очередь хочется отметить, что именно официально опубликованные статистические данные чрезвычайно ограничивают, а при простом сопоставлении их, предположим, в динамике даже искажают объективную оценку состояния "социальной атмосферы" в регионе. Например, показатели, характеризующие социальную сферу и социальную политику, в основном носят форму макроэкономических пропорций и сопоставлений. Существенно меньше применяются показатели (либо они вовсе отсутствуют), дающие представление о жизненном уровне различных слоев населения, который формируется с помощью бюджетного распределения финансов и который отражал бы очевидно бюджетную политику государства и его участие в социальном развитии регионов⁹.

Более или менее реальную оценку социальной сферы какой-либо территории можно получить, применив метод сопряженного статистического анализа.

Таким образом, для определения  конкретных направлений социального  развития муниципального района на примере  отдельного муниципального района следует  провести комплексное исследование. 
Глава 1. Характеристика муниципального района как основного элемента системы местного самоуправления

1.1. Понятие  и признаки муниципального района

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации, по-новому конкретизировав его конституционные основы применительно к современным социально-экономическим условиям, в том числе с учетом практики реализации самих по себе муниципальных институтов российской государственности. Важным направлением развития законодательной регламентации местного самоуправления стала корректировка его организационно-правовой основы, затронувшая структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности. Одной из значимых новаций, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, явилось введение в качестве общего правила двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления, предполагающей образование и функционирование органов муниципальной власти по поселенческому и одновременно территориальному принципу и, соответственно, формирование в качестве муниципальных образований сельских и городских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов, с другой¹⁰. Особенности юридической природы данных публично-территориальных образований, содержание подлежащих их решению вопросов местного значения, состав полномочий их органов предопределили и особый характер их взаимоотношений между собой, в том числе при формировании представительных органов муниципальных образований районного звена.

Субъектом компетенционных отношений  от имени местного самоуправления выступает муниципальное образование, которое в данном случае следует рассматривать как особое системное образование. Однако простое указание на то, что носителем компетенции местного самоуправления является муниципальное образование, само по себе не решает всех вопросов, поскольку только адекватное отображение в нормативном правовом акте сущностных характеристик объекта правового воздействия позволяет добиться желаемого результата. Поэтому для соответствующего качества правового регулирования вопросов компетенции местного самоуправления необходимо определить, какие именно свойства и характеристики муниципального образования являются значимыми в этом смысле и должны отражаться в законодательстве. Объем компетенции, ее конкретное содержание напрямую связаны с возможностями определенного муниципального образования. К примеру, Э. Макварт говорит следующее: «внутренние (небольшие, расположенные в границах другого муниципального образования) муниципальные образования решают все вопросы местного значения, которые они в состоянии решить, и передают более крупным муниципальным образованиям, в границах которых они находятся, решение тех вопросов, которые не могут быть эффективно решены на базовом уровне»¹¹. От вида муниципального образования зависит также и возможность наделения его отдельными государственными полномочиями.

Муниципальный район является структурной  единицей муниципального образования. Муниципальный район определяется в Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации¹².

Муниципальный район создается  для осуществления местного самоуправления, оно выступает пространственной сферой деятельности субъектов местного самоуправления по реализации его компетенции, то есть предметов ведения и полномочий, законодательно закрепленных за данным видом муниципального образования. Таким образом, муниципальные образования имеют иную цель, чем административно-территориальные единицы, которые необходимы для организации государственного управления в субъекте Российской Федерации. Главным пространственным принципом организации местного самоуправления является поселенческий принцип, поскольку муниципальное образование является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта¹³. Населенность – это главный признак территории муниципального района. Следует отметить, что для обозначения территорий, на которых отсутствуют населенные пункты, в законе используется специальный термин – межселенные территории. Статус поселения получают либо отдельные населенные пункты, либо совокупности населенных пунктов. Следующий уровень муниципального района – муниципальный район является объединением поселений и межселенных территорий. В каждом муниципальном районе должны быть созданы органы местного самоуправления. Без органов местного самоуправления муниципальный район существовать просто не может, в отличие от административно-территориальной единицы. Поскольку в большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами существующих административно-территориальных единиц, в них могут также располагаться территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти. Но они не вправе заниматься решением вопросов местного значения, поэтому так важно провести четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Каждый муниципальный район должен обладать местным бюджетом и муниципальным имуществом. Непременным условием осуществления компетенции местного самоуправления является наличие собственной материально-финансовой базы. Публичная власть, не имеющая возможности пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, финансовыми средствами, не может быть самостоятельной. Поэтому даже самые небольшие населенные пункты, если они наделены статусом муниципального образования, должны иметь свой местный бюджет, возможность пополнять муниципальную казну, развивать экономическую основу своего существования¹⁴. При этом отдельные населенные пункты или территории в составе муниципального образования могут иметь свою смету в составе местного бюджета, средствами которой распоряжаются территориальные структурные подразделения местной администрации данного муниципального образования. Существенным признаком муниципального района выступает его территориальная определенность. В соответствии с положениями Градостроительного кодекса РФ, Схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) размещения следующих объектов капитального строительства:

- объектов электро- и газоснабжения  на территории муниципального  района;

- автомобильных дорог общего  пользования, мостов и иных  транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов на территории муниципального района;

- иных объектов, размещение которых  необходимо для осуществления  полномочий органов местного  самоуправления муниципального  района¹⁵.

Местное самоуправление, как правило, осуществляется на локализованной территории (в поселениях, муниципальных районах, городских округах и др.), которая является одновременно территорией соответствующих административно-территориальных единиц. В этой связи наряду с характеристиками локальной территориальной организации государственной власти следует выделить специальные признаки территориальной организации местного самоуправления. Территориальная организация обеспечивает упорядоченное распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов (в границах волостей, сельсоветов, поссоветов), а также по районам, уездам, городам. Поэтому в целях организации местного самоуправления определяются размеры территорий и устанавливаются границы муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов и др.), в пределах которых осуществляется муниципальная власть.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой  форму устройства муниципальной  власти как одной из разновидностей публичной власти, осуществляемой в муниципальных образованиях. Устройство муниципальной власти достигается посредством институционального обособления территориальных структур местного самоуправления, оно определяет их расположение в системе других публично-территориальных, в том числе государственно-властных, образований¹⁶.

Таким образом, понятие «муниципальный район» появилось после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к тому, что в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, бюджеты убыточны.

1.2. Вопросы  местного значения муниципального  района

В ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» перечислены 20 вопросов местного значения муниципального района. Иные вопросы органы местного самоуправления муниципального района вправе решать при одновременном наличии следующих условий:

а) иной вопрос не относится к компетенции  органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключен из компетенции органов местного самоуправления поселения федеральными законами и (или) законами субъектов РФ;

б) существуют собственные материальные ресурсы и финансовые средства (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Органам местного самоуправления отдельных  поселений, входящих в состав муниципального района, так же как и органам  местного самоуправления муниципального района, предоставлено право заключать соглашения о взаимной передаче части своих полномочий. Одновременно должны предоставляться субвенции на их финансирование. Таким образом, допускается ситуация асимметричных полномочий органов местного самоуправления муниципального района на своей территории.

Можно более детально рассмотреть  отдельные полномочия муниципального района.

Органам государственной власти субъектов  РФ и органам местного самоуправления было рекомендовано¹⁷:

- учитывать положения настоящего Указа в своих законодательных и иных нормативных актах, а также уставах муниципальных образований;

- создавать организационные, правовые  и материальные условия для  поэтапного формирования муниципальных  органов охраны общественного  порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ;

- предусматривать в уставах  муниципальных образований выборность  населением руководителей муниципальных  органов охраны общественного  порядка.

Тем не менее, формирование муниципальных органов охраны общественного порядка не было доведено до конца в силу отсутствия у муниципальных образований финансовых и материальных ресурсов, а также из-за отсутствия законодательной базы деятельности муниципальной милиции.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает следующие полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы¹⁸:

- делегирование экспертов для  участия в качестве наблюдателей  в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;

- принятие и реализация в  пределах своих полномочий решений  по вопросам экологической экспертизы  на основании результатов общественных  обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических  организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

- организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов  среди населения о намечаемой  хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической  экспертизе;

- организация по требованию  населения общественных экологических  экспертиз;

- информирование специально уполномоченных  государственных органов в области  экологической экспертизы о намечаемой  хозяйственной и иной деятельности  на территории соответствующего муниципального образования;

- информирование органов прокуратуры,  территориальных специально уполномоченных  государственных органов в области  охраны окружающей природной  среды и органов государственной  власти субъектов РФ о начале  реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- осуществление в соответствии  с законодательством Российской  Федерации иных полномочий в  данной области.

Органы местного самоуправления имеют  право:

- получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы;

- направлять в письменной форме  специально уполномоченным государственным  органам в области экологической  экспертизы аргументированные предложения  по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 9)¹⁹.

В соответствии с Федеральным законом  от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо  охраняемые природные территории могут  иметь федеральное, региональное или местное значение. К особо охраняемым природным территориям местного значения относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

К полномочиям органов  местного самоуправления по регулированию  отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных  местностей и природных лечебных ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" относятся²⁰:

- представление в органы исполнительной  власти субъекта РФ предложения  о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;

- участие в реализации государственных  программ освоения земель оздоровительного  и рекреационного назначения, генеральных  планов (программ) развития курортов  и курортных регионов (районов);

- контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;

- участие во внешнеэкономической  деятельности, направленной на привлечение  материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов.

В соответствии с лесным и водным законодательством Российской Федерации  органы местного самоуправления могут  наделяться отдельными государственными полномочиями по охране лесов и вод законами субъектов РФ.

В соответствии со ст. 68 Закона об охране окружающей среды муниципальный  контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический  контроль) на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

К исключительной компетенции в  области образования органов  местного самоуправления относятся²¹:

- планирование, организация, регулирование  и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

- формирование местных бюджетов  в части расходов на образование  и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

- обеспечение гражданам, проживающим  на соответствующих территориях,  возможности выбора общеобразовательного  учреждения;