Курсовая  работа

на тему: «Метод бюджетирования ориентированного на результат 

в управлении финансовыми ресурсами» 
 
 

Студентки:

Специальность: «Финансы»

Специализация: «Государственные и муниципальные финансы»

Дисциплина: «Бюджетная система» 
 
 
 
 
 

Проверил: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

г. Омск -2009 
 

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Введение

      В настоящее время в Российской Федерации в рамках осуществляемой реформы бюджетного процесса (переход на бюджетирование, ориентированное на результат — БОР) перед субъектами Российской Федерации встал ряд сложнейших задач по трансформации действующего бюджетного процесса, по внедрению новых инструментов бюджетирования, по изменению системы управления общественными финансами в целом. Федеральное правительство активно пропагандирует новую модель и осуществляет целый комплекс мероприятий по стимулированию субъектов Российской Федерации к реформированию. В то же время, важнейшей проблемой, с которой столкнулись субъекты Российской Федерации, стало отсутствие системной методологической основы таких нововведений. Действующее федеральное законодательство недостаточно четко регламентирует новую модель бюджетирования, в том числе и в части понятийного аппарата и обеспечения взаимосвязи внедряемых инструментов. В результате субъекты Российской Федерации оказались дезориентированными и во многих случаях напрямую скопировали федеральный опыт, не учитывая ни собственной специфики, ни ошибок, которые были сделаны на федеральном уровне.

      Настоящее издание призвано оказать субъектам  Российской Федерации необходимую методологическую помощь в понимании целей и задач перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат, и тех шагов, которые необходимо предпринять для внедрения указанной модели.

      Материал  представлен в виде четырех основных блоков:

1. Идеология БОР. Данный раздел описывает основные различия между действующей системой бюджетирования и той моделью бюджетирования, которая внедряется в России в рамках бюджетной реформы. Раздел содержит взгляд авторов на взаимосвязь всего комплекса реформ системы государственного управления, реализуемого сегодня в России, включая административную реформу, реформу государственной гражданской службы, реформу местного самоуправления, реформу бюджетного сектора и т. д.

2. Федеральный и региональный опыт БОР в России. Материалы данного раздела позволят субъектам Российской Федерации сориентироваться в тех шагах, которые были предприняты на федеральном уровне, и тех ошибках, которые были сделаны. Важным элементом данного раздела является также обзор правового регулирования БОР на региональном уровне — данный обзор поможет субъектам Российской Федерации в налаживании межрегиональных связей и в выборе наи- более подходящего для каждого конкретного региона пути реализации реформы.

3. Региональное стратегическое планирование. Данная глава позволит субъектам Российской Федерации реформировать действующую систему стратегического планирования, повысив реалистичность и обоснованность региональных стратегических документов за счет усиления взаимосвязи стратегического планирования с новой моделью бюджетирования.

4. Технология внедрения БОР. Данный раздел носит рекомендательный характер и представляет субъектам Российской Федерации одну из возможных последовательностей действий, необходимых для внедрения новой системы бюджетирования. Кроме того, в разделе содержится информация о необходимом нормативном правовом регулировании.

2. Идеология бюджетирования ориентированного на результат

2.1. Необходимость изменения

существующей  системы бюджетирования

в Российской Федерации

      В последние десятилетия, как за рубежом, так и в России пришло понимание необходимости изменения концепции системы государственного управления и, в первую очередь — управления государственными финансами. Во многом это связано с тем, что дальнейшее развитие требует планомерного повышения эффективности расходования бюджетных средств, тогда как существующие подходы уже не позволяют отвечать возрастающим потребностям в более рациональном использовании бюджетных ресурсов.

      Для действующей — так называемой «затратной» — модели финансового планирования характерно планирование расходов вне их формализованной связи с результатами, как с фактическими, так и с ожидаемыми. В основном, базой для планирования является информация прошлых лет, планы строятся «от достигнутого». Лишь по узкому кругу расходов на сегодняшний день установлены нормативы для определения объемов финансирования. И если сравнительно понятно, хотя и не формализовано то, «как» планировать бюджетные расходы, ясности с тем, «зачем», для каких целей распределяются государственные ресурсы, нет. Нет полной ясности и с тем, каких результатов в масштабах деятельности отдельного органа исполнительной власти либо страны в целом удается добиться за счет бюджетного финансирования.

      Особенностью  затратной модели является чрезвычайно  детальное планирование направлений расходования бюджетных средств. Однако фактическая реализация такого подробного плана может негативно сказаться на социально-экономическом развитии Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), поскольку многие из запланированных изначально мероприятий, как правило, недостаточно обоснованы и нередко могут являться нерациональными. В результате на практике специалисты финансовых органов власти сталкиваются с необходимостью постоянной корректировки плана в целях повышения его рациональности и в пределах, допускаемых бюджетным законодательством, перераспределяют бюджетные ресурсы в течение финансового года. Такая ситуация дискредитирует саму процедуру планирования, показывая всю формальность высокой детализации расходов.

      Высокая детализация планирования ограничивает продолжительность планового периода. Если рамочные планы (например, с детализацией по разделам бюджетной классификации либо в разрезе главных распорядителей бюджетных средств) могут быть весьма точно составлены и на трехлетнюю перспективу, то приведение расходов в разрезе целевых статей и видов расходов, выделение экономических статей затрат с высоким уровнем точности сложно сделать даже на год. Детальные планы на большие сроки неоправданны, их исполнимость низка. Отсутствие же финансовых планов, по меньшей мере на среднесрочную перспективу, практически лишает возможности органы власти осуществлять стратегическое планирование целевых показателей своей деятельности.

      Ответственность распорядителей бюджетных средств в рамках затратной модели ограничена соблюдением требований по «правильному», т. е. своевременному и целевому использованию бюджетных ресурсов. Безусловно, бюджетные ресурсы не должны тратиться вразрез с первоначальным планом, финансовая дисциплина является необходимым элементом для любой модели. Однако в результате ее одностороннего применения «затратная» модель не стимулирует органы власти повышать результативность бюджетных расходов. Более того, существующая система дестимулирует экономическую активность каждого из участников бюджетного процесса, поскольку в существующей ситуации даже появление экономии в результате рационального хозяйствования, как правило, влечет за собой изъятие сэкономленных ресурсов. Нехватка же ресурсов, возникшая вследствие некачественного управления ими, как правило, компенсируется «сверху».

      Объектами контроля в существующей модели является целевое использование бюджетных средств, соответствие расходования средств детальному плану, тогда как эффективность, рациональность, результативность, целесообразность произведенных расходов не проверяются. При этом контрольные мероприятия осуществляются исключительно внешними по отношению к проверяемой организации органами (контрольно-ревизионными органами, счетными палатами и т. п.). Процедуры внутреннего контроля силами особых подразделений, созданных в структуре самих органов власти, практически не применяются.

2.2. Принципиальные отличия модели

бюджетирования, ориентированного на результат,

от  существующей модели бюджетирования

      Наиболее  прогрессивной, зарекомендовавшей  себя на практике в зарубежных странах принято считать модель бюджетирования, ориентированного на результат. Данная модель базируется на концепции четкой привязки бюджетных средств к планируемым результатам деятельности. Модель предполагает планирование и осуществление затрат исходя из желаемого результата.

      В отличие от «затратной» модели, для  модели БОР характерна меньшая детализация расходов при планировании. Во главу угла ставится не просто «правильное» расходование бюджетных ресурсов, а достижение запланированных результатов деятельности. И модель БОР создает необходимые для этого условия:

• предоставляет определенную свободу действий органам власти по распоряжению бюджетными ресурсами;
• снижает степень детальности планирования бюджетных расходов;
• увеличивает временной горизонт планового периода.

      Ответственность органов власти смещается с целевого использования бюджетных средств в соответствии с установленными процедурами на достижение запланированных результатов деятельности. Требования к соблюдению финансовой дисциплины в данной модели сохраняются, заявленные планы должны исполняться. При исполнении бюджета аккумулируется вся необходимая подробная информация о направлениях расходования бюджетных средств. В связи с расширением полномочий органов власти по управлению бюджетными средствами контрольные мероприятия видоизменяются. Так, контрольными процедурами охватываются, помимо использования средств, фактические результаты, достигнутые за счет полученных бюджетных ресурсов. Кроме того, особая роль отводится внутреннему контролю, а именно отслеживанию специально созданным подразделением результатов деятельности других подразделений, оценка эффективности использования бюджетных средств.

      Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР

представлены  в таблице 1.

Таблица 1

      С точки зрения результативности каждой из моделей следует отметить, что если «идеального» варианта затратной модели — стопроцентного выполнения подробного плана — добиться вполне возможно (и в нашей стране этого фактически добились, в том числе за счет повсеместного внедрения казначейской системы исполнения бюджета), то оптимизация соотношения результатов и затрат — это весьма длительный процесс, момент «идеального» выполнения которого не ясен. Но тем модель и хороша, что дает возможности постоянного совершенствования, повышения эффективности по мере дальнейшего развития государства.

      В Российской Федерации новая модель БОР внедряется в ходе осуществления комплексной реформы бюджетного процесса с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

      Планируется, что в Российской Федерации в  рамках модели БОР бюджет будет формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны получить четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание предполагается сконцентрировать на обосновании конечных результатов в рамках бюджетных программ. Самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств будет расширена путем:

• установления долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;
• формирования суммы ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств;
• создания стимулов для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.).

      Планируется внедрение системы внутреннего контроля (аудита). Ожидается, что ответственность за принятие решений будет делегирована на нижние уровни. Оценка деятельность администраторов бюджетных средств будет осуществляться в зависимости от достигнутых результатов.

      Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами в рамках модели БОР в Российской Федерации предполагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов их деятельности в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Предполагается создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что повлечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

      Чем было обусловлено начало реформы бюджетного процесса в Российской Федерации?

      Основные  причины кроются в том, что применение затратной модели бюджетирования в Российской Федерации удалось довести до практически идеального функционирования благодаря повсеместному внедрению казначейской системы исполнения бюджета. К этому моменту значительно повысилась финансовая дисциплина главных распорядителей бюджетных средств. Необходимые документы стали составляться во время, по установленной форме и в срок представляться в уполномоченные органы, нецелевое использование было практически полностью исключено. Технические проблемы управления бюджетными ресурсами стало возможно считать решенными.

      Кроме того, была, в основном, реализована реформа федеративных отношений, в рамках которой между уровнями бюджетной системы были перераспределены доходы, полномочия и финансовая ответственность. Существенная часть нефинансируемых мандатов была отменена, остальные обязательства четко распределены между уровнями бюджетной системы параллельно с доходными источниками. В результате для каждого уровня власти были созданы условия по формулированию собственных показателей деятельности и обоснованному принятию ответственности за их достижение.

3. Инструменты БОР

      Какие инструменты должны применяться  для того, чтобы удалось успешно внедрить БОР, т. е. обеспечить соотнесение в среднесрочной перспективе конечных и непосредственных результатов деятельности органов власти с финансированием. Исходя из международной и уже сложившей в России федеральной практики, можно выделить четыре основных инструмента:

1. доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определяется стратегия деятельности органов исполнительной власти;
2. перспективное (среднесрочное) финансовое планирование;
3. реестр расходных обязательств, позволяющий однозначно определить объемы бюджета действующих обязательств и дать возможности осуществлять среднесрочное финансовое планирование на основании точных данных относительно обязательств публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) о предоставлении бюджетного финансирования.
4. программы, определяющие тактику работы, увязывающие финансирование с непосредственными результатами;

      Все обозначенные инструменты должны иметь  четкую взаимосвязь между собой и быть встроены в бюджетный процесс. В общих чертах подобная взаимосвязь может заключаться в следующем.

      В начале работ по составлению проекта  бюджета на очередной финансовый год осуществляется оценка объема расходных обязательств публичного образования в рамках составления реестра расходных обязательств на среднесрочную перспективу.

      Затем, по результатам выбора сценарных  условий развития, на основе прогнозов макроэкономических показателей деятельности должны быть оценены доходные возможности бюджета на среднесрочную перспективу и, с учетом результатов составления реестра расходных обязательств, разработан перспективный (среднесрочный) финансовый план.

      Одновременно, исходя из доступных для каждого органа власти (органа местного самоуправления) на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов и с учетом приоритетов развития территории, установленных в стратегиях, программах ее социально-экономического развития, соответствующих посланиях (в том числе бюджетных) должны определяться среднесрочные целевые показатели деятельности органов власти (органов местного самоуправления) стратегического характера. Документом, в которых устанавливаются данные параметры во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, является доклад о результатах и основных направлениях деятельности.  Тактика работ на среднесрочную перспективу (вплоть до установления конкретных мероприятий) с четко определенными показателями, также во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, должна определяться в бюджетных (ведомственных) целевых программах.

      Проект  бюджета на очередной финансовый год должен составляться как на основе применяемого в настоящее время прогнозного состояния макроэкономических параметров на очередной год, так и с учетом параметров перспективного (среднесрочного) финансового плана и ожидаемых стратегических и тактических результатов деятельности, установленных для каждого из органов государственной власти (органа местного самоуправления).

      В ходе исполнения бюджета и реализации бюджетных целевых программ в обязательном порядке на регулярной основе, параллельно с отчетностью об исполнении бюджета должна формироваться отчетность о достижении запланированных стратегических и тактических показателей деятельности органов власти (местного самоуправления).

      Для вовлечения в систему планирования по результатам бюджетных учреждений деятельность последних также должна планироваться и оцениваться путем сопоставления на всех стадиях бюджетного процесса результирующих показателей деятельности и объемов финансирования.

      Может возникнуть вопрос о том, как —  «снизу» либо «сверху» — должна выстраиваться система целеполагания для обеспечения ее оптимальности?

      С учетом российской практики и менталитета в целом представляется, что наилучшим вариантом является формирование системы «сверху». То есть целевые ориентиры деятельности стратегического характера должны устанавливаться (согласовываться) вышестоящим органом. Для органов исполнительной власти таким органом может являться высший исполнительный орган (правительство, администрация и т. п.), для бюджетных учреждений — орган исполнительной власти, в ведении которого они находятся. Полномочия же по определению тактики работ лучше закреплять непосредственно за исполнителями — органами исполнительной власти либо бюджетными учреждениями, соответственно.

3.1 Доклады о результатах

и основных направлениях деятельности

      Необходимость внедрения системы докладов впервые  была оговорена Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

      В частности, в разделе 6 Концепции ежегодное предоставление субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности было названо одним из путей расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

      В Концепции были впервые закреплены требования к содержанию указанных докладов применительно к федеральному уровню. Так, согласно Концепции, доклады должны содержать:

• основные цели и задачи СБП, их увязку с приоритетами государственной политики;
• расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие СБП;
• достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;
• распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;
• оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

      Постановлением  Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, которым была одобрена указанная Концепция, было утверждено и Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности СБП. Положением были установлены основные принципы и правила подготовки и представления докладов.

      В первоначальной редакции Положения  было предусмотрено, что доклады должны включать следующие разделы:

1. Цели и задачи деятельности СБП (в разделе должны формулироваться стратегические цели и тактические задачи СБП и подведомственных ему органов исполнительной власти).
2. Расходные обязательства и формирование доходов (должны приводиться объем и структура исполняемых расходных обязательств СБП и платежей в бюджет).
3. Результаты деятельности (для целей и задач должны устанавливаться значения показателей, характеризующих их достижение).
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам (должно приводиться распределение отчетных и планируемых расходов СБП по целям, задачам и бюджетным целевым программам).
5. Результативность бюджетных расходов (на основе оценки результативности бюджетных расходов СБП должны представляться анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периодах).

3.2 Перспективный финансовый план

      Ключевые  нормы, касающиеся перспективного финансового плана (ПФП), закреплены в статье 174 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.