Классификация методов государственного управления в России

Содержание

Введение             4

1. Государственное управление  и разнообразие его методов    7

1.1. Государственное управление  как система и как процесс    7

1.2. Роль метода в  государственном управлении современной  России   8

2. Правовое положение  методов государственного управления

    в выработки  политических решений        9

2.1. Понятие административно-правовых методов, как  

       методов  государственного управления       9

2.2. Выработка политических  решений с помощью методов  

       государственного управления         13

3. Классификация методов  государственного управления в  России   16

3.1. Виды методов государственного управления      16

3.2. Методы государственного  управления в экономике     24

Заключение            27

Библиографический список          30

Введение

Формационные преобразования в  развитии российского государства - смена общественно-политического  строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно- технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления. Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности.

В настоящее время, говоря о ситуации в этом плане в стране, приходится констатировать, что люди имеем дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.

Все цивилизованные государства в  современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства к проблеме организации государственной службы. Россия в этом плане не является исключением. Однако, наше государство достаточно тяжело двигается к цели, т.е. находится на начальном этапе своего развития, и для того, чтобы правильно и наиболее полно выполнить задачу построения и организации государственного управления в стране, необходимо, первую очередь, учитывать исторические особенности нашего государства и методы государственного управления, с помощью которых осуществляется власть в стране.

В общепринятом понимании метод  означает способ, приём практического  осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, приём практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительными органами (должностными лицами) на основе закреплённой за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из её непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод государственного управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения её целей.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определённым образом титуировать в их интересах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты.

Хотелось бы отметить актуальность рассмотрения проблемы методов  государственного управления. Она обострена в настоящее время в связи с постепенным переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов, и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), и с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Активность и эффективность  экономических и иных факторов реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов.

Оно находит свое выражение  не только в законодательстве, но и  в управленческой деятельности, методах ее практического осуществления. Соответственно в еще большей степени актуализируются проблемы методов государственного управления.

Целью исследования является изучение и характеристика понятия  и отдельных видов методов государственного управления.

Для достижения поставленной цели, автор ставил следующие задачи:

- охарактеризовать государственное управление как систему и как процесс;

- сформулировать роль метода в государственном управлении современной России;

- раскрыть понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления;

- проанализировать правила выработки политических решений с помощью методов государственного управления;

- классифицировать методы государственного управления;

- выявить и рассмотреть методы государственного управления в экономике.

Безусловно, настоящая работа посвящена  сложной, но интересной проблеме.

При написании теоретической  части данной работы были сравнены точки зрения как юристов, так  и правоведов, произведены подробные разъяснения основных положений государственного управления и его методов, дана детальная классификация методов государственного упраувления и их характеристика. Всесторонне рассмотрены различные точки зрения ученых на проблему методов государственного управления. Изложена и проанализирована система взглядов, отражающих концепцию исторического становления и выработки методов государственного управления в России и за рубежом.

Изученные материалы, используемые в написании курсовой работы, посвящены  лишь отдельным моментам, касающимся темы исследования и прием с правовых, социологических позиций. Комплексное изучение всех понятий и видов методов государственного управления сделано еще не было.

При написании дипломной  работы автором изучены и проанализированы нормативно – правовые акты, научные статьи, монографии, учебные пособия, статьи периодических изданий. Кроме того, большое количество нормативной базы использовалось в данной работе, начиная с Конституции РФ и заканчивая всевозможными правилами различных органов власти.

Новизна исследования состоит  в построении комплексной характеристики научных основ метода государственного управления и его видов, в выявлении основных проблем, связанных с предложенной темой «Методы государственного управления: понятие и классификация», обобщены и сформулированы основные выводы, которые даны в заключение работы.

При написании данной работы автор применил следующие  методы научного исследования:

Общенаучный метод познания – диалектика, а также специальные  методы исследования: сравнительного правоведения при анализе основных методов в России и за рубежом в сфере экономики; конкретно – исторический при рассмотрение вопроса о историческом пути развития и становления основных методов государственного регулирования; социологический при рассмотрение вопросов, касающихся мер по решению проблем, связанных с методами государственного управления и другие методы.

1. Государственное  управление и разнообразие его  методов

1.1. Государственное управление  как система и как процесс

С научных позиций  рациональное объяснение природы и  сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и  целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.

Изучение социальной среды, в которой  реализуется государственное управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.

Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной инициативы людей¹. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь практически невозможна.

1.2. Роль метода в  государственном управлении современной  России

Применительно к современной России в государственном управлении можно  отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе².

В РФ конца 90-х годов государственное  управление имеет объектом общество переходного типа. Для него характерны социальное напряжение и конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государственного решения стоят проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления³. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

2. Правовое  положение методов государственного  управления в выработки политических  решений

2.1. Понятие административно-правовых  методов, как методов государственного  управления

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей⁴.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится  и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт⁵.

Наиболее характерно для методов  государственного управления следующее.

Во-первых, они органически связаны  с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно  выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств  реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет  своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов  управляющего воздействия, находится  в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.)⁶.

Итак, по главным своим показателям  метод государственного управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее, тесная связь двух вариантов понимания категории «метод» применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

Главный критерий, необходимый для  разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного  управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос - как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных  лиц) используется богатый арсенал  различных средств, совокупность которых  служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления.

Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства - социологические, математические, графические и т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки его наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

В равной мере можно характеризовать  и иные действия управленческого характера, например, способы принятия управленческих решений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т.п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и ответственности между его структурными подразделениями и отдельными должностными лицами и т.п.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления оснований не имеется, так как все они не выражают непосредственное управляющее воздействие. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но, если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления⁷.

Вот почему не следует выделять в  качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказывающих влияние на объект управления.

Таким образом, следует различать: а)  методы управляющего воздействия - они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления; б)  методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение; в) методы совершения отдельных управленческих действий - это методы процедурного характера⁸.

Таким образом, административно-правовые методы, как методы государственного управления - в них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

2.2. Выработка политических  решений с помощью методов  государственного

управления

Важное место в политико-управленческой деятельности отводится процессу принятия решения.

В зарубежной науке управления понятие "решение" имеет несколько смыслов: 1) отыскание стратегии действия, ожидаемая ценность которого не меньше ценности любой другой стратегии из заданного набора; 2) набор поведенческих реакций в пользу чего-то; 3) волевая готовность к совершению действий, несомненных для субъекта; 4) заключение о должном способе действий в определенной ситуации после сравнения альтернатив.

В процессе решения отмечают три  основных технологических этапа: обоснование, принятие, реализация. Особая роль в процессах решений отводится технологическому прогнозированию, прогнозам. Прогноз включает набор различных путей и вариантов развития. Он необходим, желателен, но не обязателен для решения и действия. Характерной чертой решения является его ориентация на цель, целенаправленность. Цели должны ставиться, исходя из трех важнейших принципов: а) это должны быть объективно созревшие цели (соответствующие реальным возможностям и потребностям общества и властных субъектов); б) эти цели должны быть поняты обществом и достижимы, доступны ему для практического осуществления; в) цели должны быть приняты обществом, нечужеродны.

Итак, принятие решения связано со сбором и анализом исходной информации, проверенной на достоверность, и моделированием поведения объекта. До того, как будет сделан выбор, то есть, принято данное решение, определяется стратегия действий, варианты исходов, критерии выбора⁹.

Для принятия оптимального решения  в государственной политике существуют два основных способа выбора альтернативного  варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них - способ консенсуса весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Именно принцип "согласия всех" используется для принятия ключевых решений в Совете безопасности ООН и ОБСЕ. Но в то же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций лиц, принимающих решения.

Нельзя не заметить, что в механизме  принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные каналы его выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести процесс принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить на полгода - год подписание документа, а то и просто, образно говоря, "спустить его с рельсов". Руководители администрации, премьер, его заместители, а также другие высшие государственные руководители, согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентаций семьи Президента) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования¹⁰.