Особенности российского бюджетного федерализма. 2

Введение

Для большого федеративного государства -- России -- обязателен и бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она включает в себя три самостоятельных уровня: федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды; бюджеты субъектов Федерации и территориальные государственные фонды; местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных районов) и поселенческие.

Основы принципиально новой  системы межбюджетных отношений  заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной  власти и местного самоуправления. Приоритеты регионального развития (2006--2008 годы) определены в Программе  среднесрочного развития России. В  апреле 2005 г. Правительство одобрило Концепцию повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Предполагается, что реализация намеченных на 2006--2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма. Уже принятые федеральные  законы -- об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс -- создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных полномочий между органами разных уровней власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов одних уровней другими.

Но, не смотря на то, что за последние  годы много сделано для совершенствования  межбюджетных отношений, говорить об их эффективности еще не приходится. Региональные и местные органы власти утверждают, что их обязанности, то есть расходы, не подтверждены доходами. И это нередко так. Но правда и то, что сложившаяся система зачастую побуждает территории к иждивенчеству. Президент В. Путин подчеркнул в Бюджетном послании: механизмы, применяемые при распределении дотаций, по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

Кризис российской системы бюджетного федерализма объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической  и социальной ситуации, но и внутри самой этой системы, в ее идеологии  и механизмах, в недостаточном  учете российских экономических  реалий, в неоправданном сведении смысла и содержания бюджетного федерализма  лишь к финансовым технологиям. В  этой связи уже недостаточно производить  одни частные поправки. Необходима системная модернизация, способная  привести российский бюджетный федерализм в соответствие с уникальной социально-экономической  и экологической дифференциацией  территорий России, со сложившейся  асимметрией федеративных отношений  и с обновляемой экономической  и социальной политикой государства.

Все выше сказанное подтверждает актуальность выбранной для исследования темы.

Цель настоящей работы: выявить  и проанализировать особенности  российского бюджетного федерализма  и межбюджетных отношений.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1. Рассматривалось понятие и  принципы бюджетного федерализма;

2. Изучались существующие модели  бюджетного федерализма, в том  числе конституционная модель  в Российской Федерации;

4. Анализировалась структура поступлений  консолидированного бюджета РФ  и поступлений бюджетов субъектов  РФ;

5. Изучались возможности совершенствования  разграничения расходных полномочий  между уровнями бюджетной системы  и распределения налоговых полномочий  между центром и регионами.

1. Сущность, принципы и  особенности российского бюджетного  федерализма

1.1 Понятие бюджетного  федерализма

Термин "бюджетный федерализм" - это экономическое понятие, не связанное  с государственным политическим устройством и характеризующее  многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно-территориальные образования) Лавровский Б.Л., Постникова Е.А. Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений; Рябухин С. Узкие места бюджетного федерализма. // Российская Федерация сегодня. - 2006. - № 14. - С. 12-15.. Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.

Таким образом, бюджетный федерализм - «принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета  сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления» Брезгулевская Н. В. Виды федерации и модели федерализма. // Известия вузов. Правоведение. - 2005. - № 3. - С. 150-162., или, по-другому, форма функционирования территориальных бюджетов различных уровней, основанная на законодательных нормах, в рамках которых доходные и налоговые полномочия соответствуют объему расходной ответственности государства, регионов и местного самоуправления. Основа бюджетного федерализма -- автономность всех трех уровней бюджета: федерального, региональных, местных, например, через закрепление за ними собственных налогов. Однако она редко достигается полностью из-за того, что налоговые поступления обычно не могут обеспечить все расходы региональных и местных бюджетов. В результате бюджеты более высокого уровня обычно субсидируют бюджеты более низкого уровня. И чем больше зависят бюджеты от таких субсидий, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях.

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического  определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного  устройства (или с достаточно высокой  самостоятельностью образующих их территориальных  единиц) позволяет выделить следующие  универсальные положения, которые  в совокупности выражают суть стандартной  модели бюджетного федерализма:

- сосуществование нескольких уровней  бюджетно-налоговой системы, соответствующих  уровням территориально-политического  и территориально-административного  устройства страны;

- законодательное или договорное  распределение полномочий и ответственности  каждого из указанных уровней  власти за конкретные направления  и виды деятельности на соответствующей  территории;

- наличие устойчивых представлений  (они могут быть закреплены  в нормативах) о величине необходимых  и достаточных расходов для  самостоятельной реализации каждым  уровнем власти его полномочий  и ответственности;

- использование надежных и общепризнанных  субъектами Федерации способов  учета их особенностей для  корректировки величины вышеуказанных  расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии  с законом и исходящее из  критерия достаточности для покрытия  нормативно распределяемых расходов  закрепление за каждым уровнем  бюджетно-налоговой системы (федеральным,  региональным, местным) налоговых  и неналоговых доходных источников;

- установление в классификации  расходов федерального и региональных  бюджетов специальных позиций  финансирования таких направлений  региональной политики федеративного  государства, как компенсация  нижестоящим бюджетам недостаточности  их собственных средств для  покрытия нормативно распределяемых  расходов (так называемое "горизонтальное  бюджетное выравнивание" с помощью  дотаций, субсидий, субвенций), реализация  программ селективной поддержки  развития отдельных регионов, принятие  мер по чрезвычайной поддержке  депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населенияМамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: Экономика и политика: Монография. М.: - изд-во ЮНИТИ, 2004 г. - 383 с..

Все эти характеристики стандартной  модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации  к условиям конкретного федеративного  государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для  данного периода ее истории множеству  взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального  развития. По этой причине бюджетный  федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.

Основная идея бюджетного федерализма  заключается в использовании  данных схем и механизмов только в  качестве особого средства обеспечения  целостного развития федеративного  государства, соблюдения конституционных  прав и свобод граждан, получения  ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости  от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному  результату применения соответствующих  финансовых механизмов - по их воздействию  на социально-экономические параметры  конкретных региональных ситуаций.

1.2 Принципы и модели бюджетного федерализма

Система налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления федерального, регионального (субъекта РФ) и местного (муниципального) уровней на всех стадиях  бюджетного процесса составляет сущность так называемого бюджетного федерализма. Эта система базируется на следующих основных принципах: а) самостоятельность бюджета каждого уровня, основанная в значительной мере на закрепленных за ним собственных доходных источниках, автономном определении соответствующим органом власти направлений расходования средств бюджета, недопустимости изъятия неиспользованных или дополнительно поступивших средств; б) законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти и органами местного самоуправления; в) соответствие финансовых ресурсов органов власти управления выполняемыми ими функциями в объеме минимального социального стандарта; г) регулирование межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в региональные финансовой помощи, рассчитываемой нормативно-долевым методом; д) применение системы санкций в целях обеспечения полноты поступлений налогов и других доходов в федеральный бюджет в отношении субъектов Российской Федерации Фадеев Д. Е.    Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. - 2002. - № 6. - С. 17-25..

Любая модель бюджетного федерализма  основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между  всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих  уровней власти достаточными для  реализации этих полномочий фискальными  ресурсами; в-третьих, на сглаживании  вертикальных и горизонтальных дисбалансов  с помощью системы бюджетных  трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг Брезгулевская Н. В. Виды федерации и модели федерализма. // Известия вузов. Правоведение. - 2005. - № 3. - С. 150-162.

Как показывает мировой опыт, ни одной  стране не удалось создать идеальную  модель фискального федерализма. Под  влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось  множество бюджетных систем, заметно  различающихся между собой и  часто противоречащих оптимальной  теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Типы моделей бюджетного федерализма  мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. В перспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия, появятся и другие классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1) из трех главных функций  государственных органов власти  и управления - макроэкономической  стабилизации, перераспределения национального  дохода и производства государственных  товаров и услуг (обычно последняя  называется функцией распределения  ресурсов) - первые две чаще всего  (в крайнем случае - полностью)  относятся к сфере деятельности  центрального правительства, а  третья делится между тремя  уровнями власти, но считается  важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.

2) Наделение полномочий по налогообложению  разных уровней власти происходит  в соответствии с указанным  распределением функций. Налоговыми  источниками центрального бюджета  становятся такие виды налогов,  как подоходные на физических  и юридических лиц, а также  акцизное и таможенное обложение,  тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3) Признается высокая степень  финансовой независимости и самостоятельности  региональных властей. Это фактически  может привести к отказу центрального  правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения Брезгулевская Н. В.   Федерация и федерализм: виды и модели. // Право и политика. - 2004. - № 7.- С. 45-49..

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма.

Следует, однако, отметить, что более  широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а  кооперативная модель бюджетного федерализма. Для данной модели характерны:

1) сравнительно более широкое  участие региональных властей  в перераспределении национального  дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более  тесному бюджетному сотрудничеству  региональных и центральных государственных  структур;

2) повышение роли региональных  властей в системе распределения  налоговых доходов, в том числе  и национальных;

3) активная политика горизонтального  бюджетного выравнивания, повышенная  ответственность центра за состояние  региональных государственных финансов, уровень социально-экономического  развития территорий, что ведет  к усилению контроля со стороны  центра и некоторому ограничению  самостоятельности региональных  властей. В крайнем случае это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма  используют многие европейские государства  и, прежде всего, скандинавские страны.

1.3 Конституционная модель  бюджетного федерализма в Российской  Федерации

Российская модель бюджетного федерализма  формально строилась в соответствии с описанным в пункте 1.1. "стандартом". Она опиралась на конституционно декларированное распределение  предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями  и исходила из законодательно установленной  структуры разделения между всеми  уровнями власти собираемых в государстве  налогов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный  от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных  трансфертов субъектам Федерации  и т.д.

Генетическим пороком российского  бюджетного федерализма стала его  явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

Оказались неприемлемыми для современных  условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию "бюджетной  обеспеченности", предполагающие сближение  уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается  сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов Варламова Н. В.   Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. - М.: Ин-т права и публичной политики, 2003. - 109 с..

Сегодня в России "региональная справедливость" не может ограничиваться только трансфертами: государственная  поддержка регионов гораздо многообразнее  и шире. Собственно говоря, все расходы  федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде "оседают" на территориях. Их финансовая подпитка осуществляется: по каналам федеральной поддержки отдельных отраслей - АПК, ВПК, ТЭК и др.; в форме федеральных программ развития территорий; за счет средств, направляемых на финансирование "северного завоза"; в виде прямых бюджетных инвестиций в производственные и инфраструктурные объекты; с помощью федеральных мероприятий на региональных рынках труда; путем предоставления гарантий под коммерческие кредиты регионам и другими способами.

Российская бюджетная система  унаследовала многие черты прежней  союзной. Традиции тоталитарного государства  особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная  бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия. Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 1995 г. и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.

Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят  преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что  свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости  от вышестоящего уровня, непостоянстве  источников территориальных доходов. Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность  централизованного сбора налогов  и широкие возможности аккумулирования  средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет с собой децентрализация власти.

Использующие рассматриваемую  модель страны компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными  уровнями власти, предоставлением значительных прав территориям по определению  их доли в совместных налогах и  фиксированием в конституциях и  федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В России при отсутствии необходимых  стабилизирующих мер недостатки этой модели проявились в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и региональных бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами, отказа ряда регионов от долевого участия в налогах.

Нестандартность бюджетной классификации  в России затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании Добрынин Н. М.   Российский федерализм: проблемы и перспективы. // Государство и право. - 2003. - № 11.- С. 85-90..

Для высокоразвитых стран характерно четкое распределение полномочий по расходам между разными уровнями власти, которому соответствуют распределение полномочий по доходам и механизмы формирования и регулирования межбюджетного движения средств. В России из-за отсутствия необходимых законов начавшийся с 1992 г. процесс передачи части функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более что он не сопровождался адекватным наделением последних бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов. Это привело к усилению вертикальной и горизонталь ной несбалансированности бюджетной системы, быстрому хаотичному росту объема трансфертов из бюджетов более высоких уровней. Величина трансфертов как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов на своей территории.

Анализ бюджетной системы позволяет  предположить, что в России формируется  прагматическая модель бюджетного федерализма  кооперативного типа. Мы исходим, прежде всего, из таких характерных для этой модели моментов, как сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей в осуществлении функции перераспределения национального дохода. Процесс формирования названной модели происходит пока в основном стихийно, при острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить данный процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему бюджетного выравнивания, отвечающую требованиям данной модели бюджетного федерализма. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран.

2. Состояние и проблемы  бюджетного федерализма в Российской  Федерации

2.1 Структура поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации

В соответствии с бюджетным кодексом Российской Федерации в консолидированный  бюджет Российской федерации зачисляются  как налоговые, так и неналоговые  доходы.

К налоговым доходам относятся  «доходы от следующих федеральных  налогов и сборов, налогов, предусмотренных  специальными налоговыми режимами:

- налога на прибыль организаций  по ставке, установленной для  зачисления указанного налога  в федеральный бюджет, - по нормативу  100 %;

- налога на прибыль организаций  (в части доходов иностранных  организаций, не связанных с  деятельностью в Российской Федерации  через постоянное представительство,  а также в части доходов,  полученных в виде дивидендов  и процентов по государственным  и муниципальным ценным бумагам) - по нормативу 100 %;

- налога на прибыль организаций  при выполнении соглашений о  разделе продукции, заключенных  до вступления в силу Федерального  закона от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции") и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 20 %;

- налога на добавленную стоимость  - по нормативу 100 %;

- акцизов на спирт этиловый  из пищевого сырья - по нормативу  50 %;

- акцизов на спирт этиловый  из всех видов сырья, за исключением  пищевого, - по нормативу 100 %;

- акцизов на спиртосодержащую  продукцию - по нормативу 50 %;

- акцизов на табачную продукцию  - по нормативу 100 %;

- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо,  моторные масла для дизельных  и карбюраторных (инжекторных) двигателей - по нормативу 40 %;

- акцизов на автомобили легковые  и мотоциклы - по нормативу  100 %;

- акцизов по подакцизным товарам  и продукции, ввозимым на территорию  Российской Федерации, - по нормативу  100 %;

- налога на добычу полезных  ископаемых в виде углеводородного  сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 %;

- налога на добычу полезных  ископаемых в виде углеводородного  сырья (за исключением газа  горючего природного) - по нормативу  95 %;