Характеристика системы межбюджетных трансфертов в РФ

     Тема 9. Характеристика системы  межбюджетных трансфертов  в РФ 
 

     Содержание  

     Введение          3

     1. Предоставление межбюджетных трансфертов как элемент

механизма функционирования межбюджетных отношений   7

     2. Анализ действующего порядка предоставления

межбюджетных трансфертов        18  

     3. Совершенствование системы межбюджетных

трансфертов в РФ         33

     Заключение         44

     Список  использованных источников и литературы   46 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение 

     В начале 90-х годов была сформирована современная бюджетная система Российской Федерации, представляющая собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

     Основными задачами повышения эффективности  межбюджетных отношений до 2008 года являлось укрепление финансовой состоятельности субъектов Российской Федерации, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

     В концепции межбюджетных отношений  и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации  и муниципальных образований до 2013 года предусмотрено продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствие с разграничением полномочий, формирование стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствование механизма предоставления межбюджетных трансфертов и формирование нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.

     Предоставление  межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации  и бюджетам местного самоуправления на современном этапе развития государственности  в Российской Федерации обусловлено целым рядом факторов и, прежде всего - экономической несостоятельностью большинства территориальных образований, вызванной неравномерным распределением экономического потенциала.

     Несмотря  на положительные изменения в  системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлении и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

     Эффективность предоставления межбюджетных трансфертов (при условии, если сбалансированы другие элементы бюджетной системы) в межбюджетных отношениях во многом зависит от действующих  принципов и критериев их распределений, т.е. от всего того, что лежит непосредственно в сфере правового регулирования отношений по предоставлению и использованию межбюджетных трансфертов. Именно в области правового регулирования межбюджетных трансфертов накопилось в действующем законодательстве немало противоречий, которые обусловлены как недостатками действующего законодательства, так и незавершенностью реформирования преобразований в области административно - территориального устройства Российской Федерации.

     Межбюджетные  отношения - один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции для обеспечения населения

бюджетными  услугами.

     В этой связи совершенствование правового  регулирования и оптимизация  межбюджетных отношений в условиях постоянной эволюции бюджетного законодательства, а также межбюджетных трансфертов  представляют особую актуальность и  научную обоснованность данной работы.

     Теоретической основой исследования послужили  труды ученых, занимающихся изучением  проблем финансового и бюджетного права: Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, К. С. Вельского, О. В. Болтиновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Ю. В. Друговой, С. В. Запольского, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой,Ю. А. Крохиной, Т. В. Конюховой, А. Н. Козырина, И. И. Кучерова, Г. В. Петровой, М. И. Пискотина, Э. Д. Соколовой, Ю. Л. Смирниковой, Г. П. Толстопятенко, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, А. А. Ялбулганова и др.

     Для более глубокого изучения сущности межбюджетных трансфертов и их правового  регулирования автором были использованы труды ученых экономистов: А. Г. Аганбегяна, М. П. Афанасьева, Т. Г. Нестеренко и других.

     Объектом  курсового исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу сущности, оснований предоставления и использования межбюджетных трансфертов бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также теоретические и практические вопросы правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.

     Предметом курсового исследования являются совокупность правовых

норм, регулирующих межбюджетные трансферты в Российской Федерации, а также комплекс теоретических  положений по теме исследования, состояние правового регулирования межбюджетных отношений, основные направления и способы их совершенствования.

     Цель  курсового исследования состоит в том, чтобы на основе законодательства и правоприменительной практики, а также теоретических источников в области бюджетного права и судебной практики выявить сущность межбюджетных трансфертов, систему правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, обосновать, что взаимосвязанная группа норм, регулирующая предоставление бюджетных средств уполномоченными субъектами одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации представляет собой институт межбюджетных трансфертов в системе бюджетного права Российской Федерации.

     В соответствии с обозначенной целью  курсового исследования ставятся следующие задачи:

     - рассмотрение предоставления межбюджетных трансфертов как элемент механизма функционирования межбюджетных отношений;

     - анализ действующего порядка предоставления межбюджетных трансфертов;

     - рассмотреть пути совершенствования системы межбюджетных трансфертов в РФ.

     Методологической  основой исследования служит диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе курсового исследования, достигается за счет комплексного применения методов: историко-правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического, а также методов описания понятий и терминов, анализа, толкования, классификации.

     В качестве методологической базы в настоящем исследовании используются как юридические, так и экономические теории, выработанные наукой и практикой постулаты финансово-правового и планово-бюджетного регулирования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Предоставление межбюджетных  трансфертов как  элемент механизма  функционирования межбюджетных отношений 

     Само  понятие межбюджетных отношений  является более широким по отношению  к понятию межбюджетных трансфертов, межбюджетные трансферты предоставляются  и используются в рамках межбюджетных отношений, но действующая гл. 16 БК РФ не акцентирует внимание на этих вопросах и вообще не проводит параллель и взаимосвязь межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, ограничиваясь лишь определением межбюджетных отношений в ст. 6 БК РФ "Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе".

     В ранее действовавшей редакции ст. 129 гл. 16 БК РФ "Основы межбюджетных отношений" давалось определение понятия межбюджетных отношений, перечислялись принципы межбюджетных отношений, что позволяло  иметь общее представление о  том, каким образом должны строиться взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В ныне действующей гл. 16 БК РФ ни понятия, ни принципов межбюджетных отношений нет, зато гл. 5 БК РФ "Принципы бюджетной системы Российской Федерации" пополнилась двумя новыми принципами бюджетной системы: принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Представляется, что механическое присоединение принципов межбюджетных отношений к принципам бюджетной системы Российской Федерации является методологически неверным, поскольку названные два принципа характеризуют не построение бюджетной системы, а именно взаимоотношения бюджетов внутри этой системы. Исключение понятия межбюджетных отношений и принципов межбюджетных отношений из гл. 16 БК РФ и перенос их в другие структурные части Кодекса нарушают логическую взаимосвязь между нормами права, регулирующими межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты. По нашему мнению, законодателю следовало, во-первых, сохранить название гл. 16 в прежней редакции - "Межбюджетные отношения", во-вторых, сохранить в гл. 16 определение понятия межбюджетных отношений и перечисление принципов, на которых они основываются, в-третьих, указать на взаимосвязь категорий межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты. Это сделало бы правовое регулирование межбюджетных отношений в БК РФ более логичным и понятным.

     Межбюджетные  отношения определяются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Это определение межбюджетных отношений более полное по сравнению с прежним, ранее содержавшимся в ст. 129 БК РФ, где межбюджетные отношения определялись как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, но в то же время не лишено недостатков. Так, законодатель опять не учел неоднократно высказывавшееся мнение в научной литературе <*> о том, что в межбюджетные отношения вступают не органы государственной или местной власти как самостоятельные субъекты финансового права, а непосредственно общественно-территориальные образования в целом, т.е. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Общественно-территориальные образования вступают в финансовые правоотношения посредством специально уполномоченных органов власти.

     Другим  недостатком определения межбюджетных отношений является использование  словосочетания "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений", грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать "по вопросам регулирования бюджетных отношений". Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения; общественные отношения становятся правоотношениями в том случае, если они будут урегулированы нормами права.

     Поэтому точнее было бы дать определение межбюджетных отношений как взаимоотношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

     Межбюджетные  трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.

     Предоставление  межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

     Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

     1) дотации бюджетам субъектов Российской  Федерации из 

Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

     2) субсидии бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда регионального развития;

     3) субсидии бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда софинансирования социальных расходов;

     4) субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда компенсаций;

     5) финансовая помощь бюджетам отдельных  муниципальных образований;

     6) иные безвозмездные и безвозвратные  перечисления;

     7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации.

     Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных  формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные  перечисления, бюджетные кредиты.

     Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций  и бюджетных кредитов дается в  ст. 6 БК РФ. Дотации - это бюджетные  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы  Российской Федерации на безвозмездной  и безвозвратной основе. Обращаем внимание, что в новой редакции БК РФ из определения дотации исключено их направление на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

     Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер <*>. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

     Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью  соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью  бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Здесь уместно сказать о том, что такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе <*>. В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. На наш взгляд, такая позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку повышает ответственность органов власти, исполняющих бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, за возврат бюджетного кредита.

     Следующее понятие, которое названо при  перечислении форм

     межбюджетных  трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует <*>. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Таким образом, понятие финансовой помощи значительно сужено по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ. До введения в действие Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ формами финансовой помощи помимо дотаций и субсидий являлись субвенции, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Как выше было сказано, в настоящее время вообще не используется такая форма, как бюджетные ссуды, а что касается субвенций и бюджетных кредитов, то они выведены за рамки понятия финансовой помощи. Это связано с тем, что бюджетные кредиты и субвенции из федерального и региональных фондов компенсаций не относятся к собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ).

     Еще одной формой межбюджетных трансфертов абз. 5 ст. 129 БК РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

     Понятие безвозмездных и безвозвратных  перечислений как доходов 

     бюджетов  шире того, которое следует из анализа  положений ст. 129 БК РФ. Понятие безвозмездных  и безвозвратных перечислений содержится в п. 5 ст. 41 БК РФ, согласно которому к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся не только перечисления в виде финансовой помощи (дотаций и субсидий) и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, но безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований. Но в целях раскрытия заявленной проблематики нас будут интересовать только те безвозвратные и безвозмездные перечисления, которые поступают от бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

     Система МБ трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам:

     1 - Дотации (самые распространенные  по объему) – средства, которые  передаются из вышестоящего бюджета  в нижестоящий на безвозвратной основе и без цели использования. Образуют региональные фонды финн поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов). Цель: выравнивание бюджетного обеспечения территорий.

     2 - Субвенции – средства, которые  предоставляются из вышестоящего бюджета в нижестоящий для финансирования конкретных целевых расходов, связанных с передачей полномочий. Образуют региональный фонд компенсаций. Цель – финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, передаваемых на региональный. и местный уровень.

     3 - Субсидии – финансирование отдельных  видов расходов из бюджетов  разных уровней. Образуют региональный  фонд со финансирования расходов. Цель: совместное финансирование отдельных расходных обязательств.

     Другие  фонды в пределах 10% от общего объема межбюджетных трансфертов – иные формы – финансирование инвестиционных программ, финн поддержка реформ, обеспечение сбалансированности бюджетов и др.

     Межбюджетные  трансферты, предоставляемые из местных бюджетов:

     1 - Дотации (самые распространенные  по объему) – средства, которые передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий на безвозвратной основе и без цели использования. Образуют районный фонд финн поддержки финн поддержки поселений. Цель: выравнивание бюджетного обеспечения поселений.

     2 – Субсидии из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов – фонд не создается – решение вопросов местного значения

     межмуниципального характера.

     3 – Субсидии из местных бюджетов  в бюджеты субъектов РФ –  фонд не создается – формирование  региональных фондов финн поддержки.

       Другие фонды – иные формы – финансирование инвестиционных программ, финн поддержка реформ и др.

     В результате реформы в настоящее  время в субъектах РФ существуют три основных варианта межбюджетных взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных  образований по выравниванию бюджетной обеспеченности выглядят следующим образом:

     Первый  вариант предусматривает предоставление дотаций из региональных фондов финансовой поддержки местным бюджетам непосредственно  субъектом Российской Федерации. Исходя из данных, представленных 69 субъектами Российской Федерации, такая схема действует в 26 субъектах Российской Федерации.

     Второй  вариант предусматривает наделение  законом субъекта

Российской  Федерации органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (регионального фонда компенсаций).

     Схема действует в 41 субъекте Российской Федерации.

     Третий  вариант предусматривает в целях  дополнительного по отношению к дотациям из регионального фонда финансовой поддержки поселений выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений образование районного фонда финансовой поддержки поселений в составе бюджетов муниципальных районов. Данная схема предусмотрена в 42 субъектах Российской Федерации.

     В целях сокращения различий в бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  в субъектах Российской Федерации  с 2006 года приняты законы о перечислении субвенций в регио­нальные бюджеты из бюджетов высокообеспеченных муниципальных образований (т. е. так наз. "отрицательных трансфертов"). Указанные средства являются дополнительным источником для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

     Далее сравним формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов. Согласно ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются:

     1) дотации местным бюджетам из  региональных фондов финансовой  поддержки поселений;

     2) дотации местным бюджетам из  региональных фондов финансовой  поддержки муниципальных районов  (городских округов);

     3) субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития;

     4) субсидии местным бюджетам из  региональных фондов софинансирования  социальных расходов;

     5) субвенции местным бюджетам из  региональных фондов компенсаций;

     6) иные субвенции, в том числе  бюджетам автономных округов,  входящих в состав краев, областей;

     7) средства, перечисляемые в федеральный  бюджет в связи с погашением 

     и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации  перед федеральными органами государственной  власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом;

     8) иные безвозмездные и безвозвратные  перечисления;

     9) бюджетные кредиты местным бюджетам.

     Из  приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам. Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Это дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов; субсидии из фондов муниципального развития; субсидии из региональных фондов софинансирования социальных расходов; субвенции из региональных фондов компенсаций; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты.