Локальное регулирование трудовых отношений

     Введение

     На  современном этапе развития нашего государства, очевидно, что его правовая система претерпела существенные изменения. Изменился подход к пониманию  роли государства в обществе в  целом и экономике в частности. В системе социальных регуляторов  нормы права выделяются общеобязательным характером своих предписаний. Эта  особенность правовых норм обусловлена  формой их выражения.

     Одной из разновидностей правовых норм являются локальные правовые нормы, которые  имеют конкретизирующий, детальный  характер.

     Совершенствование локального регулирования трудовых и иных непосредственно связанных  с ними отношений имеет своей  целью содействовать улучшению  организации труда и управления, укреплению дисциплины труда, усилению материального и морального стимулирования, изысканию внутренних резервов производства, повышению производительности труда  и, в конечном счете, повышению эффективности  работы организации в целом.

     Проблема  локального нормативного регулирования  трудовых и иных непосредственно  связанных с ними отношений по своей теоретической и практической значимости являлась и сегодня является весьма актуальной в трудовом праве. По этой проблеме написаны монографии, диссертации, статьи и главы в  учебниках и учебных пособиях по трудовому праву.

     Актуальность  данной работы связана с тем, что  в результате конкретизации и  детализации формируется целостная  система регулирования хозяйственных  отношений, в которой общие принципы и нормы дополняются и детализируются локальными нормами и механизмами, обеспечивающими реализацию общих  принципов и норм на уровне хозяйствующего субъекта.

     Государство со своей стороны не предписывает специального поведения для хозяйствующего субъекта, оно лишь формирует правила, так сказать устанавливает рамки, которым это поведение должно подчиняться.

     Локальное нормотворчество имеет характерную  особенность: по своему содержанию оно  распространяется лишь на определенных участках общественных отношений. Обладая  конкретизирующим свойством, оно компенсирует несовершенство законодательства.

     Целью настоящего исследования является анализ правового понятия локального нормативного правового регулирования, определение субъектов правотворчества и правоприменения на уровне организации.

     Задачами  работы являются:

     - определение понятия, значения, роли  и функций локального нормативного правового акта и его места в системе источников трудового права в новых социально-экономических условиях;

     уточнение предмета локального нормативного регулирования  трудовых отношений и сферы его  действия;

     выявление соотношения локальных нормативных  актов с трудовым законодательством;

     характеристика  содержания локальных нормативных  актов, принимаемых работодателем  в установленном порядке;

     Объектом  исследования выступают общественные отношения в сфере принятия локальных  нормативных актов.

     Предметом исследования являются нормы трудового  права, регулирующие порядок принятия локальных нормативных актов, а  также сами локальные акты.

     Методологическую  основу работы составляют положения  Конституции Российской Федерации  о правах граждан в сфере труда; нормы и принципы международного трудового права, в частности  о праве на свободу объединения  и действенном признании права  на ведение коллективных переговоров, о коллективных договорах и содействии их заключению; положения общей теории права и теории трудового права.

     В своей работе автор опирался на современные  методы познания, разработанные философской  наукой и апробированные юридической  практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный и структурный анализ, сравнительный, исторический и социологические методы.

     Теоретической основой данной работы послужили труды таких ученых-правоведов, как В.И. Курилов¹, В.М. Лебедев², М.В. Молодцов³, А.Ф. Нуртдинова⁴, Г.Н. Семигин⁵ и др.

     Настоящая работа состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и библиографического списка. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Понятие и виды  локальных нормативных  актов 

     1.1. Понятие локальных  норм права и  их место в системе  источников трудового  права

     Легальное определение локальных нормативных  актов впервые было сформулировано в ТК РФ.⁶ Согласно его ст. 8 это акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

     Локальным нормативным актам присущи все  признаки, характерные для нормативного правового акта.

     1. Волевое содержание. В локальном  нормативном акте воплощается  воля разработчиков данного акта, а также субъектов и участников  нормотворчества, которые на разных  этапах разработки, обсуждения и  принятия документа выражали  свое отношение к нему.

     Демократические начала волевого содержания локального нормативного акта проявляются в  их приближенности к действительности, т.е. к условиям конкретной организации. В содержании основных локальных  актов, особенно коллективного договора и других совместных или согласованных  проектов локального нормотворчества, выражается воля не только работодателя, но и работников в лице их представителей. В локальных актах, предусмотренных  трудовым законодательством, воплощение воли работников поставлено в зависимость  от усмотрения работодателя, хотя эти  акты принимаются последним с  учетом мнения представительного органа работников. Локальные нормативные  акты, не предусмотренные законодательством  о труде, находятся во власти работодателя, который, однако, должен руководствоваться  предписаниями законодателя относительно их содержания и уведомления о  нем работников.

     Государственная воля непосредственно выражается в  тех локальных нормативных актах, принятие которых разрешено законодателем  посредством прямого указания или  их санкционирования. В иных случаях  принятия локальных норм государственная  воля проявляется опосредованно. Государство  всегда остается органом, который устанавливает  «правила игры» и гарантирует  реальное осуществление локальных  норм права.

     2. Официальный характер. Этот признак  связан с первым, так как официальный  характер локальные нормативные  акты получают благодаря нормотворческим  органам. Для централизованных  правовых актов установлены повышенные  требования, включающие процедуры  их принятия, опубликования и  доведения до сведения правоприменителей.  Отсутствие официального опубликования  означает, что, во-первых, нормотворческий  орган не полностью выполняет  свои обязанности, во-вторых, создаются  основания для нарушения прав  и свобод граждан.

     Законодатель  при разработке проекта ТК РФ уклонился  от решения вопроса об опубликовании  или ином способе доведения до сведения работников локальных нормативных  актов. Представляется, что в ст. 22 «Основные права и обязанности  работодателя» необходимо внести следующее  положение: «Работодатель обязан предоставить работникам возможность ознакомиться с локальными нормативными актами, действующими в организации». Это  можно сделать путем создания сайта или специальной программы  организации, посвященных принятым локальным актам, разработки стандарта  предприятия (СТП), содержащего информацию обо всех локальных документах организации, изучить которые будет удобно в специально выделенном помещении  или библиотеке.⁷

     Только  с момента доведения до работников содержания каждого локального акта можно говорить о его действии.

     3. Множественность и иерархическое  построение. Иерархия источников  права, т.е. установление субординационных  связей между различными формами  права, имеет существенное значение  и для формирования системы  локальных нормативных актов.  Основу иерархии локальных источников  составляет коллективный договор,  входящий в систему социального  партнерства и представляющий  собой соглашение работодателя  и работников о регулировании  трудовых и иных непосредственно  связанных с ними отношений.  Именно коллективный договор  предопределяет иные уровни локальных  нормативных актов.

     Множественность локальных источников трудового  права обусловлена тем, что нормотворческими функциями закон наделил не только работодателя и его представителей, но и работников и их представительные органы.

     4. Всеобщий характер локальных  нормативных актов проявляется  в том, что они касаются неопределенного  круга лиц данной организации  и рассчитаны на неоднократное  применение. Как отметили А.В.  Гребенщиков и С.П. Маврин, «общим  качеством, объединяющим все локальные  акты, регулирующие отношения в  области определения требований  к содержанию труда, его режиму, рабочему времени и времени  отдыха, заработной плате и проч., в один вид источников трудового  права, является их внутрикорпоративный  характер, который наделяет их  чертами обязательности только  применительно к членам одной  производственно-трудовой корпорации».⁸ Иными словами, локальные нормы рассчитаны на персонально неопределенный круг лиц, состоящих с данной организацией в трудовых правоотношениях.

     Локальные нормативные акты действуют непрерывно и постоянно. Их «неисчерпаемость»  проявляется в том, что и после  совершения предписаний, заложенных в  них, они не прекращают свое действие.

     5. Компетенция субъектов, уполномоченных  создать нормативный акт, и  процедура его принятия установлены  ТК РФ, иными законами и правовыми  актами. В отдельных случаях законодатель  предоставляет субъектам нормотворчества  право самим ввести процедуры  принятия нормативного акта. Так,  порядок разработки проекта коллективного  договора и его заключения  определяется сторонами в соответствии  с ТК РФ и другими федеральными  законами. При принятии локальных  нормативных актов в случаях,  не предусмотренных законодательством  о труде, порядок разработки  проекта локального документа,  возможности его обсуждения с  представительными органами работников  определяются работодателем.

     6. Документальное оформление. Локальный  нормативный акт – это всегда  письменный документ. Требования  к его форме, языку, стилю  изложения, структуре и содержанию, наличию соответствующих реквизитов (дата принятия, номер, наименование, регистрация и др.) регулируются  в централизованном порядке, формируются  учеными. Так, А.Ф. Шебанов подчеркивает, что «законодатель стремится  дать предельно ясное и четкое  словесное выражение каждой правовой  нормы, чтобы наиболее полно,  определенно и вместе с тем  просто и доступно передать  ее содержание... обеспечить единообразное  понимание и исполнение правовых  норм».⁹

     ТК  РФ устанавливает требования как  к форме акта (положения, инструкции, графики и т.д.), так и к структуре  и содержанию некоторых локальных  актов (коллективный договор, правила  внутреннего трудового распорядка). Искажение формы или выход  за пределы круга вопросов, решение  которых предписано в конкретном акте, видимо, будет означать нарушение  компетенции правотворческого органа. Письменная форма способствует единообразному пониманию сути акта. Она необходима для применения возможных санкций  в случаях неисполнения локальных  норм.

     7. Предназначенность для регулирования  социально значимых общественных  отношений. Не все общественные  отношения должны подвергаться  правовому регулированию. Так,  технические нормы возводить  в ранг локального акта представляется  нецелесообразным. Антипримером локального  нормативного акта могут служить  «Общие правила проведения генеральной  уборки процедурного кабинета»,  которые опубликованы под рубрикой  «Пример локального регулирования  генеральных уборок» и рекомендованы  главным врачам медицинских учреждений  для утверждения».¹⁰

     Наряду  с общими чертами, характерными для  всех нормативных актов, локальным  источникам права присущи следующие  специфические особенности.

     1. Они имеют подзаконный характер. В основе их формирования лежат  правовые нормы общего действия, которые с учетом местных условий  могут дополняться, уточняться  или конкретизироваться. В соответствии  со ст. 5 ТК РФ локальные акты  вместе с актами органов местного  самоуправления замыкают общую  систему источников трудового  права.

     2. Основным, доминирующим субъектом  локального нормотворчества является  работодатель, который может (а  в отдельных случаях обязан) принимать  локальные нормативные акты в  пределах своей компетенции. Причем  в локальных актах, предусмотренных  трудовым законодательством, воплощение  воли работников, связанной с  нормотворчеством, поставлено в  зависимость от усмотрения работодателя. Локальные акты, специально не  предусмотренные законодательством  о труде, полностью находятся  во власти работодателя, однако  он должен руководствоваться  предписаниями законодателя относительно  их содержания и письменного  уведомления о них работников  за два месяца до их введения  в соответствии с правилами  ст. 73 ТК РФ.

     3. Локальные нормативные акты предназначены  только для внутреннего использования  в рамках конкретной организации.  Регулируя трудовые и иные  тесно связанные с ними отношения,  локальные акты отличаются наибольшей  по сравнению с другими правовыми  актами приближенностью к работнику.  Это выражается в том, что  с их помощью формируются содержание  каждого трудового договора, устанавливается  перечень информации о работнике  и иные вопросы, касающиеся  его персональных особенностей. Как правило, посредством реализации  локальных норм работник получает  вознаграждение за труд, дополнительные  по сравнению с законодательством  льготы и преимущества, выплачиваемые  за счет средств организации.

     Локальные акты закрепляют правила поведения  участников совместного труда, характерные  для данной организации. Помимо правовых норм, составляющих основное содержание локального нормативного акта, в нем  закрепляются деловые обычаи (например, требование заполнять обходные листки при увольнении работников), деловые  обыкновения (проведение «планерок» или  выдача работникам письменных заданий), корпоративные традиции (чествование  передовиков производства), этические  нормы (встречать каждого клиента  фирмы приветствием), эстетические нормы (ношение фирменной одежды).¹¹

     4. Локальные нормы отличает быстрота  реагирования на изменения в  общественной организации труда.  Они могут оперативно удовлетворять  производственные потребности при  узаконении различных интересов  сторон. Они нередко принимаются  в порядке эксперимента, чтобы  проверить варианты их воздействия  на работников, установить эффективность  их практического применения. Выявленные  упущения могут оперативно устраняться  посредством внесения изменений  и дополнений.

     5. Гибкость в применении трудового  законодательства к конкретным  условиям производства и разнообразие  локальных норм позволяют установить  преимущества одних организаций  перед другими. Это достигается  фиксированием в локальных нормах  благоприятных условий труда  и социального климата, привлекательных  моральных и материальных стимулов. Тем самым закрепляются социальные  ориентиры, присущие данной организации.  Н.Г. Александров отмечал: «Назначение  таких локальных нормативных  актов состоит в том, чтобы  в установлении условий труда  и его оплаты (в особенности  дополнительной оплаты – премирования  и т.п.) отразить специфику данного  предприятия и общие итоги  деятельности его коллектива  и отдельных работников».¹²

     6. Нельзя не отметить социальную  направленность локальных норм, поскольку их принятие нередко  связано со смягчением негативных  последствий рыночных отношений.  В локальных актах (чаще всего  в коллективных договорах) определяются  обязанности работодателя, связанные  с предоставлением работникам  материальных пособий, ссуд на  жилищное строительство, санаторно-профилактическое  лечение и т.д.

     7. Еще одно существенное назначение  локальных норм – гармонизация  интересов работников и работодателя  посредством внедрения системы  «сдержек» и «противовесов» сторон, раскрываемой во внутренних актах.  Уступки сторон друг другу,  взаимные обязательства и ответственность  способствуют построению в коллективах  цивилизованных отношений. 

     1.2. Виды локальных  нормативных актов

     Характеристика  любого правового явления была бы неполной без его классификации. Систематизация локальных нормативных  актов позволяет отразить наиболее существенные черты, присущие данным источникам права.

     Но  вначале рассмотрим, как подразделяются централизованные нормы в зависимости  от формы правового воздействия  по установлению сферы локального регулирования  трудовых отношений. По этому критерию различают:

     а) императивные нормы, т.е. нормы, содержащие запрет или предписание. Так, ст. 133 ТК РФ предусматривает, что месячная заработная плата работника не может быть ниже установленного федеральным законом  минимального размера оплаты труда;

     б) дозволительные нормы, предоставляющие  субъектам локального нормотворчества  возможность регулировать свое поведение. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 135 ТК РФ системы оплаты и стимулирования труда вводятся работодателем;

     в) рекомендательные нормы устанавливают  формы желательного поведения субъектов  нормотворчества. Согласно ч. 1 ст. 135 ТК РФ системы заработной платы внебюджетных организаций рекомендуется определять коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми  договорами.¹³

     По  способу создания можно выделить следующие локальные нормативные  акты:

     а) единоначальные – принимаемые непосредственно  работодателем без участия представительных органов работников (как правило, это акты, не предусмотренные ТК РФ и иными правовыми актами);

     б) совместные – принимаемые работодателем  и представительными органами работников (например, коллективный договор, положения  о порядке разработки и принятия коллективного договора или о  комиссиях по трудовым спорам);

     в) согласительно-договорные – принимаемые  работодателем по согласованию с  представительным органом работников (перечень таких актов устанавливается  работодателем);

     г) создаваемые работодателем с  учетом мнения представительного органа работников (к ним относятся все  документы, предусмотренные ТК РФ и  иными правовыми актами);

     д) утверждаемые коллегиальными органами управления юридического лица (например, положения о совете директоров, правлении  и генеральном директоре);

     е) принимаемые представительными  органами работников (например, положения  о забастовочных комитетах, советах  ветеранов и иных органах общественной самодеятельности).

     Исходя  из их юридической природы, локальные  акты делят на следующие группы:

     а) единоначальные;

     б) социально-партнерские (локальные акты, принимаемые с участием представительных органов работников);

     в) корпоративные (в широком смысле это все локальные правила  поведения, которые разработаны  в организации, основанной на объединении  лиц и капиталов, выражают волю ее коллектива и регулируют различные  стороны деятельности организации.¹⁴ В узком смысле, на мой взгляд, сюда относятся внутренние документы организаций, посвященные в основном вопросам управления корпорациями (уставы, кодексы корпоративного поведения, положения об органах управления)).

     В зависимости от сферы действия локальные  нормативные акты можно распределить в группы общего и специального действия. Большинство из них, например, коллективный договор, правила внутреннего трудового  распорядка, инструкции по охране труда, положение об оплате труда распространяют свое действие на всех работников организации. Другие – на определенные категории работников (например, положения о структурных подразделениях, бригадах, премировании) или регулируют отдельные аспекты трудовых правоотношений (положения о выборах, об избрании по конкурсу, об аттестации и др.).

     Такой критерий, как санкционирование локальных  нормативных актов государством, позволяет назвать три типа локальных  источников:

     а) локальные акты, предусмотренные  ТК РФ, т.е. акты, делегированные государством, которое определяет их основное содержание, сферу и сроки действия, порядок  разработки и принятия;

     б) локальные акты, не предусмотренные  ТК РФ, но признаваемые иными правовыми  актами, в том числе коллективными  договорами и соглашениями. Последние  определяют вопросы содержания и  процедур принятия данных локальных  актов

     в) акты, не упомянутые централизованными  и иными правовыми актами, но активно  используемые работодателем.

     Специально  выделив локальные акты, предусмотренные  законодательством о труде, законодатель тем самым закрепил презумпцию права  работодателя на принятие данной группы актов. При этом соотношение локальных  актов, предусмотренных и не предусмотренных  трудовым законодательством, характеризуется  не подчиненностью, а соподчиненностью.

     Локальные нормы, конкретизируя и нередко  дополняя, развивая общие нормы, тем  самым становятся их продолжением. Небезынтересно проследить, в какие  институты трудового права входят составной частью определенные локальные  акты. Иными словами, предмет регулирования  является основанием для деления  локальных актов на такие группы:¹⁵

     а) уставы (положения) организации, определяющие порядок избрания на должность, замещения  соответствующих должностей по конкурсу и назначения на должность или  утверждения в должности (ст. 16 – 19 ТК РФ), регулируют вопросы возникновения  трудовых правоотношений. Кроме того ст. 8 ТК РФ устанавливает возможность  принятия локальных нормативных  актов, не предусмотренных трудовым законодательством;

     б) коллективный договор и положение  о порядке разработки и заключения коллективного договора применяются  для регулирования отношений  социального партнерства. Коллективный договор имеет широкую сферу  применения, за исключением отношений  материальной ответственности, надзора  и контроля за соблюдением трудового  законодательства;

     в) штатное расписание (ст. 57 ТК РФ), правила  внутреннего трудового распорядка и локальные нормативные акты, имеющие отношение к трудовой функции работника (ст. 68 ТК РФ), локальные  нормативные акты, посвященные персональным данным работника (ст. 86 – 88 ТК РФ), характерны для института трудового договора;

     г) правила внутреннего трудового  распорядка (ст. 91, 94 и др. ТК РФ), перечень должностей работников с ненормированным  рабочим днем (ст. 101 ТК РФ), графики  сменности, скользящие графики (ст. 102, 100 ТК РФ), локальный акты о разделении рабочего дня на части (ст. 105 ТК РФ) характерны для института рабочего времени;

     д) правила внутреннего трудового  распорядка, графики отпусков (ст. 123 ТК РФ) и локальные акты о порядке  и условиях предоставления дополнительных отпусков, а также о случаях  продления (переноса) ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 116 и 124 ТК РФ) характерны для  института времени отдыха;

     е) локальные нормативные акты об индексации заработной платы (ст. 134), об оплате и  стимулировании труда (ст. 135, 144), локальные  нормативные акты, предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162 ТК РФ), участвуют в формировании института оплаты труда;

     ж) правила внутреннего трудового  распорядка регулируют отношения, связанные  с дисциплиной труда;

     з) локальные нормативные акты о  формах профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников характерны для соответствующего института трудового права;

     и) положение об аттестации рабочих  мест (ст. 212 ТК РФ), о комитетах (комиссиях) по охране труда (ст. 218 ТК РФ), инструкции по охране труда (ст. 212 ТК РФ) характерны для института охраны труда;

     к) положение о комиссии по трудовым спорам (ст. 384 ТК РФ) применяется для  регулирования отношений при  рассмотрении трудовых споров.

     По  содержанию локальные нормы могут  быть классифицированы на материальные и процессуальные.