Характеристика оснований административной ответственности

Оглавление

Введение

Актуальность  темы данной работы обусловлена тем, что административная ответственность является наиболее распространенной формой публично-правовой юридической ответственности. Это связано с тем, что данная форма ответственности носит универсальный характер: она установлена за широкий круг правонарушений, которые могут выражаться в несоблюдении правовых норм, относящихся к различным отраслям права, что придает административной ответственности межотраслевой характер.

Административная ответственность является сложной и многогранной категорией административного права, которая требует углубленного изучения и исследования по ряду причин.

Во-первых, административная ответственность является разновидностью государственного принуждения, регулируемого административно-правовыми нормами. Уяснение юридической природы административной ответственности, умение соотносить меры административной ответственности с иными видами административно-правового принуждения является важнейшей задачей административного права, административно- правовой науки и юридической практики.

Во-вторых, правовые нормы, устанавливающие меры административной ответственности, составы административных правонарушений, порядок применения мер административной ответственности, составляют обособленную часть административного права, именуемую институтом административной ответственности. Познание института административной ответственности в равной мере необходимо при осуществлении государственного контроля (надзора) в различных сферах: сфере налогообложения, охраны окружающей среды, дорожной безопасности пожарной безопасности и т. д.

В-третьих, законодательство об административных правонарушениях  претерпело конструктивные изменения  в связи с принятием и вступлением  в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях. Действующий КоАП РФ провел разделение федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях, признал в качестве субъектов института административной ответственности юридических лиц, закрепил ряд правовых принципов, презумпций и дефиниций, призванных обеспечить единообразие правоприменения по делам об административных правонарушениях, предоставил исключительные полномочия по назначению административных наказаний, ограничивающих конституционные права и свободы судьям.

В-четвертых, административная ответственность находит свое внешнее  выражение в ходе производства по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется совместными  усилиями органов и должностных  лиц исполнительной власти, местного самоуправления, судьями. Данное производство имеет место наряду с уголовным, арбитражным и гражданским процессами, что объективно требует всестороннего изучения особенностей производства по делам об административных правонарушениях, позволяющий отграничить его от иных процессуальных действий органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления с точки зрения законности и единообразия.

Объектом исследования данной работы являются общественные отношения в сфере административной ответственности.

Предметом исследования - правовые нормы, регулирующие административную ответственность.

Цель работы - изучение теоретических основ административного  права, определяющих понятие, признаки и принципы административной ответственности.

В связи с указанной целью были сформулированы следующие задачи:

1. Исследовать  теоретические и исторические  аспекты административной ответственности. 

2. Рассмотреть нормативные, фактические и процессуальные основания административной ответственности.

Цель и задачи определяют структуру работы, в связи с чем она состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников.

В первой главе  работы исследуются теоретические и исторические аспекты административной ответственности, в частности рассматриваются понятие, особенности и принципы административной ответственности.

Во второй главе  исследуется нормативные, фактические и процессуальные основания административной ответственности.

Глава 1. Теоретические и исторические аспекты административной ответственности

1.1 Исторический  аспект административной ответственности  в российском праве

Для института  административной ответственности  существенным признаком является наличие  собственной нормативной основы, то есть системы действующих норм права, которые содержат исчерпывающие перечни административных правонарушений, административных наказаний и органов (должностных лиц), уполномоченных их применять, а также детально регулируют вид административного производства. Одной из составных частей данной системы является совокупность норм, определяющих специфику административной ответственности должностных лиц.

Характерной чертой законодательства об административной ответственности, состоящего из нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения  в сфере установления и реализации административной ответственности, является пребывание в постоянном динамично развивающемся состоянии, являющемся реакцией на происходящие в нашей стране политические, экономические, социальные и иные процессы. Отсюда, одновременно с развитием законодательства об административной ответственности в целом происходит и эволюция законодательства об административной ответственности должностных лиц.

Уделяя отдельное внимание вопросам формирования административного  законодательства в России, административисты стараются обозначить и его исторические периоды.

Н.В. Бодрова в развитии законодательства, регулирующего административную ответственность, обозначает два основных периода: 1) до принятия Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях в 1980 г.; 2) после принятия Основ, а затем и соответствующих кодексов союзных республик в 1984-1985 гг.

Более подробную периодизацию становления и развития законодательства об административной ответственности  должностных лиц в России советского и постсоветского времени мы находим в диссертационном исследовании В.Г. Чмутова. Именно она будет положена в основу рассмотрения вопроса об историческом развитии законодательства об административной ответственности.

В зависимости от уровня и объема регулирования административной ответственности отношений В.Г. Чмутов выделяет пять следующих периодов: первый охватывается историческими рамками с 1917 г. по 1921 г., второй - с 1922 г. по 1930 г., третий - с 1931 г. по 1961 г., начало четвертого связывается с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», а наступление пятого - с принятием 23 октября 1980 г. и введением в действие с 1 марта 1981 г. Основ. С такой периодизацией следует согласиться.

Также целесообразно добавить еще три периода: с 1 января 1985 г. по начало 90-х годов; с начала 90-х годов по 1 июля 2002 года и с 1 июля 2002 г. по настоящее время.

Рассмотрим более подробно характеристики обозначенных периодов.

В первый период (1917 - 1921 гг.), в связи с зарождением и формированием нового, советского, типа права, отсутствием опыта в области нормотворчества законодательство об административной ответственности, как и нормы Особенной части уголовного права, не были кодифицированы. Поэтому квалификация правонарушений по видам в каждом конкретном случае зависела от усмотрения соответствующего органа юрисдикции. И можно предположить, что правоприменительная практика в эти годы к проступкам относила незначительные, менее опасные по сравнению с преступлениями правонарушения.

Административные  взыскания в те годы связывались  не с основанием - административным проступком, а с субъектом их применения. Основными видами административных взысканий в отношении должностных лиц за нарушения актов центральных органов власти устанавливались штраф и арест, как правило, в относительно-определенных размерах и сроках.

При таком уровне первоначального развития законодательства не были закреплены составы административных правонарушений, система административных взысканий, процессуальные нормы. Тем не менее, историческое значение данного периода в становлении законодательства об административной ответственности заключается в том, что в те годы был апробирован практикой административный порядок наложения взысканий, который показал его преимущества, а именно: эффективность, быстроту, оперативность в борьбе с распространенными непреступными правонарушениями.

Широкими полномочиями в области административного принуждения, а также нормотворчества в тот период были наделены местные органы власти. Одной из причин этого явилась невозможность центральных органов власти охватить своим регулированием сразу все существующие и вновь возникающие общественные отношения. Данное обстоятельство сказалось и на развитии науки административного права. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась, прежде всего, в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. Так, были изданы работы: М. Владимирский «Организация советской власти на местах» (М., 1921), Л.М. Каганович «Местное советское самоуправление» (М., 1923) и «Улучшение работы советов в деревне» (М., 1924), СИ. Чугунов «О горсоветах, о сельсоветах и их работе», И.Н. Ананов «О горсоветах» (Советское право. 1925. № 1) и «О местных органах Советской власти» (Л., 1925) и др.

Второй период (1922 - 1930 гг.) характеризуется возникновением ситуации, потребовавшей проведения кодификации норм отраслей права и правовой регламентации деятельности государственных органов. Так, в мае 1922 г. принимают Уголовно-процессуальный кодекс и в июне 1922 г. - Уголовный кодекс РСФСР.

Вслед за принятием  этих законодательных актов начинают уделять внимание правовому регулированию другого вида государственного принуждения - административной ответственности. Одна из попыток кодификации административно-правовых норм относится к 1923 г., когда НКВД РСФСР попытался разработать проект административного кодекса республики. В печати проходила оживленная дискуссия по проекту. Однако в результате его структура и содержание были признаны узкими и законодательный акт не был принят.

Заслуживает внимания удачная попытка кодификации  административно-правовых норм, которая была предпринята в обозначенном периоде на Украине. 12 октября 1927 г., постановлением Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета был утвержден проект Административного кодекса УССР, который вводился в действие с 1 февраля 1928 г. на территории УССР и Молдавской АССР. Административный кодекс УССР явился официальным выражением широко распространенных в то время взглядов на предмет административного права.

В РСФСР в  этот период ВЦИК и СНК издают ряд  нормативных актов, упорядочивающих  законодательство об административной ответственности. В результате складывается определенная система материальных и процессуальных норм, система административных взысканий за нарушения решений местных органов власти, охраняемых административной санкцией, упорядочивается круг субъектов установления административной ответственности. Особое внимание уделяется регулированию высшими органами власти и управления нормотворчества и юрисдикционной деятельности каждого в отдельности звена местных органов власти в области административной ответственности. Идет поиск наиболее оптимального варианта регулирования деятельности местных органов власти по установлению и применению административных взысканий.

В основу установления административной ответственности  законодателем был положен принцип равенства всех перед законом, который выразился в том, что субъектами административной ответственности наряду с гражданами стали являться и должностные лица, для которых устанавливались одинаковые меры взыскания за одни и те же правонарушения. Именно с этим периодом и нужно связывать возникновение института административной ответственности должностных лиц.

Третий период (1931-1961 гг.) отмечен принятием в РСФСР наиболее крупного акта того времени: Положения об издании местными исполнительными комитетами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке от 30 марта 1931. Положение унифицировало процедуру издания решений с административной санкцией для всей системы местных органов власти и производство по делам о нарушениях этих актов и действовало до 1962 г. Аналогичные положения были приняты и в других союзных республиках.

В этот период происходит законодательное усиление административной ответственности должностных лиц  по сравнению с административной ответственностью граждан. Например, это было выражено в применении к должностным лицам штрафов в повышенном размере по сравнению с гражданами. Такое усиление ответственности объясняется тем, что правоустанавливающие и юрисдикционные органы исходили из презумпции знания должностными лицами административно-правовых норм, так как соблюдение этих норм являлось одним из элементов содержания их служебной деятельности, и соответственно специфики основания административной ответственности: нахождение на службе в государственной или общественной организации и наличие полномочий особого характера. Наконец, должностные лица из-за нераспорядительности в осуществлении служебных функций и ненадлежащего использования своих полномочий способны причинить больше вреда охраняемым административной ответственностью общественным отношениям, чем граждане.

Таким образом, можно отметить, что именно в законодательстве этого периода была закреплена особенность  административной деликтоспособности должностных лиц, что и послужило основанием для дальнейшего пересмотра в юридической науке взгляда на административную ответственность этих субъектов.

При изучении данного  периода обращает на себя внимание то, что первая его половина характеризуется  присутствием в то время в России так называемого «правового нигилизма», явившегося, как отмечается в литературе, следствием прекращения научной разработки вопросов административного права в результате ошибочных теоретических выводов некоторых ученых того времени, считавших, что метод технического регулирования способен заменить административно-правовое регулирование. Только в 1940 г. издается один из первых учебников по административному праву.

Четвертый период развития законодательства об административной ответственности явился результатом активизации в конце 50-х годов научных исследований института административной ответственности и внесения конкретных предложений по его кодификации.

В результате такой  научно-исследовательской работы 21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», положивший начало общесоюзной кодификации законодательства об административной ответственности. Аналогичные по наименованию указы были приняты в 1962-1963 гг. во всех союзных республиках, включая РСФСР.

Значение принятого  Указа несколько выходило за пределы, очерченные его наименованием: здесь  не только систематизировались административно-правовые нормы, определяющие полномочия органов  государства на установление и применение штрафа как вида административного взыскания, но и решались многие общие вопросы: о компетенции Союза ССР и союзных республик по определению составов административных правонарушений; о системе органов, применяющих отдельные меры административного воздействия; затрагивались некоторые процессуальные вопросы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Указ ограничил сферу применения административного принуждения. После его принятия были изменены или отменены некоторые республиканские нормативные правовые акты.

В 1977 г. принимается  новая Конституция СССР. Закрепив существенные изменения в экономической  и социальной жизни общества, конкретизируя  и регламентируя деятельность различных  государственных органов, а также  права граждан, она обусловила необходимость обновления действовавшего законодательства практически во всех отраслях жизнедеятельности. Не было исключением здесь и административное право вообще и институт административной ответственности в частности.

Отражением  процесса обновления правовых норм, регулирующих административную ответственность, явилось принятие 23 октября 1980 г. Верховным Советом СССР Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, ознаменовавшее начало пятого периода развития законодательства об административной ответственности.

Основы явились  первым в истории советского государства  общесоюзным кодифицированным актом, регулирующим все основные вопросы  борьбы с административными правонарушениями. Они приемствовали все принципиальные положения об административной ответственности из предшествующего законодательства, традиционно сохранили объединение в одном акте материальных и процессуальных норм. Вместе с тем Основы включили в себя ряд новых положений: впервые были сформулированы задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1); закреплено положение о необходимости профилактики правонарушений (ст. 4); выделено разграничение компетенции между субъектами правотворчества в области законодательства об административных правонарушениях: по видам правил установления административной ответственности (ст. 3) и по видам административных взысканий (ст. 12).

Впервые в Основах  были сформулированы правовое легальное  понятие административного проступка  как основания административной ответственности и его формально-юридические признаки, определены системы субъектов такого проступка и административных взысканий, введен институт необходимой обороны и крайней необходимости, а также закреплен перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Используя Основы как базовый административно-правовой акт общегосударственного значения, в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике (как и  в других 14 союзных республиках  СССР) приступили к разработке проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Разработка  Кодекса РСФСР проходила в  два этапа: составление проекта  по инициативе ВНИИ МВД СССР и работа над проектом комиссии, созданной  при Министерстве юстиции РСФСР  и Президиуме Верховного Совета РСФСР.

Первый вариант  проекта Кодекса РСФСР был  разработан в 1975 г. авторским коллективом  ВНИИ МВД СССР. После принятия Основ  проект был доработан и в 1980 г. обсужден на Научно-методическом совете МВД СССР. Данный вариант с учетом предложений главков министерства был представлен в рабочую комиссию Министерства юстиции РСФСР по подготовке проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В итоге проведенной работы девятая сессия Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 г. приняла Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП РСФСР), который вводился в действие с 1 января 1985 г.

Шестой период начинается с момента вступления в действие КоАП РСФСР - первого кодифицированного государственно-правового акта России по вопросам административной ответственности.

КоАП РСФСР, как и Основы, явился комплексным  актом, охватывающим все действовавшие  к тому времени союзные и республиканские  правовые нормы об административных правонарушениях, совершаемых физическими лицами. Этот законодательный акт имел, по сравнению с другими аналогичными нормативными актами, принятыми ранее (УК, УПК, ГК, ГПК), особенности по содержанию и структуре.

Так, КоАП РСФСР  содержал материальные, процессуальные нормы (регламентировали порядок производства по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий) и компетенционные нормы (закрепляли систему органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяли их компетенцию и подведомственность рассматриваемых ими дел), расположенные в отдельных разделах. Особенная часть его, устанавливающая конкретные правила в сфере государственного управления, за нарушение которых предусматриваются определенные санкции, была сконструирована по двум признакам: одна часть глав - по объекту посягательства, другая часть - по отраслям управления. Данное расположение норм явилось результатом расхождения взглядов ученых, участвовавших в процессе подготовки проекта КоАП РСФСР, относительно критерия группировки норм Кодекса РСФСР. Тем не менее, такая структура обеспечивала удобство пользования Кодексом для тех субъектов административно-юрисдикционной деятельности, которые не являются юристами.

Порядок введения в действие КоАП РСФСР был определен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 ноября 1984 года. Данным Указом были установлены правила его применения в целом и отдельных его норм. Относительно соотношения Кодекса с другими нормативными актами, не включенными в него, в Указе было закреплено, что такие нормативные акты применяются, поскольку они не противоречат КоАП РСФСР.

КоАП РСФСР  занял особое место в системе  законодательства об административных правонарушениях: это самый крупный  акт, регулировавший как общие вопросы административной ответственности, так и определявший конкретные виды административных правонарушений и виды взысканий за их совершение. Надо отметить, что Кодекс РСФСР не только решил вопросы совершенствования применения наказательных мер к правонарушителям, но и законодательно определил пути профилактики всех правонарушений (ст.ст. 1, 7, 23, 225 и др.) и соблюдения законности в этой важной и социально значимой деятельности (ст.ст. 8, 9, 21, 22, 23, 33, 38 и т.д.).

КоАП РСФСР  кодифицировал нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения, совершаемые физическими лицами. В качестве субъектов административной ответственности в нем были названы и должностные лица. Согласно ст. 15 КоАП РСФСР основанием для привлечения должностных лиц к ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности.

КоАП РСФСР  содержал ряд существенных недостатков. Так, за пределами действия КоАП РСФСР остались важные вопросы административной ответственности физических лиц, совершивших такие преступления, за которые в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г., они освобождались от уголовной ответственности, но взамен привлекались к административной ответственности.

Долгое время  КоАП РСФСР являлся главным правовым актом законодательства об административной ответственности. Однако в начале 90-х  годов XX в. в России сложился ряд  факторов, послуживших причиной пересмотра административного законодательства в целом и самого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в частности. Именно поэтому седьмой период (начало 90-х годов - 1 июля 2002 г.) выделен как самостоятельный, играющий особую роль в развитии законодательства об административной ответственности.

Начало 90-х годов  стало переломным для России. В  этот период происходят значительные изменения в общественно-политической жизни, государственном устройстве и экономике страны. Подверглась  перестройке система государственного управления в целом. Большое внимание уделялось попытке установить универсальное управление государственными делами, особенно в части управления экономикой (уйти от жесткой централизации и реально стимулировать производителей), перестройке государственных органов. Но несочетание данного стремления с существовавшей теорией явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности явилось причиной неизбежного банкротства данной идеи на рубеже 90-х годов.

Главным событием рассматриваемого периода явилось принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая явилась основной базой для развития всего законодательства в России.

1.2. Понятие, особенности и принципы административной ответственности

Юридическая ответственность - наиболее строгий и предельно формализованный вид социальной ответственности¹. Наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму. При других видах социальной ответственности этого нет.

В научной литературе юридическая  ответственность определяется по-разному, так как само это понятие сложное  и многоаспектное. Одни ученые видят  сущность юридической ответственности в применении санкций к правонарушителю, другие - в претерпевании последним известных социальных «неудобств», неблагоприятных последствий; третьи считают, что это особое правоохранительное отношение между государством и лицом, совершившим противоправное деяние, в рамках которого они ведут себя соответственно; четвертые сводят юридическую ответственность к наказанию виновного субъекта, лишению его некоторых благ; пятые - к специфической обязанности отвечать за содеянное, загладить вред, причиненный обществу. Суммируя сказанное и имеющиеся мнения, юридическую ответственность можно кратко определить как необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия; или как вид и меру принудительного лишения лица известных благ. В любом случае юридическая ответственность - это способ реагирования государства на правонарушение, осуществление предусмотренных законом санкций. Привлечение к ответственности - одна из форм реализации права, а именно применение, поскольку здесь достигается та цель, на которую рассчитывал законодатель. Предписания права воплощаются в жизнь, реализуются, получают логическое завершение. Началом и основанием юридической ответственности является совершение правонарушения, преступления. Если преступник не пойман, ответственность выступает как состояние, существующее в рамках общерегулятивного правоотношения и готовое перейти в конкретное в случае поимки субъекта преступления².

В практическом плане юридическая ответственность может выражаться для правонарушителя в виде наступления нежелательных (отрицательных) последствий материального, морального, личного, организационного, физического характера (лишение или ограничение свободы, исправительные работы, конфискация имущества, штраф, арест, лишение права занимать определенные должности, смертная казнь).

Из этого не следует, что  ответственность и наказание - одно и то же; эти понятия тесно взаимосвязаны, но не тождественны. От наказания суд  может и освободить, а ответственность как правовое состояние остается. Кроме того, наказание может быть условным, когда виновный, т.е. ответственный перед законом, обществом, государством, субъект остается на свободе. Существует также институт помилования, когда человек освобождается от дальнейшего отбывания наказания. Однако ответственность как таковая с него не снимается.

Юридическая ответственность  по своей природе далеко не одинакова, поэтому она подразделяется на соответствующие  виды в основном по отраслевому признаку: уголовную; гражданскую; административную; дисциплинарную; материальную; процессуальную; конституционную³.

Таким образом, нам необходимо рассмотреть, какие признаки и особенности  отличают административную ответственность  от других видов юридической ответственности.

Прежде всего, административная ответственность выражается в применении к лицам, совершившим административные правонарушения, принудительных мер в виде административных наказаний⁴.

Нормативной базой применения административной ответственности  является Кодекс РФ об административных правонарушениях и законы субъектов  Федерации, устанавливающие в пределах своей компетенции административную ответственность за конкретные правонарушения.

Административная ответственность  имеет ряд особенностей.

Во-первых, она менее сурова, чем уголовная и не влечет судимости  в отношении лица, к которому применена.

Во-вторых, административная ответственность, как правило, применяется специально уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти (например, многочисленными органами исполнительной власти контрольно-надзорного характера). В особо предусмотренных законом случаях меры административной ответственности назначаются судом. Нужно отметить, что перечень дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судом, постоянно расширяется. Это важно для усиления гарантий при применении мер государственного принуждения.

В-третьих, меры административной ответственности применяются органами и должностными лицами, которым нарушитель не подчинен по службе. В этом административная ответственность находит свое отличие  от ответственности дисциплинарной.

В-четвертых, процедура применения административной ответственности является более простой и оперативной, нежели в уголовном и гражданском процессах (при соблюдении при этом максимума гарантий законности).