Характеристика отдельных административно-правовых режимов
Содержание
Ведение
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в условиях глубокого кризиса, охватившего все сферы общества и государства, все более очевидной становится мысль о необходимости радикального укрепления государственной власти и расширения областей государственного регулирования социальных и политических процессов. Романтизм первых лет российский реформ все чаще сменяется осознанием груза ошибок и неудач, последовавших на волне перемен.
Так, Д. С. Жданкин полагает, что сломить такое развитие ситуации можно только посредством резкого наращивания потенциала государственной власти. При этом особое значение приобретает качество власти исполнительной. Это вовсе не означает, что она должна выйти из конституционного и законодательного поля, очерченного Конституцией и действующим законодательством. Напротив, по настоящему эффективной может быть только власть, основанная на законе. Вместе с тем, нельзя не отмстить, что нынешнее состояние исполнительной власти далеко от того идеала, который смоделирован в Конституции и законодательстве России1.
Авторы одного из учебников по административному праву2 приводят показательный пример: «Трагические события 2005 г. в США, трагедия Нового Орлеана продемонстрировали американскому обществу и всему миру парадоксальную ситуацию: государство-сверхдержава, способное перебросить армию и флот для решения военных задач в другом полушарии, оказалось не способно обеспечить своих граждан элементарной полицейской защитой от мародеров….чрезвычайные ситуации выступают в качестве сурового и беспристрастного экзаменатора, дающего оценку государству. Во время чрезвычайных ситуаций наглядной становится необходимость, объективная потребность существования силы, способной обуздать стихию. Такой силой может быть только государство, способное предъявить обществу эффективный инструментарий решения экстраординарных проблем».
Нормативной базой курсовой работы является Конституция РФ, законы РФ.
Большое практическое значение в написании данной курсовой работы оказали труды Д.Н. Бахраха, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева, С.В. Тихомирова, Д.С. Жданкина, В.С. Четверикова и др.
Объектом исследования выступают процессы государственного управления.
Предметом курсовой работы является специфика административно-правовых режимов.
Автор денной работы ставит перед собой цель охарактеризовать административно-правовые режимы.
Задачи работы: 1) дать понятие и выявить признаки административно-правового режима; 2) определить виды административно-правовых режимов; 3) проанализировать режим чрезвычайного положения; 4) раскрыть специфику режима военного положения; 5) дать общую характеристику иных административно-правовых режимов на примере режима государственной границы и режима государственной тайны.
Методологическую базу курсовой работы составляют современные общенаучные методы познания и, особенно, системный подход. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический и другие более частные методы исследования.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
1 Понятие и виды административно-правовых режимов
1.1 Понятие и признаки административно-правового режима
Административно-правовые режимы могут
быть рассмотрены как институт административного
права. Их правовой основой выступают
Конституция РФ, федеральные законы, указы
Президента РФ и постановления Правительства
РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные правовые
акты субъектов РФ. Среди них выделяются
акты, специально посвященные одному виду
административно-правовых режимов — о
ветеринарии, санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения, чрезвычайном
положении, исключительной экономической
зоне, закрытом административно-
В качестве нормативных актов, определяющих
подобные режимы, могут выступать как
законы («О чрезвычайном положении»4, «О военном положении», «О противодействии
терроризму»5 и др.), так и подзаконные нормативные
акты, в том числе ведомственные, которые
составляют большинство. В отличие от
подзаконных актов установленные законом
административно-правовые режимы отличаются
стабильностью и комплексным характером
регулируемых общественных отношений.
В этом можно убедиться на примере закона
Российской Федерации «О закрытом административно-
Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего, направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации7.
А. А. Долгополов считает, что административно-правовой режим можно определить как юридическую конструкцию, образованную совокупностью нормативно-правового материала, согласованного по основным направлениям воздействия на регулируемые правоотношения. Эта конструкция посредством правовых методов объединяет в себе режимные правила, юридические, организационные, материально-технические гарантии функционирования режима, устанавливает административно-правовые статусы субъектов регулируемых правоотношений8.
Р. Т. Мухаев под правовым режимом предлагает понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей9.
В целом, под административно-правовым режимом понимается определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления10.
Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения. Эта возможность ограничения прав и свобод граждан предусмотрена частью 3 статьи 55 Конституции РФ и может быть установлена только федеральным законом «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства».11 Тем самым на уровне Конституции Российской Федерации сформулирован один из важнейших признаков административно-правовых режимов: ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях, прямо указанных Конституцией Российской Федерации.
Однако эти временные ограничения должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, Конституции и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам. Так, согласно ст. 56 Конституции12 в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции Российской Федерации (право на жизнь, право на охрану личного достоинства, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени и др.)13.
Другой чертой данного вида административно-правовых режимов является то, что органы исполнительной власти (государственные органы) наделяются дополнительными полномочиями для осуществления мер, направленных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Так, в условиях чрезвычайного положения органы исполнительной власти осуществляют такие меры, как установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа); ограничение движения средств транспорта и осуществление их досмотра; осуществление при необходимости проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, осуществление по основаниям, установленным федеральным законом, задержания граждан и транспортных средств на срок до 30 суток и ряд других.
К признакам административно-
- сфера их применения - они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;
- предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
- для административно-правового
режима характерно выделяемое
в юридической литературе
- обязательными субъектами
- большинство административно-
- при регулировании
- нарушение правил режима
При осуществлении мер обеспечения различных административно- правовых режимов особое значение имеют федеральные законы, касающиеся соблюдения прав и свобод человека и гражданина участвующими органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченными должностными лицами, а также непосредственными исполнителями, обеспечивающими действие этого правового режима15.
1.2 Виды административно-правовых режимов
Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам16.
В зависимости от подведомственности административно-правовые режимы могут быть разделены на три группы: 1) федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти; 2) региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ; 3) местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).
Если в качестве критерия разграничения выбрать объект — носитель режима, то выделяются:
1) территориальные режимы —
режим закрытого
2) объектовые режимы — режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.;
3) режимы обращения с предметами,
представляющими повышенную
4) функционально-деятельностные
Административно-правовые режимы можно различать по предмету регулирования: 1) природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов); 2) режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию); 3) режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).
По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на ординарные и экстраординарные.17.
С. С. Маилян пишет, что пытаясь выстроить классификацию административно-правовых режимов, следует исходить одновременно из двух оснований. Первое и базовое — это принадлежность режимов к отраслям государственного управления. Второе — собственная функциональная специфика административно-правовых режимов. Следует учитывать, что все режимы делятся на режимы обычного функционирования и те, которые связаны с преодолением ситуаций чрезвычайного характера18.
В. С. Четвериков выделяет следующие основные виды административно-правовых режимов. К ним относятся: 1) административно-правовой режим чрезвычайного положения; 2) административно-правовой режим военного положения; 3) иные административно-правовые режимы19.
Д. П. Звоненко, А. Ю. Малумов, Г. Ю. Малумов
считают необходимым выделить такие административно-правовые
режимы как: режим чрезвычайного положения,
военное положение, Правовой режим контртеррористической
операции, режим закрытых административно-
Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров подразделяют административно-правовые режимы на два вида по направленности и времени действия. К первому виду административно-правовых режимов они относят предусмотренные нормами административного права режимы, имеющие целью создание условий для преодоления чрезвычайных ситуаций и стабилизации обстановки в государстве и обществе. Ко второму виду административно-правовых режимов относятся административно-правовые режимы, действующие в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и характеризующиеся постоянным действием. Ко второму виду административно-правовых режимов относятся административно-правовые режимы, действующие в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и характеризующиеся постоянным действием. К данным режимам относится, в частности, пограничный режим, который действует постоянно и направлен на упорядочение общественных отношений, связанных с охраной Государственной границы, режим защиты государственной тайны и ряд других административно-правовых режимов, предусмотренных законодательством Российской Федерации21.
2 Характеристика отдельных административно-правовых режимов
2.1 Режим чрезвычайного положения
Согласно ст. 56 Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.
Основания и порядок введения чрезвычайного положения, меры по его реализации, а также ограничения прав и свобод граждан определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»22.
Согласно этому закону чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные этим законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.
Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
- попытки насильственного
- чрезвычайные ситуации
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены:
- обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
- обоснование необходимости
- границы территории, на которой
вводится чрезвычайное
- силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
- перечень чрезвычайных мер
и пределы их действия, исчерпывающий
перечень временных
- государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
- время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации, подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. При этом рассмотрение вопроса об утверждении этого указа и принятие по нему решения осуществляется Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования этого указа. По итогам рассмотрения указа Совет Федерации принимает соответствующее постановление.
Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении данного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.
При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения23.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение24.
На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации. Этому органу управления могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель этого органа управления назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.
В случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. Руководитель федерального органа управления также назначается Президентом Российской Федерации. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.
При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение25.
Указанные выше органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
2.2 Режим военного положения
Согласно ст. 87 Конституции Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении»26.
В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. В период действия военного положения в соответствии с данным Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и согласно Федеральному конституционному закону «О военном положении» агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, не совместимым с Уставом ООН27. При этом актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются28: