Муниципальное управление в современной России

ВВЕДЕНИЕ

Значение муниципального уровня в общественной системе страны трудно переоценить, поскольку он является первичным территориальным уровнем, органично включенным в систему  региональных и федеральных отношений, имеющим местные ресурсы, которые  не могут быть рационально  использованы другими территориальными уровнями. На муниципальном уровне, в границах определенной территории обеспечивается жизнедеятельность и жизнеустройство населения, формируется жизненная среда. На муниципальном уровне мобилизуется и используется та часть природно-ресурсного, производственного и социального потенциала страны, которая непосредственно связана с обустройством жизни людей.

Муниципальный уровень различных  территорий страны сильно дифференцирован  в силу ряда как природно-пространственных, так и социально-экономических  причин, что вызывает необходимость  поиска таких управленческих механизмов этим уровнем, которые бы учитывали  его дифференцированность и способствовали ослаблению или преодолению ее различных  сторон, относительному социально-экономическому выравниванию возможностей развития различных  территорий и, соответственно, и уровня и качества жизни населения.

В современных условиях особую актуальность приобретает исследование проблем совершенствования управления на муниципальном уровне; формирования и развития хозяйства, находящегося как непосредственно в собственности  муниципалитета, так и на его территории; налаживания внутримуниципальных  и внешних хозяйственных связей; создания и функционирования местных  и локальных рынков; улучшения  и развертывания на этом уровне деятельности структур социальной инфраструктуры.

Выполнение муниципалитетами по укреплению единства территориального, экономического и социального пространства страны, требует отработки функций  местной власти и создания условий  для реализации этих функций. Решение этих задач предполагает укрепление экономической базы муниципального уровня, расширение ресурсных и правовых возможностей местных органов власти решать каждодневные социальные проблемы населения, опираться на различные формы его самоорганизации.

Среди актуальных проблем  развития современной России особое место занимает возрождение местного самоуправления, как важнейшего института  общественного развития.

Современная Россия выразила твердое намерение строить свое будущее на принципах демократии, права и гуманизма. Поэтому взят курс на развитие и утверждение местного самоуправлении. Постепенно в российском обществе происходит принятие того, что  местное самоуправление- это конституционная  норма нового государственного устройства страны. Местное самоуправление - это  первый уровень ответственности  власти перед обществом, первая ячейка властных структур максимально доступная  обществу.

Благодаря местному самоуправлению демократия преобразуется в подлинное  народовластие, устойчивее и стабильнее становится государство.

Исторический опыт свидетельствует: уровень развития местного самоуправления обуславливается степенью социально - экономической зрелости общества.

Россия имеет богатый  опыт местного самоуправления. Сегодня  на качественно новом этапе возрождения  власти на местах, важно использовать ценную практику наработанную и проверенную  отечественной общественно - политической деятельностью. А также взять  на вооружение достижения мирового опыта. В развитии современного самоуправление сделаны лишь первые шаги.

Цель данной работы определить перспективы развития муниципального управления в современной России.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

• теоретический анализ литературы по проблеме исследования;
• рассмотреть содержание понятия муниципальное управление;
• изучить основные концепции муниципального управления;
• выявить подходы к развитию муниципального управления в современной науке;
• изучить нормативные основания муниципального управления в России;
• проанализировать состояние муниципального управления в России

Объектом исследования является система муниципального управления.

Предмет исследования - местное управление в России: история и современное состояние

Методы исследования: реферирование, обобщение, систематизация, анализ литературы по проблеме исследования.

Таким образом, в той или  иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении её истории. При этом немаловажным обстоятельством  является то, что, как и в настоящее  время, государство сознательно  шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной  власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

"Муниципальное управление" и "местное самоуправление" - равнозначные понятия. Местное  управление представляет собой  составной элемент общей системы  управления в государстве, для  которого законодательно определяются  сферы деятельности, полномочия  и ответственность. Для муниципального  управления характерно относительно  самостоятельное (с учетом интересов  населения) формирование целей  и задач, органов власти и  управления, бюджета, ресурсной базы  и т.д.

Субъект муниципального управления - это население муниципального образования  и образованные им органы местного самоуправления

Объект муниципального управления - это муниципальное образование  со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.

Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями  муниципального образования как  объекта управления, включающего  все стороны жизни людей. К  примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность  тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования  одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов  муниципального управления, так как  население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя  контроль за деятельностью органов  муниципального управления).¹

Основными целями управления муниципальным образованием, по мнению автора, являются: во-первых, налаживание  партнерских отношений между  органами местного самоуправления и  органами государственной власти, частным  капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических  интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для  их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение  самих граждан и их объединений  к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное  использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального  функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное  управление должно привести к самодостаточности  территории.

В связи с этим основными  задачами муниципального управления, прежде всего, являются следующие:

1. создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;
2. координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;
3. создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории;
4. разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;
5. образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства;
6. учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности;
7. обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;
8. привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.

Одно из главных мест в  управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо  нельзя контролировать незапланированные  действия.

План - это официальный  документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные  и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления.

Выполнение функции организации  в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием  системы органов управления муниципальным  образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так  и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными  и федеральными органами власти.

Функция руководства направлена на объединение усилий муниципальных  служащих для достижения целей органов муниципального управления.

Содержание контроля как  завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая  полученные результаты деятельности органов  муниципального управления с плановыми, определять корректирующие меры.

Все рассмотренные функции  муниципального управления взаимосвязаны  и взаимообусловлены.²

Итак, муниципальное управление - это практическое, организующее и  регулирующее воздействие местных  органов власти на общественную жизнедеятельность  населения муниципального образования  в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на их властную силу.

Обладает признаками критерия:

• возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);
• отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;
• участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;
• выборность местных органов власти, их подотчетность населению;
• гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.

1.2 ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Местное управление в его  современном понимании стало  формироваться на рубеже XVIII - XIX веков. Основным содержанием исторического  процесса становления и развития местного управления стал поиск оптимального соотношения во взаимодействиях  между местным сообществом и  государством. В зависимости от целей  местное управление может фактически материализоваться либо в виде общественного  и государственного институтов, либо в виде различных сочетаний этих двух крайних ипостасей. В общественной науке сложились две основные теории местного управления: общественная и государственная с различными модификациями и вариантами.

На первых порах ученые отдавали предпочтение общественной теории местного управления. «Общественная  теория, - писал государствовед Н.М. Коркунов, - видит сущность местного управления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами», т.е. подразумевается  противопоставление местного управления государственному, общественных интересов - политическим, а общество и государство  следует удовлетворению только своих собственных интересов.

Выделяют следующие модификации  общественной теории:

Теория свободной общины, возникшая в середине XIX века в  Бельгии, Германии, Франции. Представители  этой теории (Г.Аренс, О.Гирке, Н.Гербер) считали, что право общины на решение  своих частных дел является столь  же естественным, как права и свободы  человека, что община является первичной  по отношению к государству, поэтому  государство должно уважать свободу  общинного управления. Община имеет  право на самостоятельное и независимое  от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а признает ее. Самоуправление и  государство - два замкнутых круга, две самостоятельные сферы жизнедеятельности, имеющие специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, общегосударственные, с другой стороны.

Общественно - хозяйственная  теория, яркими представителями которой  являются В.Лешков, А.Васильчиков, Р.Моль. Согласно данной теории, местное управление - это порядок управления, при  котором община обладает экономической  самостоятельностью и не допускается  государственный надзор за ее деятельностью. Представители данной теории считали, что функции, дела. задачи местного управления сугубо хозяйственные. К  примеру, славянофил/профессор В.Н.Лешков утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а  не государства, и отвечают перед  одним народом», что «права земских  учреждений, в смысле прав земства, составляют самостоятельную систему  прав, отличную от системы права гражданского...»³

В противоположность выше изложенным концепциям в XIX - XX веках  такие ученые, как: Л. Штейн, Р.Гнейст, Н.Лазаревский выдвинули государственную  теорию, согласно которой общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на места. Источником общинной власти служит государство. Всякое публичное управление есть дело государственное, поэтому местное  сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам  и целям. Один из представителей данной теории профессор А.Д. Градовский считал, что особых местных дел, местных  задач не существует: все дела, как  находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, - государственные.

Идеи Грановского А.Д. были поддержаны в начале XX века Н.М. Коркуновым. Коркунов, признавая государственную  природу органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие их от органов бюрократического управления. Он считал, что органы местного управления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в  юридические отношения, но при этом осуществляющими свои функции по полномочию государства.⁴

Таким образом, с течением времени пришли к выводу: согласно теориям местного управления, муниципальная  власть, с одной стороны, является частью социальной системы, несет на себе ее интересы, а с другой стороны, является структурой в государстве  и несет в себе его функции. Местное управление в системе  публичной власти является наиболее приближенным к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местного значения.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1 СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В предыдущих параграфах рассматривались теоретические аспекты функционирования и научные обоснования местного управления, в практической части работы необходимо провести анализ проблем функционирования существующей модели местного управления в России и спроектировать перспективы и условия реформирования данной структуры. Для этого необходимо изучить систему местной власти в России, провести комплексный анализ нормативно - правовых актов, являющихся основой местного управления.

Следующим этапом работы становится изучение отечественного опыта применения местного управления, как особого  социального института, этап исследования основан на данных Института законодательства и сравнительного правоведения при  Правительстве РФ, которые были получены от специалистов в области реализации местного управления.

Заключительным этапом исследования является анализ ситуации в малых  и крупных муниципальных образованиях, в качестве изучаемых объектов. В ходе исследования необходимо решить на ряд задач:

1. выявить организационные проблемы функционирования органов местной власти;
2. определить перспективы реформирования местного управления.

Обратимся к системе местного управления в Российской Федерации.

Согласно Конституции  РФ, местное управление - это форма  осуществления народом своей  власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а  в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Выделяют три устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные органы, главное  должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми  актами реализуют цели управления: оптимально сочетать интересы и права  человека (религиозные, общегосударственные), удовлетворить потребности населения, реализовать государственные проекты  на местном уровне.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган  местной власти - орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений  и иная населенная территория, в  пределах которых осуществляется местное  управление, имеются муниципальная  собственность, местный бюджет и  выборные органы местного управления) на основе всеобщего равного и  тайного голосования, обладают правом представлять интересы населения и  принимать от его имени решение, действующее на территории муниципального образования. Может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее  двух третей от установленной численности депутатов.⁵

В исключительной компетенции  представительного органа муниципального образования находятся:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменении и дополнении;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Свои полномочия представительные органы местного самоуправления осуществляют в различных организационно - правовых формах, основными из них являются сессии.⁶

Высшим должностным лицом  муниципального образования является глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных должностных лиц местного самоуправления. В пределах своей компетенции глава муниципального образования наделяется следующими полномочиями:

• представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования  подконтролен и подотчетен населению  и представительному органу местной  власти.

Под руководством главы муниципального образования осуществляет свою деятельность исполнительный орган местного управления - администрация.

Администрация муниципального образования является юридическим  лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для  исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования  органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм подчиненности и формы собственности, должностными лицами и гражданами. В составе администрации создаются  комитеты (по экономике, управлению городским  имуществом, делам молодежи и т.д.), отделы (организационный, проблем экологии, транспорта, архивный, юридический  и т.д.), подразделения (главархитектура, информационно-аналитический центр). Вышеперечисленные звенья структуры  администрации составляют аппарат  местной администрации, на который  возложено юридическое, организационно - техническое, хозяйственное обслуживание администрации.⁷

Администрация муниципального образования, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с  законодательными и иными нормативными актами РФ и субъектами РФ, уставом  муниципального образования, решениями  представительного органа, постановлениями  и распоряжениями главы муниципального образования. Например, администрация  города Ростова-на-Дону в соответствии со статьей 20 Устава:

• осуществляет все организационно - распорядительные полномочия по предметам ведения г. Ростова-на-Дону, предусмотренные уставом;
• разрабатывает проект бюджета города, исполняет бюджет, составляет и представляет для утверждения городской Думе отчеты об исполнении бюджета;
• разрабатывает текущие и перспективные планы и программы социально-экономического развития города, обеспечивает выполнение утвержденных планов и программ, составляет отчеты о их выполнении;
• распоряжается средствами городских внебюджетных фондов, представляет городской Думе отчеты об исполнении этих средств;
• разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику города, принимает меры по поддержке и развитию предпринимательства в городе;
• в соответствии с законодательством, Уставом города и иными городскими нормативными актами управляет и распоряжается городской муниципальной собственностью, включая городские земли;
• проводит городскую политику ценообразования и оплаты труда;
• организует и руководит городской системой учета и статистики.

В соответствии со статьей 38 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года на территории муниципального образования может создаваться  контрольный орган, который учреждается  в целях контроля за исполнением  местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о  его исполнении, соблюдения установленного порядка управления имуществом, находящимся  в муниципальной собственности.⁸

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных  выборах или представительным органом  муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным  органом, подлежат обязательному опубликованию. Таким образом:

• исполнительный орган местного управления - это орган управления общей компетенции, организующий исполнение решений представительного органа местного управления, осуществляющий исполнительно - распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово - экономической, хозяйственной, социально - культурной сферах, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и интересов населения;
• представительный орган местного управления - это орган управления, избранный путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, для реализации права органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ими;
• глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное полномочиями исполнительно - распорядительного и организационного характера по отношению к деятельности органов местного самоуправления;
• органы муниципального управления в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Они создаются и функционируют в РФ с целью выражения власти народа. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

2.2 НОРМАТИВНО - ПРАВОВЫЕ  ОСНОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ  В РОССИИ