Министерство  образования и науки Российской Федерации                                 ГОУ ВПО «Юго-Западный государственный университет»

Кафедра мировой национальной экономики 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине «Государственное и муниципальное  управление»                           на тему: «Модели организации самоуправления за рубежом» 

Специальность 040201                                                                              Социология

Автор работы:                                                  С. М. Белогривцева_______________

                                                                                                                               (подпись, дата)

Группа:                                                             СЛ-71

Руководитель:                                                   М. В. Шатохин__________________

                                                                                                                               (подпись, дата)

Работа защищена_________

                                      (дата)

Оценка __________________

Председатель  комиссии __________________                  _________________

                                                      (подпись, дата)                             (инициалы, фамилия)

Члены комиссии:            __________________                  _________________

                                                       (подпись, дата)                             (инициалы, фамилия)

                                          __________________                  _________________

                                                       (подпись, дата)                             (инициалы, фамилия)

                                          __________________                  _________________

                                                       (подпись, дата)                             (инициалы, фамилия)

Курск 2010

Содержание 
 

  ВВЕДЕНИЕ

     Конституционное право является определяющим для  других отраслей права, поскольку национальная конституция занимает особое место  в иерархии законодательных актов  любого государства.

     Это обусловлено, прежде всего, его особым предметом регулирования - конституционное право выступает в качестве регулятора тех общественных отношений, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением государственной власти. Конституционное право находится в центре взаимодействия всех отраслей права. В конституционном праве провозглашаются такие положения, которые служат исходными принципами, основами других отраслей права.

     В настоящее время в мире более 200 государств, каждое из которых имеет свою национальную правовую систему, отражающую социально-экономические, политические, культурные особенности данной страны. По уровню социально-экономического развития принято различать:

     — высокоразвитые страны Запада (к этой же группе относится и Япония);

     — государства среднеразвитого капитализма (Португалия, Греция, Турция, Мальта, Израиль  и др.);

     — бывшие социалистические страны (Албания, Венгрия, Чехия, Словакия, Польша, Болгария, Румыния, Хорватия, Македония и др.);

     — развивающиеся страны, большинство из которых были колониями или зависимыми территориями европейских колониальных держав (Алжир, Египет, Кения, Индия, Пакистан, Конго и др.);

     — государства, продолжающие идти по социалистическому  пути развития (Китай (КНР), Вьетнам, Лаос, Корейская Народно-Демократическая Республика (КНДР), Куба).

     В то же время конституциям присущи  некоторые общие, совпадающие черты:

     1) провозглашают лозунг народного  суверенитета (в этом отношении  едины как старые так и новые  конституции);

     2) закрепляют институт частной собственности;

     3) воспроизводят и закрепляют основные  принципы разделения властей; 

     4) устанавливают и закрепляют форму  правления - республику или монархию;

     5) устанавливают и закрепляют форму  государственного устройства - унитаризм или федерацию (в самом тексте конституции могут отсутствовать прямые предписания об этом);

     6) провозглашают и устанавливают  демократические свободы граждан  и подданных; 

     7) определяют принципы организации  системы высших органов государственной  власти и порядок деятельности составляющих ее подсистем (в их число входят глава государства, правительство, парламент, а в некоторых странах и высший орган конституционного надзора).

     Значение  конституционного права характеризуется  тем, что в нем выражаются институты демократии (равноправие, всеобщее избирательное право, многопартийность, профсоюзные права и т.д.). С помощью конституционного права демократия становится официальным, всеобщим принципом общества и государства.

     Тема  данной курсовой работы «Модели организации самоуправления за рубежом», на примере Италии, Великобритании, Японии. В данной работе будет проведен анализ конституций высокоразвитых стран Запада – Италии, Великобритании, - и Японии. Как уже говорилось выше, Конституции различных государств имеют как общие признаки, так и индивидуальные черты, присущие тому, или иному государству.

     В моей работе будут рассмотрены следующие  вопросы:

1. Основные принципы организации власти на местах в зарубежных странах.
2. Сравнительный анализ организации власти на местах в Италии, Великобритании, Японии.

     В выполнении данной работы мною были использованы Конституции Италии, Японии, учебная, методическая и аналитическая литература¹.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ

  1.1. Понятие и сущность  местного самоуправления

     Управление на местах осуществляется двумя видами органов: органами государственной администрации и муниципальными органами, олицетворяющими муниципальное управление.

     Органы  государственной администрации (центральные, федеральные, субъектов федерации  и др.) назначаются сверху и полностью подчинены центральному правительству. Они действуют в качестве агентов государственной администрации, представляют правительство, министерства, департаменты и т.п. Бюрократический централизм служит определяющей чертой их построения и деятельности. Будучи инструментом центральной власти, они играют важную роль в осуществлении на местах функций государства.

     Управление государственными делами в административно-территориальных  единицах, осуществляемое представителями  центральной администрации, обычно именуется местным управлением. Во всех странах в административно-территориальных единицах действуют периферийные органы центральных министерств и ведомств — департаменты, отделы, управления. В странах континентальной правовой семьи, как правило, на места назначаются также представители правительства (префекты, супрефекты, бургомистры), призванные обеспечивать выполнение государственных функций и надзирать за законностью в деятельности органов местной власти².

     Муниципальным управлением  именуется управление делами преимущественно местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы, и их административным аппаратом.

     Муниципальное управление — это относительно децентрализованная форма управления на местах. Главными признаками муниципальных органов являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

     В научной литературе и законодательстве западных стран муниципальное управление именуется также местным самоуправлением, хотя следует признать, что слово «самоуправление» неточно передает действительную природу и положение муниципалитетов в современном государстве. До 80-х гг. XX в. понятие местного самоуправления было связано, прежде всего, с децентрализованным управлением на местах, сложившимся в странах англосаксонской правовой семьи и в первую очередь в Великобритании и США³. Но в последние десятилетия XX в. во всех развитых западных странах выборные местные органы получили определенную самостоятельность при решении вопросов местного значения. В 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения»⁴.

     Таким образом, в настоящее время понятия  «муниципальное управление» и «местное самоуправление» используются как  синонимы.

     Органы  местного самоуправления составляют элемент  государственной организации. Однако среди местных органов они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительства, различных министерств и пр. Местное самоуправление является особым звеном в государственном механизме, примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.

     Органы  муниципального управления с их аппаратом  стали к настоящему времени одним  из крупнейших звеньев государственной  организации развитых стран.

     Органы  местного самоуправления в силу их выборности и официальной роли представителей местного населения составляют часть представительной системы. Их деятельность в экономической и социальной сферах имеет немалое значение для населения. В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата. Все эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии.

     Теоретические основы местного управления впервые  были разработаны идеологами буржуазной революции, связывавшими его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. Принцип выборности местных властей соответствовал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму.

     Концепция самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного самоуправления и соответственно признание этих органов предметом самоуправления мест, находящимся вне сферы государственных интересов.

     Теория  местного самоуправления, обосновавшая «естественное право» общин на самоуправление, исторически отражала опыт городского самоуправления феодальной Европы. В  условиях феодальной раздробленности  города, где шло формирование класса буржуазии, покупали и отвоевывали у феодальных властителей экономические и политические привилегии, вольности, закреплявшиеся королевскими хартиями, договорами с феодалами.

     Развитие  местного самоуправления при классическом капитализме (XIX — начало XX вв.) началось под знаком отступления от провозглашенных демократических лозунгов свободы и равенства. Во-первых, при формировании муниципальных органов избирательный корпус был ограничен лишь имущей частью населения, владельцами недвижимости. Во-вторых, муниципальные органы в целях подчинения местных и групповых интересов общегосударственным ставились под правительственный надзор. Централистские тенденции постепенно получали преобладающее влияние в муниципальной политике партий и правительств. Вмешательство центра в местные дела усиливалось, по мере того как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере просвещения, коммунального хозяйства и в других областях. В XX в. под давлением государства муниципальное управление частично утрачивало черты действительно местного самоуправления, свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти. При фашистском режиме в Германии и Италии выборное местное самоуправление, разделив судьбу других демократических институтов, вообще было ликвидировано⁵.

     Общей тенденцией стало стремление центральной  власти сокращать полномочия муниципального управления, усиливать его зависимость  от бюрократического аппарата.

     Вместе  с тем усиление требований демократизации местного управления, подчинения деятельности муниципальных органов интересам населения явилось обратной реакцией на чрезмерную роль централизованного бюрократического аппарата, ограничение прав и свобод граждан. Соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма в устройстве местных учреждений все в большей степени определялись способностью граждан принудить центральную власть к уступкам.

     Разгром фашизма, вызвавший огромный рост авторитета и влияния демократических сил, повлек за собой в ряде стран прогрессивные изменения в положении муниципальных органов. Так, некоторые демократические принципы местного самоуправления были закреплены в послевоенных конституциях Франции, Италии, Японии.

     В 70—80-х гг. в ряде стран были предприняты  реформы местного управления (Великобритания, Франция, ФРГ и др.). Они отразили общий курс на модернизацию государственного аппарата в целях приспособления к научно-технической революции. Эти реформы устранили, хотя и не полностью, архаизмы в организации местного управления. Вместе с тем они в целом укрепили позиции чиновничьего аппарата муниципальных органов, сократили функции выборных органов местного управления. Произошло сокращение ассигнований центральной власти на нужды местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб, снижение активности местных властей в сфере здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п.

     Эволюция  местного управления, муниципальная  политика государств находят отражение  в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении.

     Существуют  различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной  администрации, что означает отказ  от идеи местного самоуправления. Для  этого направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь, данная концепция объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах.

     Теория  дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами служит прежде всего обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни.

     Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность  муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное  значение, и сохраняется в чисто  местных делах. В современных  условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу муниципального управления.

     Как отмечают некоторые авторы, все большее  число существенных решений принимается  центром, который оставляет на долю местных представительных органов  обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации.

     Появились муниципальные концепции, связанные  с теорией государства всеобщего благоденствия. Муниципалитеты объявляются инструментом социального обслуживания, обеспечивающим и охраняющим в равной мере интересы всех классов и слоев общества.

     Теория  социального обслуживания трактует функции муниципалитетов как одно из проявлений сущности «государства всеобщего благоденствия». Однако государственная власть ведет линию на поддержание и развитие главным образом тех муниципальных служб, которые отвечают интересам крупного предпринимателя. Усиливается противоречие между потребностями граждан в жилье, образовании, социальном обеспечении и стремлением власти лимитировать сферу муниципальной активности преимущественно тем, что выгодно частному предпринимательству. За счет расширения частного предпринимательства свертываются муниципальные социальные программы — жилищные, здравоохранения и др. Соответственно сокращается материальная база социальных функций органов местного управления.

     Во  многих странах имеет хождение концепция  внеполитического местного управления, которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, специализированным на оказании обществу определенных услуг. Иногда концепция «муниципалитеты — вне политики» служит обоснованию запрещения забастовок муниципальных служащих. Доказывается необходимость насаждения в муниципалитетах форм и методов деятельности, присущих частным корпорациям. Поскольку муниципальные советники испытывают определенное влияние избирателей, они объявляются плохими администраторами. Смысл призыва держать муниципалитеты вне политики состоит не в изоляции этих органов от политической жизни (это и невозможно), а в том, чтобы сделать местное управление послушным инструментом проведения правительственной политики.

     Таким образом, муниципальные органы современного государства не могут трактоваться как действительное местное самоуправление. В социально-политическом плане они никогда не были самоуправлением всего населения. С другой стороны, местное самоуправление как определяющее политико-правовое качество этих учреждений — уже пройденный этап муниципализма. Если выборность местных чиновников, отсутствие сверху назначаемых властей были достаточными критериями местного самоуправления в XIX в., когда местные органы решали узкий круг второстепенных дел при минимальном вмешательстве центра, то к середине XX в. положение круто изменилось.

     Выборность  и отсутствие на местах агентов центральной  власти, хотя и сохраняют свое значение как элементы муниципальной демократии, уже не препятствуют всестороннему  регулированию муниципальной деятельности со стороны центра.

1.2. Модели организации  власти на местах  в зарубежных странах

     Местное самоуправление является непременным  атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает  громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

     В настоящее время в научной  литературе наиболее часто встречается  классификация известных в мировой  практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

     В соответствии с данным подходом можно  выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую⁶.

     Англосаксонская (классическая) модель получила распространение  преимущественно в странах с  одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой  Зеландии и др.

     Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

     Отношения между центральной властью и  местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

     В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается  факт, что компетенция органов  местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента⁷.

     В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного  положения в данном случае применяется  формула "муниципалитеты - креатуры штатов"⁸. Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

     Данная  модель не предусматривает наличия  на местах каких-либо чиновников, назначаемых  из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в  пределах закона, обычая (сложившейся  практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

     Контроль  за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через  финансирование их деятельности; посредством  проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

     Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

     Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации  власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

     Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание  местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

     Родоначальница  континентальной модели - Франция, для  которой высокая степень централизации  местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

     В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших  городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

     Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

     Сравнивая англосаксонскую и континентальную  модели местного самоуправления, следует  иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

     Наряду  с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие  в себя черты каждой их них и  обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.