Классификация актов государственного управления

     Раздел  I. Классификация актов государственного управления 
 
 

П Л А Н 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Государственное управление представляет собой деятельность исполнительно-распорядительного характера, осуществляемую специальными органами государственной власти в процессе повседневного и непосредственного  руководства различными сферами  жизни общества. Эта деятельность осуществляется посредством разных методов и процедур и выражается в определенных административно-правовых формах. Одной из основных форм реализации исполнительной власти является принятие правовых актов.

     Правовые  акты занимают особое место в системе  средств реализации компетенции  органа исполнительной власти, поскольку  именно посредством их принятия и  осуществляются их государственно-властные полномочия. В указанных актах  наиболее явно проявляется властный характер государственной деятельности. Каждый правовой акт представляет собой  отдельное правовое явление и  принимается для решения определенной задачи.

     Особенно  актуальным представляется изучение правовых актов в свете осуществляемой в нашей стране административной реформы, которая предполагает создание более компактной и эффективной  системы органов исполнительной власти. В связи с этим представляется необходимым обратить особое внимание на проблему разработки правовых актов органов исполнительной власти, совершенствование процесса их подготовки и принятия, определения соответствующего места в российском законодательстве. Правовые акты органов исполнительной власти представляют собой объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно они подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию.

     В силу сказанного одной из ключевых проблем является проблема классификации правовых актов, которая будет проанализирована в данной работе.

1.Понятие  и  основные подходы к классификации правовых актов органов управления 

       Во многих  работах по административному праву предпринимались попытки классифицировать правовые акты органов исполнительной власти по самым различным основаниям¹. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации правовых актов позволяет сделать определенные выводы.  
Основная сложность классификации правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много.

     В силу этого классификацию можно  проводить и выделять различные  группы правовых актов органов исполнительной власти. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать  в отрыве друг от друга, если это  не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого крайне важно при классификации  административно-правовых актов иметь  в виду то обстоятельство, что каждая классификация должна иметь реальное основание и научно-практическое значение.

     Представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации правовых актов органов исполнительной власти, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административно-правовых актов. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.

     Следует отметить, что проблеме классификации  нормативных актов органов исполнительной власти посвящено много работ. Как отмечает К.С.Бельский «каждый ученый-административист, издавший в 20-е годы XX в. учебник или учебное пособие по административному праву, посвятил специальный раздел актам управления, полгая, что это один из наиболее важных институтов административного права»².

     Так, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский условно подразделяли акты управления на три группы:

1. акты нормативные;
2. индивидуальные акты;
3. юрисдикционные акты.

      Как отмечает С.А. Иванов, существует множество классификаций нормативных правовых актов. Среди них наиболее распространенны классификации по следующим основаниям: юридической силе, уровню принятия нормативного акта, степени обобщенности, нормативного материала, по действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта Российской Федерации), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внешнего и внутреннего действия), по органам, издающим нормативные правовые акты³.

    К.С. Бельский классифицирует подзаконные  нормативные правовые акты применительно  к полицейской деятельности и  выделяет следующие полицейские  акты: нормативные акты, индивидуальные акты, оперативно-распорядительные акты. Последние подразделяются на: административно-юрисдикционные; процедурно-защитные; регистрационные; разрешительные. Кроме того, К.С. Бельский выделяет: административные договоры, гражданско-правовые договоры, международные договоры, организационные действия, внешнеорганизационные действия, материально-технические действия⁴.  
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как уже выше отмечалось, весьма многообразны. Их можно классифицировать, по нашему мнению, по различным основаниям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия, территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающим правовые акты управления, форме выражения.  

2. Классификация актов управления по юридическим свойствам 

    По  юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера. Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они применяются  с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют  конкретного, персонифицированного адресата. Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству РФ. Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов РФ. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов РФ обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов Федерации.

    Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные  управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

    Индивидуальные  акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных  актов, то есть являются актами применения норм права к конкретным случаям (фактам), имеющим юридическое значение. Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.

     В связи с необходимостью возможно более полного охвата всей совокупности индивидуальных административных актов  и учета их специфики целесообразно  выделение оснований их классификации.

       Классификация индивидуальных актов управления по субъектам, их принимающим, является наиболее общей для характеристики данных актов и, в известной степени, производна от систематизации самих этих субъектов⁵.

     Индивидуальные  акты управления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальных  масштабов деятельности этих органов  делятся на:

     а) акты федеральных органов исполнительной власти;

     б) акты органов исполнительной власти субъектов федерации;

     в) акты администрации предприятий, учреждений, организаций⁶.

     Учитывая  положение и место принимающего индивидуальные акты органа в системе  органов государственного управления, можно выделить акты вышестоящих  и акты нижестоящих органов. Выделение  указанных групп актов обусловлено  стремлением подчеркнуть необходимость  соответствия актов, осуществляемых нижестоящими и подчиненными органами в пределах их компетенции, актам как нормативным, так и индивидуальным, вышестоящих  органов. В случае несоответствия им, акты нижестоящих органов могут  быть отменены или приостановлены вышестоящим  органом (Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти).

     В зависимости от объема и характера  компетенции органов, принимающих  индивидуальные акты, последние подразделяются на акты органов общей, отраслевой и  специальной компетенции.

     Специфика актов органов общей компетенции  состоит в широком круге разнообразных  по характеру вопросов, решаемых посредством  их, и обусловлена тем, что эти  органы ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или  многими отраслями.

     Акты  органов отраслевой или специальной  компетенции отражают участие этих органов в руководстве определенной, порученной им отраслью или сферой управления. Важная особенность актов  данной группы состоит в подотчетности  и подконтрольности издающих их органов  органам управления общей компетенции. Назначение, задачи и функции, а также  компетенция субъектов управления, принимающих индивидуальные акты, обусловили возможность подразделения последних  по сферам их использования. На этом основании  различаются акты хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Даже, несмотря на то, что в каждой из этих сфер имеются индивидуальные акты с одинаковым содержанием, тем не менее, предметные особенности компетенции органов, осуществляющих государственное управление в той или иной сфере, налагают определенный отпечаток на содержание конкретных индивидуальных актов. Вместе с тем, в каждой из сфер государственного управления ежедневно принимаются специфические лишь для данной сферы индивидуальные акты, не характерные ни для какой другой сферы. Более того, с учетом сферы управления, обслуживаемой индивидуальными актами, можно провести дальнейшую классификацию последних, имея в виду отрасли управления в рамках той или иной сферы.

     Так, в управлении социально-культурной сферой из всего комплекса индивидуальных актов выделяются акты, решающие вопросы  управления: образованием (приказ о  зачислении в высшее образовательной  учреждение, распоряжение об освобождении от выпускных экзаменов по состоянию  здоровья и т.п.); культурой (акты об итогах конкурсов, смотров, фестивалей, и т.п.); социальным обеспечением (решение  о назначении пенсий и др.) и т.д.

     Классификация индивидуальных административных актов  по субъектам, их издающим, должна учитываться  при классификации указанных  актов по юридическим свойствам. Классификация индивидуальных административных актов по юридическим свойствам  позволяет исследовать связь  актов с правовыми нормами, место  их в механизме правового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств  акта между собой, а также с  его признаками. Важным правовым фактором, который нельзя не учитывать при  классификации индивидуальных актов  управления, является их содержание. Анализ содержания позволяет классифицировать акты по характеру предписаний, в  зависимости от особенностей управленческого  воздействия, с точки зрения определенности содержания.

     По  характеру предписаний  выделяют: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные, императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты⁷.

     Императивные  индивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностью осуществляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или суд.

     Индивидуальные  акты-поручения отличаются тем, что  обязывают адресата к совершению определенных действий или решению  определенного вопроса. Такие акты наиболее распространены во взаимоотношениях вышестоящих и нижестоящих органов  управления. Таким образом, индивидуальные акты-поручения одновременно и предписывают исполнение поручения, и предоставляют  право исполнять их предписания  наиболее рациональным способом.

     Большинство из индивидуальных актов-рекомендаций составляют акты, принимаемые по результатам контрольной и надзорной деятельности. Специфика данной группы индивидуальных актов управления состоит в том, что, с одной стороны, они несут в себе советы, рекомендации о целесообразности осуществления тех или иных мероприятий или определенных действий, в связи с устранением выявленных недостатков или нерешенных вопросов. В то же время акты-рекомендации указывают, например, какое подразделение предприятие, организация, учреждения, либо какое должностное лицо обязано принимать меры к устранению отмеченных упущений. Таким образом, акты принимаются в рекомендательной форме по конкретному вопросу, в адрес уполномоченных органов или должностных лиц.

     Анализ  содержания индивидуальных административных актов предопределяет возможность  их деления в зависимости от особенностей индивидуально-правового управленческого  воздействия (или по методу воздействия) на: обязывающие, запрещающие, управомочивающие и поощрительные⁸.

     Обязывающие акты предписывают субъектам-адресатам  совершать определенные действия посредством  исполнения установленных актом  предписаний. Управомочивающие - предоставляют возможность, дозволяют, управомочивают адресата на совершение определенных, предусмотренных в них действий или поведения, или на получение материальных или нематериальных благ. Исполняются эти акты преимущественно теми, кому они адресованы, путем совершения определенных действий и т.д. Запрещающие - исполняются путем воздержания от совершения указанных в них действий. Поощрительные предписания имеют всегда точно определенного адресата.

       По своему значению можно различать основные индивидуальные административные акты, содержащие окончательное, итоговое решение по делу, и акты вспомогательные, обеспечивающие либо подготовку этого главного акта, либо его исполнение. Исполнение основных актов также сопровождается или при необходимости может сопровождаться вынесением индивидуально-конкретных велений.

     Существенный  интерес представляет классификация  индивидуальных актов по юридической  силе. Ее значение рассматривается  в свете требований законности, когда  многие факторы и условия влияют на: 

     а) вступление актов в юридическую  силу; 

     б) определяют соотношение индивидуальных актов с другими правовыми  актами.

     Если  учитывать такой важный для признания  индивидуальных актов правовыми  актами момент, как вступление в  юридическую силу, то можно различать, акты, для которых момент принятия компетентным органом, вступления в  юридическую силу и начала действия по времени совпадают. К числу  таких актов относятся все  устные, многие оперативно-исполнительные акты, некоторые юрисдикционные⁹.

     При классификации индивидуальных актов  с учетом их сферы действия основаниями  выступают действие актов по кругу  лиц и во времени.

       Большое  значение имеет классификация, за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными.  
По этому основанию можно выделить:

     а) внутренние;

     б) внешние индивидуальные акты.

     К первой группе относятся акты, характеризующиеся  следующими чертами: субъект управления, принимающий индивидуальные акты, именуемые  внутренними, решает посредством их вопросы, не вступая при этом ни в  какие правоотношения с лицами или  организациями, находящимися вне аппарата данного органа. Внутренние акты в зависимости от категорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим (руководящему, основному или вспомогательному составу), либо, например, на предприятии индивидуальные акты администрации могут непосредственно адресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственно созданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручение рабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актов относится к числу основных обязанностей работников.

     Таким образом, внутренние индивидуальные акты всегда тесно связаны с организацией органа управления, его деятельностью (акты внутриорганизационной деятельности аппарата органа) или обеспечением нормального функционирования органа, хода производственной или иной хозяйственной  деятельности.

       В группе внешних актов следует выделить две большие и относительно самостоятельные подгруппы:

     а) внешние индивидуальные акты, адресованные подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;

     б) внешние индивидуальные акты, адресованные не подчиненным данному органу объектам.

       Если продолжить классификацию по адресату, то можно выделить группы индивидуальных актов, адресованные только гражданам либо государственным органам, организациям, негосударственным формированиям, служащим данного органа и т.д. Классификация индивидуальных актов управления возможна и по такому основанию, как действие актов во времени.

     По  действию во времени индивидуальные административные акты подразделяются на определенно-длительные и неопределенно-длительные, акты однократного и длящегося действия. Выделение таких групп обусловлено тем, указан ли конкретный срок действия в самом акте, в законодательстве, а также тем, заканчивается ли реализация их предписаний совершением вполне определенного действия, указанного в акте, или акт исполняется неопределенное количество раз в зависимости от вопроса, решаемого им, или до наступления определенных, указанных в акте или законодательстве обстоятельств, время наступления которых не может быть предусмотрено заранее.

     К актам определенно-длительного действия можно отнести и такие, срок действия которых хотя и не указан, но его  нетрудно определить: например, уже  упоминавшиеся акты с ограниченной юридической силой, т.е. действующие  во времени вплоть до последующего утверждения компетентным органом, акты органов, осуществляющих надзорные  функции, органов, осуществляющих контроль за деятельностью нижестоящих органов.

     Акты  данной группы рассчитаны на сравнительно небольшой отрезок времени. Срок их действия законодательством не определен, однако, они не могут действовать  бесконечно. Если бы такие акты не имели  ограниченного срока действия, то потеряла бы смысл, перестала бы быть эффективной сама контрольная и  надзорная работа. Цель актов, принимаемых  по ее результатам, - обеспечить быстрое  наступление тех конечных результатов, которые предусмотрены в законах  и актах вышестоящих органов  исполнительной власти. Действие таких индивидуальных актов прекращается после получения соответствующей информации контрольными и надзорными органами о принятых мерах и решения вопроса этими органами о снятии с контроля определенного индивидуального административного акта.

     Если  использовать критерий формы, то в зависимости  от аспектов проблемы можно выделить следующие группы индивидуальных актов: по способу внешнего выражения - словесные (устные и письменные) и конклюдентные.

     Среди устных актов можно различать  акты, принимаемые должностным лицом  при приеме подчиненных, граждан  и т.д., на заседаниях, совещаниях и  т.п., то есть в процессе непосредственного  общения лица, отдающего предписания, и лица, которому эти предписания  непосредственно адресованы; конклюдентные  акты, это акты, доводимые до исполнителей с помощью различного рода технических  средств; акты, передаваемые посредством разного рода сигналов, жестов, например, при обеспечении безопасности дорожного движения и других конклюдентных действий. Индивидуальные акты могут быть внешне выражены в совершении определенных предусмотренных законодательством физических действий.

     Некоторые из перечисленных актов нуждаются  в последующей фиксации.

     Письменные  индивидуальные акты также далеко не однородны. Самостоятельную группу составляют:

     а) простые письменные акты - резолюции, фиксируемые на документах;

     б) индивидуальные акты - документы, имеющие  более или менее сложную структуру.

     Среди письменных актов можно выделить и такие, для которых непосредственно  действующим законодательством  прямо предусмотрена обязательная развернутая письменная форма с  указанием реквизитов, субъекта, который  вправе их принимать, порядка принятия и исполнения.

     Широкий и разнообразный по своему назначению, уровню круг органов государственного управления облекает свои индивидуально-правовые акты в форму постановлений. Акты с таким наименованием принимает  Правительство РФ, некоторые федеральные  органы исполнительной власти. Постановления этими органами принимаются по наиболее важным вопросам хозяйства, науки, техники, стандартизации, сертификации, статистики и др.

     Акты  в форме постановлений принимаются  по делам об административных правонарушениях  органами, уполномоченными рассматривать  дела об указанных правонарушениях  согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях.

     В своем большинстве постановления - акты коллегиальных органов. Постановления имеют письменную форму, подписываются лицом, его выносящим, а в коллегиальных органах председателем и секретарем.

     Многочисленны и разнообразны по своему содержанию индивидуальные акты, имеющие форму  приказов. Анализ действующего законодательства и практики органов исполнительной власти свидетельствует о том, что  приказы наиболее распространенная и часто встречающаяся форма  правовых актов, особенно индивидуальных. Важно отметить, что законодатель или иной орган, устанавливая форму акта - приказ, как правило, указывает конкретное должностное лицо, управомоченное принимать акты в такой форме. Однако в ряде случаев нормы о компетенции отдельных органов управления закрепляют право издания приказов по этому органу.

     Приказы могут быть и нормативными, и индивидуальными, но всегда являются актами единоличного распорядительства. Подписываются  лицом, уполномоченным их принимать. Приказы  могут быть выражены, как в письменной, так и в устной форме, если последняя не противоречит законодательству.

     В нормах о компетенции большого числа  органов управления установлено, что  руководители этих органов в пределах своей компетенции помимо приказов издают инструкции и дают указания

     Указания - это, как правило, устные индивидуальные акты. К тому же обязательны указания обычно для подчиненных организаций  и лиц, структурных подразделений, например, для организаций и должностных  лиц, входящих в систему данного  министерства.

     Далее по форме наряду с перечисленными выделяется следующая группа индивидуальных актов управления - распоряжения. Практика показывает, что распоряжения, как правило, индивидуальные акты, принимаемые в порядке единоличного распорядительства. Они предназначены для разрешения текущих вопросов государственного управления. Распоряжения принимаются на различных уровнях управления (например, такая форма актов закреплена в Конституции Российской Федерации за Правительством Российской Федерации).

       Распоряжения могут быть индивидуальными, так и нормативными, при этом удельный вес нормативных распоряжений невелик.

     Правовые  акты управления смешанного характера  содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления применяются по целому комплексу  взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и физическим, должностным и юридическим лицам.