Характерные особенности метода права социального обеспечения
Оглавление
Введение
Современный этап развития системы социальной защиты характеризуется активизацией процесса правового регулирования вновь складывающихся общественных отношений. Результатом данного процесса является интенсивное формирование новых норм и институтов, которые отражают особенности правовой регламентации в указанной сфере. Широта охвата правовым регулированием свидетельствует о том, что оно выходит за пределы отрасли права социального обеспечения. Как следствие этого, в научной среде активно обсуждается вопрос об объединении всего массива правовых норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты, в составе одной комплексной отрасли — отрасли социального права. Соотношение современной самостоятельной отрасли права социального обеспечения и предполагаемой комплексной отрасли социального права в различных научных исследованиях либо не рассматривается вообще, либо предложения в отношении функционирующей в настоящее время отрасли (т.е. права социального обеспечения) носят довольно неопределенный характер.
В советский период сформировался и укрепился в научном сознании образ юридической науки как единого "древа знания", на котором существуют свои ветви - направления на твердом стволе ранее освоенных истин, базой для которых служил марксизм-ленинизм. Этот образ накладывается еще на одно "древо", в виде которого выступала отечественная система права. Ее "стволом" было государственное право, основными "ветвями" - административное, уголовное и гражданское право, а "корни" формировались в экономических, политических и социальных отношениях. В настоящее время оба эти образа по меньшей мере размываются. Подходы к праву становятся все более плюралистичны, а само знание признается ограниченным и фрагментарным. В свою очередь, "ветви" - отрасли российского права все более переплетаются между собой, создавая весьма сложную композицию. Это ставит вопрос о правомерности восходящего к науке Нового времени стремления к систематизации знания и дуализму рационального и эмпирического. Именно в рамках такого подхода в качестве основных признаков любой научной дисциплины выделялись ее предмет и метод. Некоторые современные исследователи с учетом новых тенденций ставят под сомнение выделение отраслей права по критерию предмета и метода. Это не сугубо теоретический вопрос. Речь идет о возможности разграничения отраслей законодательства и особенностях правового регулирования общественных отношений. В свою очередь, это напрямую выводит к проблемам правотворчества и правоприменения.
Совокупность обозначенных факторов свидетельствует, по мнению автора, об актуальности избранной темы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие предмет права социального обеспечения, предмет исследования – соответствующие нормы права.
Настоящая работа преследует цель охарактеризовать предмет и метод права социального обеспечения. Названная цель достигается путем решения следующих задач: рассмотрение общей характеристики предмета права социального обеспечения, изучение характерных особенностей метода права социального обеспечения.
В качестве составных частей методологии автор использовал общенаучные методы, предполагающие исследование всех явлений и процессов в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, а также специальные методы. В частности, использовались методы диалектического материализма, системного анализа, анализа и синтеза, логический, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический.
Настоящая работа состоит из введения, двух глав и заклюния.
Глава 1. Общая характеристика предмета права социального обеспечения
Понятие и виды материальных правоотношений, образующих предмет права социального обеспечения
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В данной норме в общем виде отражены целевые установки и задачи, с решением которых связывается обеспечение достойных условий жизни для всех членов общества и создание равных и справедливых возможностей для развития каждой конкретной личности. Достижение данных целей составляет содержание социальной функции государства, реализуемой в рамках его социальной политики на основе нормативного и организационного механизмов.
Социальная политика, направленная на реализацию конституционных установок по обеспечению достойной жизни и свободного развития человека и общества, является достаточно широкой категорией. Важным системообразующим ее элементом является социальное обеспечение, представляющее собой комплексный государственный, правовой и общественный институт, выступающий в качестве формы распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей нуждающихся в этом членов общества. Общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением указанных материальных благ, составляют предмет права социального обеспечения1.
Конструкция предмета отрасли в настоящее время не утратила своего эвристического значения и остается в инструментарии правовой науки. При всей своей относительной определенности отрасли права жестко не разграничены между собой, а их предметы часто образуют так называемые пограничные, или смешанные, области правового регулирования. В этой связи мы будем говорить о сфере действия права социального обеспечения как об области, пределе распространения норм этой отрасли. Ядром такой сферы выступает предмет правового регулирования.
На наш взгляд, можно говорить о "твердом ядре" - предмете отрасли и "мягкой оболочке" - пограничных с другими отраслями областях, которые в совокупности и составляют сферу действия права социального обеспечения. Изменения в характере "оболочки" могут вноситься нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности, тогда как подвижность "ядра" более затруднена и связана с изменениями, вносимыми в основные акты законодательства о социальном обеспечении.
В советский период вопрос о предмете отрасли права социального обеспечения дискутировался в ключе от узкого до широкого подходов. Современные сторонники широкого подхода к предмету отрасли и последователи позиции Т.В. Иванкиной,2 М.В. Филипова и др., скорректировав свою позицию с действующим законодательством, включают в предмет отрасли не только социально-обеспечительные отношения, но и отношения по бесплатному предоставлению образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, в том числе дошкольного образования, а также предоставление жилищных субсидий за счет бюджета. В качестве критерия отнесения перечисленных отношений к социально-обеспечительным называют их социальную алиментарность (долженствование, безвозмездность, безэквивалентность предоставлений)3. Следует согласиться, что субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг являются объектом социально-обеспечительных отношений, а именно отношений по государственной социальной помощи и государственному социальному обеспечению. Эти выплаты предоставляются за счет бюджета в зависимости от совокупного дохода семьи на основании региональных стандартов4. Аналогичная ситуация с отраслевой принадлежностью складывается и с выплатой жилищных субсидий на приобретение жилья отдельными категориями граждан в рамках отношений по государственному социальному обеспечению.
Иначе мы оцениваем образовательные отношения. На наш взгляд, отношения между образовательным учреждением и обучающимся по поводу получения образовательных услуг на бесплатной основе является предметом конституционного и административного права, а платных образовательных услуг - и гражданского права. Социальные образовательные льготы, которыми вправе воспользоваться инвалиды, дети-сироты и др., при поступлении в образовательное учреждение, а равно получение социальных стипендий являются, на наш взгляд, предметом (объектом) социально-обеспечительных отношений
Другие сторонники "широкого" подхода (С.М. Ковалевский, Н.Н. Никифорова и др.) вслед за советским ученым М.И. Полупановым включают в предмет отрасли отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, и отношения по организации управления социальным обеспечением5. Как отмечает Н.Н. Никифорова, проникновение гражданско-правовых элементов в социальное страхование, переход на смешанную систему страхования, усиление зависимости собственно распределительных отношений по социальному обеспечению от предшествующих отношений по сбору и управлению этими средствами делают бессмысленными все попытки сохранить в неизменном виде представление о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, регулирующей только распределительные отношения. Решение проблемы названный автор видит в формировании комплексной отрасли права социального обеспечения.
Рассматриваемая точка зрения о расширении предмета отрасли за счет отношений по формированию фондов социального обеспечения и управлению этими средствами, нашла бы нашу поддержку при одном условии - изменении позиции российского законодателя. По действующему законодательству отношения по формированию фондов социального обеспечения (государственные и местные бюджеты, внебюджетные социально-страховые фонды) регулируются финансовым правом, а именно его подотраслями - бюджетным правом и налоговым правом. В экономической и юридической литературе высказываются критические замечания по поводу налогового режима формирования внебюджетных социально-страховых фондов и огосударствления средств этих фондов и самой их организации, а также отсутствия "взносов" самих работников в названные фонды. В частности, предлагается возвратить им первоначальную "страховую природу", а средства этих фондов не причислять к государственной собственности, а признавать собственностью названных фондов. Более того, предлагается формировать эти фонды за счет не только средств работодателей (единый социальный налог, пенсионный страховой взнос), но и личных средств работников (страховые взносы работников).
Перечисленные отношения можно будет отнести к производным (вспомогательным) отношениям, предшествующим или сопутствующим социально-обеспечительным (основным) отношениям. Иными словами, речь идет об изменении законодателем своей позиции в отношении правового режима страховых взносов с налогового (ЕСН) на собственно страховой. Кроме того, средства фондов обязательного социального страхования (пенсионного, медицинского, социального) в этом случае должны признаваться негосударственными средствами названных фондов, и действовать эти фонды должны под контролем государства, но управляться на принципах социального партнерства. Это положение является одной из иллюстраций прозвучавшего ранее тезиса "о мягкой оболочке и твердом ядре" отрасли, "о пограничных областях", т.е. сфере действия норм отрасли.
Приверженцы "узкого", традиционного подхода к предмету отрасли ограничивают его отношениями, складывающимися в рамках государственной системы распределения материальных социальных благ (пенсий, пособий иных денежных выплат и натурального содержания), подчеркивая публичный характер отрасли права социального обеспечения.
В теории права социального обеспечения общим, не вызывающим особых споров, является методологическое определение предмета как сложного по своей структуре, включающего основные (чаще всего их называют материальными) социально-обеспечительные отношения и процедурно-процессуальные, вспомогательные по своему характеру отношения. Между тем подходы к их содержательному наполнению зачастую не совпадают. Единодушны ученые и во мнении о том, что не существует единого социально-обеспечительного отношения, в рамках которого лицо могло бы реализовать все виды социального обеспечения. Но мнения расходятся применительно к вопросу о видовой классификации этих отношений.
Тем не менее первый по важности фактор обособления отрасли - это ее предмет, который включает однородные по природе отношения. Именно однородный предмет способен обеспечить формирование и единого правового метода и правовых принципов отрасли.
Согласно господствующей
точке зрения любое
В настоящее время
общепризнанной
Социальный риск. В действующем законодательстве это понятие определяется только применительно к конкретным видам социальных рисков - страховых социальных рисков. Забегая вперед, отметим, что в современной теории права социального обеспечения это понятие трактуется гораздо шире.
Еще в досоветский период категория социального риска была разработана в отечественной науке Н.А. Вигдорчиком, П.А. Никольским, В.Г. Яроцким и другими авторами.
Появление таких понятий, как социальный риск, и его превращение в страховой случай связаны с этапом капиталистического способа производства, с превращением рабочей силы в товар и соответственно заработной платы в основной источник средств к существованию. Для значительной части членов общества возникает и особый вид социальной незащищенности - высокая вероятность риска материальной необеспеченности вследствие утраты заработка.
Причинами утраты заработка являются либо потеря работником способности к труду (нетрудоспособность), либо отсутствие спроса на труд (безработица). Этот риск носит массовый общественный характер, т.е. социальный, поскольку во многом определяется социальными условиями жизни и не зависит или мало зависит от каждого человека6. Как писал Н.А. Вигдорчик, социальное страхование обнимает трудящиеся массы, для которых заработная плата - единственный источник средств к существованию7. Социальными рисками признаются опасности, возникающие по причинам общественного (массового) характера. Таким образом, первый и основной признак социального риска - это его объективный, общественный (массовый) характер.
Во-вторых, социальный риск - это риск утраты или уменьшения заработка либо дохода как источника средств к существованию. Таким образом, страховой социальный риск - это предполагаемое событие, которое напрямую затрагивает имущественный интерес, риск утраты конкретного дохода. В этой связи он и компенсируется с учетом размера утраченного заработка. Только те риски, которые связаны с имущественным интересом, могут являться страховыми социальными рисками8.
Третий признак социального риска является возможность и необходимость его учета и измерения при определении объема и дифференциации страховых взносов между участниками. Риск "известного несчастья учитывается заранее, и заранее же распределяется между всеми участниками организации связанная с этим риском материальная тяжесть"9. Поэтому в соответствии с Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" (1999 г.)10 устанавливается необходимость дифференциации тарифов страховых взносов с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможности исполнения страховых обязательств. Яркий тому пример дифференциация размеров страховых взносов в зависимости от класса профессионального риска в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (1998 г.)11.
Отсюда вытекает и четвертый признак социального страхового риска - социальное страхование осуществляется заранее до наступления страхового случая в целях последующей компенсации неблагоприятных последствий на началах солидарности за индивидуальный риск. Этот признак позволяет также отграничить социальное страхование от социальной помощи и обслуживания. Последние носят характер компенсации материальной необеспеченности только после ее наступления и заранее не предупреждаются.
Именно в ключе социального страхового риска был проведен анализ социального риска в постсоветский период В.Д. Роиком. Он определяет социальный риск как "вероятность наступления материальной необеспеченности работников вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности (профессиональные и общие заболевания, несчастные случаи) или отсутствие спроса на труд (безработица)"12. Позднее он несколько расширил понятие социального риска, включив в него вероятность материальной необеспеченности в связи с необходимостью дополнительных расходов на лечение и социальные услуги, но при этом сохранил критерий распространения категории социального риска именно на трудозанятое население13.
Российский законодатель использует категорию социального страхового риска. Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" (1999 г.) этот риск определяется как предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование.
Возвращаясь к советскому периоду, отметим, что в российской юридической науке еще в начале XX в. Л.В. Забелиным была изложена теория "материальной необеспеченности",
в соответствии с которой социальный риск как более широкое понятие охватывал все возможные случаи "социальной необеспеченности" трудящихся14. Позднее советские ученые и советское законодательство отказались от правовой категории "социального риска". В.С. Андреев писал, что система страхования социальных рисков могла возникнуть и получить развитие только при капитализме и в отношении пролетариата, для которого наступление рисков неизбежно влекло потерю источника средств к существованию. Государственное социальное страхование в нашей стране, сохраняя некоторое терминологическое сходство, не строится на принципе страхования риска, а имеет в виду нормальное обеспечение лиц, в силу определенных объективных причин не имеющих возможности трудиться и вследствие этого - получать по труду15.
В современной науке права социального обеспечения получил практически единодушную поддержку широкий подход к определению социального риска. Так, Е.Е. Мачульская определила социальный риск как "вероятное событие, наступающее в результате утраты заработка или другого трудового дохода, падение уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным социально значимым причинам создающее необходимость социальной защиты населения со стороны государства"16. Таким образом, бедность (материальная необеспеченность) признается социальным риском. Дальнейшее развитие учения о социальном риске идет по пути максимального расширения этого понятия. Так, М.Ю. Федорова пишет о том, что социальные риски в широкой трактовке угрожают практически всем категориям населения и потому выступают в качестве основания для социальной защиты населения, это риски не только материальной необеспеченности, но и социального неблагополучия (сиротства, безнадзорности, одиночества и др.)17. В учебной литературе институт социальных рисков рассматривается как самостоятельный институт общей части отрасли права социального обеспечения, который устанавливает перечень тех жизненных обстоятельств, с наступлением которых связывается право на социальное обеспечение18. В такой интерпретации понятие "социальный риск" становится предельно широким, а в прикладном аспекте - весьма умозрительным и общим. В этой связи неизбежно разграничение двух видов социальных рисков: страховых и не страховых.
Страховые социальные риски предполагают особый механизм экономически обоснованных (на основе актуарных расчетов) размеров страховых взносов и соразмерных страховых выплат, финансирование за счет специальных страховых взносов. При этом юридически значим и страховой стаж. В классическом варианте в основе социального страхования лежит принцип замещения утраченного заработка или дохода трудозанятому населению. Принципиальным моментом компенсации последствий социального страхового случая является также отсутствие проверки нуждаемости, т.е. проверки материального положения застрахованного лица.
Иная ситуация складывается с нестраховыми социальными рисками. Они лежат в основе организации системы государственной социальной помощи определенным категориям нуждающихся граждан. Размер оказываемой социальной помощи за счет средств бюджета зависит от нуждаемости лиц. Целью таких социальных выплат, услуг является доведение уровня жизни лица (семьи) до прожиточного минимума. Р.И. Иванова по этому поводу отмечала, что бедность является самостоятельным социальным риском, объективно входящим в систему социальных рисков, обусловливающих необходимость существования специальных норм социального законодательства19.
Основным признаком социально-обеспечительных отношений является его особый предмет - социальные блага. Во-первых, названные социальные блага, точнее социально-обеспечительные блага, призваны компенсировать, минимизировать последствия социальных рисков (страховых и не страховых) утраты (снижения уровня) лицом (семьей) средств к существованию, необходимость в несении расходов, признаваемых социально значимыми, устранение последствий трудной жизненной ситуации.
Во-вторых, социальные блага как предмет социально-обеспечительных отношений - понятие комплексное и объединяет как материальные, так и нематериальные блага. Между тем в теории права социального обеспечения традиционно сохраняется определение социально-обеспечительных отношений как имущественных, поскольку, как отмечают многие авторы, их предметом являются материальные блага, передаваемые нуждающимся в собственность или в пользование, либо услуги, также обладающие потребительской стоимостью20. На наш взгляд, наряду с материальными социальными благами все большую роль начинают играть нематериальные, личные по своему характеру социальные блага, которые не имеют потребительской стоимости.
Начнем с традиционных социальных благ материального характера. По форме их предоставления они подразделяются на социальные блага, предоставляемые: 1) в денежной форме (пенсии, социальные пособия, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, безвозмездные субсидии на приобретение жилых помещений отдельными категориями граждан; компенсационные, страховые и иные социальные выплаты); 2) в натуральной форме (жизненно необходимые (социальные) товары, социальные услуги).
Натуральная форма охватывает товары, услуги, предоставляемые в интересах социального обеспечения лица. К социальным товарам мы относим любое имущество, предназначенное для необходимого жизнеобеспечения лица, нуждающегося в социальном обеспечении (предоставление продуктов питания, предметов гигиены, лекарственных средств, обеспечение протезно-ортопедическими изделиями, их ремонт, обеспечение инвалидов средствами передвижения и др.). К социальным услугам относится предусмотренная законом деятельность, результаты которой реализуются и потребляются получателями в процессе осуществления этой деятельности (медицинские, реабилитационные услуги, услуги по трудоустройству, услуги, связанные с погребением, и др.). Как правило, названные социальные услуги предоставляются организациями, имеющими специальную лицензию на осуществление такой деятельности. Социальные услуги имеют денежный эквивалент (нормы расходов на погребение лиц, осуществляемых за счет бюджета, тарифы на медицинские услуги по обязательному медицинскому страхованию и др.), однако, как правило, они предоставляются в натуре, если иное не предусмотрено законом. Например, в последнем случае в соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле"21 лица, взявшие на себя организацию похорон, могут отказаться от предоставления им услуг в соответствии с гарантированным перечнем. Необходимость нести дополнительные социально значимые расходы рассматривается в качестве страхового случая. Страховым обеспечением при наступлении данного страхового риска является социальное пособие на погребение.
Особое место здесь отводится социальным услугам, которые могут носить единичный характер или предоставляться в комплексе конкретными видами социальных служб. В последнем случае, по нашему мнению, законодатель имеет в виду социальное обслуживание. В действующем законодательстве социальное обслуживание определяется как деятельность соответствующих служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Это следующие системы социального обслуживания: стационарное и полустационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов; социально-медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов; срочное социальное обслуживание лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (временные приюты и др.); социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание детей в приемных семьях и т.д.
Таким образом, социально-обеспечительные блага материального характера призваны восстановить имущественную (материальную) сферу жизнедеятельности лица, компенсировать утраченный заработок, доход в результате утраты или снижения трудоспособности, утраты работы (безработица) или иной трудной жизненной ситуации. Речь идет о компенсации и восстановлении материального положения лица.
Нематериальные социальные
блага носят личный характер, не имеют
денежной оценки. Они призваны обеспечить
в комплексе с материальными социальными
благами реализацию адаптационной (реабилитационно-
Во втором случае обеспечивается охранительное право лица на защиту человеческого достоинства. Это прежде всего нематериальные социальные блага, которые сопровождают социальное обслуживание (социальная реабилитация инвалидов, социальное обслуживание семей с детьми и др.). Вряд ли можно измерить в денежном эквиваленте все виды нематериальных социальных благ, предоставляемых при социальном обслуживании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальном обслуживании детей в приемных семьях, в социально-реабилитационных центрах для лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, центрах экстренной психологической помощи по телефону и т.п. Имеется в виду создание особого реабилитационного психологического климата в отношении лица, нуждающегося в социальной защите. Например, в индивидуальных программах реабилитации инвалида, выдаваемых федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, содержатся специальные разделы, посвященные мероприятиям социально-педагогического, социально-психологического и социально-культурного патронажа семьи, имеющей инвалида; социокультурной реабилитации. Как отмечалось, к нематериальным социально-обеспечительным благам относятся меры защиты человеческого достоинства от посягательств. Так, Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" закреплены право на достойное отношение к телу человека после его смерти и право на погребение умершего с учетом его волеизъявления. Гарантиями названных прав являются необходимость получения при жизни согласия на патолого-анатомическое вскрытие, изъятие органов и (или) тканей, на кремацию и др.
К нематериальным социальным благам также следует отнести социальные льготы. Как уже отмечалось, в действующем законодательстве отсутствует легальная дефиниция социальных льгот. Законодатель ограничился их перечислением в конкретных законах применительно к отдельным категориям граждан (ветераны, инвалиды, чернобыльцы и т.д.). В литературе ряд авторов необоснованно определяют социальные льготы в качестве социальных услуг. Под социальными льготами мы понимаем предусмотренные законодательством, договорами отдельным категориям лиц преимуществ по сравнению с другими категориями, которые дают основания для их дополнительной социальной защиты (например, приоритетное (внеочередное, первоочередное) право на получение социальных услуг или социального обслуживания, льготы при оплате жилья и коммунальных услуг и т.п.). Как справедливо отмечается М.В. Филипповой, льгота может иметь только организационный характер, направленный на облегчение доступа к социальному благу, процедуры реализации права на социальное обеспечение23.