Коррупция в государственном аппарате. 2

Министерство  образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Тюменский государственный университет

Институт  государства и права

Кафедра государственного и муниципального управления 
 
 
 
 

Курсовая  работа по дисциплине «Государственная служба» 
 
 

Тема: Коррупция в государственном  аппарате 
 
 
 
 
 
 
 

Выполнил: студент 3 курса ГМУ ОДО

Кувшинов  Андрей Олегович

Научный руководитель:

Дергунова Наталья Михайловна 
 
 

Тюмень 2010

Содержание 

Введение…………………………………………………………………3

Глава I. Понятие коррупции в России…………………………………5

1. Коррупционная преступность, характеристика ее состояние и тенденции………………………………………………………………..5
2. Причинные факторы, влияющие на существование и развитие коррупционной преступности…………………………………………13

Глава II. Коррупция в государственном аппарате……………………20

2.1 Система противодействия  коррупционной преступности государственного  аппарата…………………………………………….20

2.2 Использование экономических и политических мер.....................21

2.3 Законодательные и правоприменительные меры………………...25

2.4 Организационные меры противодействия коррупции…………...35

Заключение……………………………………………………………...43

Список литературы……………………………………………………..44 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

       Коррупция в России - не преступление,

       а национальная самобытность,

       и относиться к ней надо без гнева,

       но с состраданием...

       В. Шендерович 

       Коррупция - это социальное явление, заключающееся  в разложении власти. Государственные  служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах. 
Из этого следует, что в типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

                   Наша страна, как и многие другие  государства, стоит перед необходимостью  разрешения проблемы коррупции  в сфере государственного управления, угрожающей в современный период  безопасности личности, общества и государства.  
В связи с этим проблема предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления является одной из приоритетных задач нашего государства.

       Как показало истекшее десятилетие, коррупция  создала серьезные препятствия на пути поступательного развития рыночной экономики, создания и функционирования демократических институтов в нашей стране и, как следствие, снижение доверия общества к государственной власти, разочарование в демократических преобразованиях и падение авторитета нашей страны на международной арене. 
Таким образом, необходимы разработка и осуществление целого комплекса разнообразных и последовательных мер административно - правового и организационного характера, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в государственном аппарате.  
И прежде всего необходимо совершенствование законодательства об органах исполнительной власти, государственной службе Российской Федерации, а также совершенствование законодательства об административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственного управления.

       Таким образом мы определяем как теоретическую, так и практическую актуальность  выбранной нами к исследованию темы. 
В связи с этим, в целях предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений в сфере функционирования государственных органов исполнительной власти, необходимо создание механизма, который позволил бы обеспечить информационную прозрачность процесса принятия решений, затрагивающих интересы всего общества и государства, использования федеральными органами исполнительной власти бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

       В связи с этим необходимо сформировать и законодательно закрепить способы  общественного влияния на деятельность государственных органов исполнительной власти, а именно формирование независимой экспертизы общественно значимых проектов подготавливаемых решений.  
 
 
 
 
 
 

Глава I. Понятие коррупции в России 

1.1 Коррупционная преступность, характеристика ее состояние и тенденции 

         Коррупция в Российской Федерации не имеет легального, законодательного определения. Разнятся по объему и содержанию употребляемые в российской и зарубежной криминологии понятия этого явления. Пожалуй, наиболее простым и одновременно наиболее емким представляется определение, приводимое в целом ряде документов ООН о международной борьбе с коррупцией: коррупция - это злоупотребление публичной властью для получения выгоды в личных целях государственными чиновниками, должностными лицами, общественными и политическими деятелями.

       При этом (применительно к анализируемой  проблеме) под публичными лицами - субъектами коррупции понимаются лица, "постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или  служебные обязанности в органах  государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях или в иных коммерческих, а также некоммерческих организациях, в уставном капитале которых государственные и муниципальные органы имеют преобладающую долю; либо в коммерческих и некоммерческих организациях, обслуживающих государственный или муниципальный заказ".

       В сущности, коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти. Государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах.

       Из  этого следует, что в типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

       Во  многих случаях - это двусторонняя сделка, при которой субъект, находящийся  на государственной или иной службе, нелегально "продает" свои служебные полномочия или услуги физическим, юридическим лицам и группам, а "покупатель" получает возможность использовать государственную либо иную структуру в своих целях. При этом качественно новый этап продажности чиновничества в России заключается в том, что должностные лица, служащие покупаются "на корню", получая регулярное вознаграждение и не зная, какое задание им придется выполнять и когда именно. Наряду с этим процветает и классическая форма коррупции в виде эпизодических или систематических поборов со стороны должностных лиц за выполнение конкретных "услуг" в пользу взяткодателей, а также иных корыстных злоупотреблений должностных лиц своими полномочиями и авторитетом занимаемой должности, включая бесплатное пользование услугами, подлежащими оплате, хищения должностными лицами вверенного им в управление имущества (присвоение, растрата, мошеннические действия с использованием служебного положения).

       Как социальное явление коррупция проявляется  во множестве различных аморальных коррупционных проступков, а также правонарушений уголовно-правового, административного, гражданско-правового и дисциплинарного характера. Наиболее опасная часть из них признается законодателем преступлениями и преследуется в уголовном порядке.

       В этой связи коррупционная преступность (как криминологическая категория) представляет собой совокупность преступлений, непосредственно посягающих на интересы государственной власти и публичной службы, совершаемых публичными лицами и выражающихся в незаконном получении ими материальных благ и преимуществ (имущества, прав на него, льгот и услуг), а равно в предоставлении последним таких благ и преимуществ.

       Из  сказанного очевидно, что группа коррупционных  преступлений (или коррупционная  преступность как криминологическая  категория) включает разные уголовно-правовые виды деяний, а не сводится к одному лишь взяточничеству. Действующий УК РФ позволяет относить к названной группе, в частности, воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа, в том числе с использованием своего служебного положения - ст. 141; мошенничество с использованием своего служебного положения - ст. 159, ч. 3; присвоение или растрату имущества с использованием своего служебного положения - ст. 160, ч. 3; воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (по корыстным мотивам) - ст. 169; недопущение, ограничение или устранение конкуренции (с использованием служебного положения и по корыстным мотивам) - ст. 178; незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа - ст. 183; организацию преступного сообщества (преступной организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений в форме подкупа - ст. 210; злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности - ст. 285; нецелевое расходование бюджетных средств - ст. 2851; нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов - ст. 2852; превышение должностных полномочий из корыстной заинтересованности - ст. 286; незаконное участие в предпринимательской деятельности - ст. 289; получение и дачу взятки - ст. 290, 291; служебный подлог из корыстных побуждений - ст. 292; провокацию взятки либо коммерческого подкупа - ст. 304; подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу - ст. 309.

       Помимо  коррупции в системе государственной  и муниципальной службы, российское уголовное законодательство позволяет выделять фактически коррупционные преступления лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также в спорте и в мире шоу-бизнеса: подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов - ст. 184; злоупотребление полномочиями (в целях извлечения выгод и преимуществ) - ст. 201; злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (в целях извлечения выгод и преимуществ) - ст. 202; коммерческий подкуп - ст. 204.

       Предваряя количественную и качественную характеристику коррупции вообще и коррупционной  преступности в особенности, следует  констатировать главное: коррупция - явление  и системное (являющееся частью девиантной, криминальной системы), и, одновременно, системообразующее (т.е. генерирующее и цементирующее упомянутую систему). В этом и состоит ее главная опасность!

       Так, по мнению экспертов, проституция - тоже явление системное. Она, как и  коррупция, существует везде и всегда, она так же аморальна и незаконна. Но если вдруг по мановению волшебной палочки проституция в России возьмет и исчезнет, страна от этого в ступор не впадет. Потому что проституция - только маленький сегмент социальной и экономической жизни. И существование других сегментов и систем от нее кардинально не зависит. Иное дело - коррупция. Если вдруг не станет ее, много чего не станет: и наркоторговли, и организованной преступности, и, возможно, терроризма. Коррупция обеспечивает существование всего нелегального сегмента социально-экономической жизни.

       Коррупционной преступностью в России охвачены практически все сферы власти и управления. Она разрушает, прежде всего, государственный аппарат, но одновременно разъедает и нравственные устои гражданского общества. Масштабы ее гигантски - и по числу торгующих своими полномочиями служащих, и по числу подкупающих их лиц.

       По  данным экспертных исследований ООН, регулярно  проводимых среди 159 государств планеты, по размаху коррупции Россия занимает (по возрастающему индексу) 128-е место. Знаменательно, что всего лишь за один 2005 г. она сползла с 90-го ранга на 128-й![5]

       После издания 4 апреля 1992 г. президентского Указа "О борьбе с коррупцией в  системе государственной службы" органы МВД взялись вести особый учет коррупционных преступлений. Но, увы, оказалось, что выявленная ими и зарегистрированная коррупционная преступность составляет смехотворно мизерную долю, а с годами все более идет на убыль! С 3,4% в начале 90-х годов она к концу 90-х - началу нового тысячелетия уменьшилась до стабильных 0,1%. При этом вся остальная зарегистрированная преступность за тот же период выросла примерно на 100%.[3]

       Совершенно  очевидно, что несопоставимо высокой, по сравнению с другими видами преступности, является латентность (скрытность) коррупционных преступлений: почти 100% без нескольких десятых от совокупного их числа. И это объяснимо. Во-первых, в разоблачении коррупционной сделки-преступления не заинтересована ни одна из сторон. Как правило, все участники получают от этого выгоду, а сами преступления совершаются скрытно, нередко в рамках конфиденциальных видов государственной, служебной деятельности. Во-вторых, причиной высокой латентности является (не на словах, а на деле) отсутствие политической воли и желания у руководителей госорганов бороться с коррупционной преступностью. В-третьих, весомой причиной скрытности этой разновидности преступления является очень низкий профессиональный уровень работников оперативного и следственного аппарата, которым просто не по зубам этот орешек.

       Структура (соотношение основных видов) официально зарегистрированных коррупционных  преступлений в стране выглядит примерно следующим образом: служебный подлог - чуть более 40%; дача и получение  взятки - около 39%; злоупотребление должностными полномочиями - около 20%; все иные виды коррупционных преступлений почти не попадают в уголовную статистику.

       Примечательно, что чуть более 20% выявленных субъектов  коррупционных преступлений присуждаются к реальным мерам уголовного наказания  - даже за получение взятки при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах!

       Наиболее  пораженными масштабной, т.н. системной, коррупционной преступностью являются правительственные и парламентские  круги, правоохранительные органы, а  также структуры и ведомства, связанные с рассмотрением и решением вопросов приватизации, финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, создания и регистрации коммерческих организаций, лицензирования и квотирования внешнеэкономической деятельности, распределения фондов, проведения земельной реформы.

       По  данным криминологических исследований, 98% опрошенных лиц за период своей  предпринимательской деятельности прямо или косвенно сталкивались с вымогательством взятки со стороны  официальных лиц. При этом 63% давали взятки функционерам исполнительной власти; 58% - работникам финансово-контрольных органов; 48% - служащим таможни и внешнеторговых организаций; 45% - депутатам разных уровней; 35% - работникам милиции; 25% - работникам суда и прокуратуры. 90% предпринимателей вообще считают невозможным сохранить дело, не давая взяток в различных государственных и муниципальных органах.[1]

       Характерной особенностью современной коррупционной  преступности в России является ее теснейшая связь с преступностью  организованной. Оперативные данные МВД свидетельствуют, что мафиозные структуры не просто дают взятки, они берут на содержание государственных чиновников, представителей власти различного ранга, по сути, скупают их "на корню" и тратят на это от 40 до 70% своих криминальных доходов. В этом - основная стратегическая линия криминальных структур, которой отдается предпочтение перед прямым насилием. Выплачиваемые в виде взяток деньги расцениваются ими как оправданное и выгодное инвестирование, значительно поднимающее шансы на экономический успех дела и на безнаказанность.

       При этом коррупция для организованной преступности - средство обеспечения  не только чисто корыстного, но и  политического интереса. Граждане государства  фактически утрачивают при этом свой государственный аппарат. Он служит в этих случаях не налогоплательщикам, которые наняли и содержат его, а интересам тех, кто его у них перекупил.

       По  данным социологических исследований фонда "Индем", объем взяток, в 2002 г. равный примерно доходной части  госбюджета (т.е. 33,5 млрд долларов), к 2005 г. возрос до 319 млрд долларов в год и теперь равен 2,5 современного государственного бюджета. Некоторые сегменты коррупционного рынка росли еще быстрее: так, рынок коррупционных услуг по уклонению от службы в армии вырос с 13 млн долларов до 354 млн.[3] Но одновременно с очевидно возросшим спросом на взятки в правящем классе бюрократии готовность населения давать эти взятки пошла на спад: и в рамках бытовой, и в рамках системной (крупномасштабной) коррупции. Видимо, наступил "порог коррупционной выносливости" российских граждан. В частности, все исследования показывают, что мест, куда несут взятки бизнесмены, стало значительно меньше. И можно было бы радоваться этому обстоятельству, если бы не знать, что суммы взяток неизмеримо возросли. Произошла канализация денежных потоков и монополизация рынка взяток. Типично рыночная схема: какие-то чиновники, успешнее пользуясь административным ресурсом, вытесняют своих соперников. Причина очевидна. В результате построения в стране вертикали власти было расчищено конкурентное поле. Раньше было так: подчиненные могли что-то решать, за это брали деньги и делились с руководством. Теперь все решает руководство, посредники ему не нужны: зачем жить на "откаты" с чужих взяток, когда можно все получать самому? Власть усиленно централизуется, и поток взяток следует за властью, тоже выстраивается в вертикаль.

       Но  эта стройная пирамида коррупции  может рухнуть на ее создателей. Если у более мелкого чиновника  не будет возможности брать, так  зачем ему защищать вышестоящих представителей сословия бюрократов да и все государство в целом? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Причинные факторы, влияющие на существование и развитие коррупционной преступности 

       Итак, проблема коррупции в России далеко переступила этические и правовые границы. Это не просто отсутствие морали или игнорирование этических ценностей, приводящее высокопоставленных государственных чиновников и лидеров бизнеса к взяточничеству и обману общественности. Главный корень проблемы и его разветвления заключаются в отсутствии реально действующих институтов жизнеспособного гражданского общества, включая: правовые нормы, независимую судебную систему, публичный аудит, способные к принципиальному расследованию средства массовой информации и многое другое.

       Из  сказанного следует, что, как и всем другим видам преступности, коррупционной также присущи общие и специфические криминогенные факторы. Они формируют рассмотренные выше тенденции коррупционной преступности, личностные особенности ее субъектов или способствуют их преступной деятельности.

       Определяющим  социально-экономическим, политическим и психологическим фоном для  обострения анализируемой проблемы явились факторы глубокого системного кризиса, пережитого в России в 90-е  годы и не преодоленного до конца  сегодня. Они определяют стремительное распространение коррупции в целом и коррупционной преступности - в частности.

       Среди экономических детерминантов коррупции  отчетливо наблюдаема разлагающая  роль стихии вседозволенности дикого рынка, где все можно купить и  все продать. В частности, предметом купли-продажи стали государственные и иные публичные должности, властные и управленческие полномочия, им присущие. Весьма быстрая приватизация государственной собственности, вторжение предпринимателей в ранее полностью монополизированные государством сферы экономики явились "золотым дном" для государственных служащих, должностных лиц, наживающихся на своем праве разрешать и запрещать. Корреспондировал с этим другой существенный экономический фактор - низкие размеры оплаты труда многих категорий служащих госаппарата и местного самоуправления, несопоставимые с уровнем зарплаты в частном секторе. При мизерной оплате труда госслужащих многие чиновники стремились обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений.

       Во  многом производными от экономических являются политические причины и условия коррупционной преступности. Среди этих причин российские криминологи справедливо называют:

       - отчуждение большинства населения от власти, в частности от управления государственной и муниципальной собственностью, от правотворчества и правоприменения, которыми фактически воспроизводятся основания зависимости граждан от чиновников;

       - отсутствие эффективного парламентского контроля за проявлениями коррумпированности высших должностных лиц государства;

       - разрушение прежней системы негосударственного (главным образом - политического, партийного) контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, почти не компенсированное новыми средствами.

       Что касается социально-психологического аспекта детерминации коррупционной преступности, то здесь также присутствует несколько очень специфичных для России криминогенных обстоятельств. Среди них специалисты традиционно отмечают многовековые традиции мздоимства и лихоимства на российской государственной службе и во многом связанную с этим психологическую готовность большой части населения к подкупу государственных служащих для реализации своих законных и незаконных интересов.

       Наряду  с упомянутыми обстоятельствами, коррупция как социальное явление сегодня напрямую связана со стремительно ухудшающимся в последние полтора десятилетия морально-психологическим климатом в обществе, особенно среди т.н. "организаторов и проводников реформ", представителей власти и управления, государственных служащих. Нравственное состояние этих людей катастрофически убогое. Социально-психологическим и идеологическим фактором, формирующим их криминальную мотивацию, является политика поощрения (хоть и не на формальном, официальном уровне) обогащения любыми средствами, признание коррупции чуть ли не совершенно нормальным явлением.

       Таким образом, общий негативный экономический, политический, социально-психологический  фон формирует мотивацию корыстных  преступлений. Спрос, потребность экономически господствующего класса хищников именно в коррумпированном государственном госаппарате естественно рождает его ответное предложение, формирует нравственно-психологическую ориентацию чиновников на обслуживание интересов олигархических кланов, т.е. на продажность. Это - закон политэкономии, закон рынка.

       Негативному влиянию упомянутых криминогенных  факторов общего характера способствует сегодня вся обстановка расхлябанности, безответственности, безнаказанности, непрофессионализма, повсеместно складывающаяся в учреждениях и организациях госаппарата. Речь в данном случае идет о криминогенных обстоятельствах специфического характера.

       Это, во-первых, просчеты в кадровой политике и прямые нарушения в подборе  кадров государственных и муниципальных  служащих. В результате подобного  подхода к кадровой политике исполнение служебных, должностных обязанностей во многих случаях поручается лицам, ранее скомпрометировавшим себя или не заслуживающим доверия, но избираемым нашими простодушными избирателями.

       Приведём несколько примеров.

       Так, в ходе парламентских выборов 1995 г., по данным МВД России, по меньшей мере 83 кандидата на 450 думских кресел были ранее судимы. Особенно интенсивно и массово лидеры преступного мира устремились в высшие законодательные и исполнительные органы после финансового кризиса 1998 г. По данным российских спецслужб, еще до избрания за 93 депутатами из 450 (т.е. за 20,7%) тянулся криминальный след.

       Среди народных избранников были 3 "вора в законе" и 7 "воров в авторитете" (т.е. те, кого предстояло "короновать" в ближайшем будущем). В другой не менее серьезной структуре - Администрации Президента России - трудились еще 2 криминальных авторитета, чьи татуировки свидетельствовали о почетном звании "вора в законе". В руководящем составе российских министерств татуировки высшей воровской лиги - "воров в законе" - на март 2001 г. имели 18 человек. Эти факты получены из совершенно различных, как официальных (МВД, ФСБ, Служба внешней разведки), так и неофициальных источников. Причем приведенные цифры совпадают практически на 100%.

       Та  же картина в абсолютном большинстве субъектов Федерации - по данным тех же спецслужб! Сошлюсь лишь на один регион - Приморский край и его столицу Владивосток. На последних (как и на предыдущих) губернаторских выборах в 2005 г. (кстати, с рекомендацией российского президента) одержал уверенную победу С. Дарькин, ранее судимый "крестный отец" крупнейшего криминального сообщества. На выборах мэра Владивостока в 2004 г. победу одержал депутат Законодательного собрания Приморского края, ранее судимый В. Николаев. За него проголосовало более 52% участвовавших в выборах. Николаев - член политсовета регионального отделения "Единой России". Владеет одним из крупнейших в отрасли рыболовецким предприятием, мясокомбинатом, рядом лесодобывающих предприятий. В октябре 1999 г. Первореченским районным судом г. Владивостока Николаев признан виновным в совершении преступлений по ст. 119 УК (угроза убийством), ст. 213 (хулиганство, совершенное группой лиц по предварительному сговору) и приговорен к 3,5 годам лишения свободы, но был освобожден от наказания по амнистии.