Оценка эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих

Оглавление

Введение 1

Глава I. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности. 3

1.1. Виды подходов  к определению эффективности 3

Глава II. Методы оценки эффективности 8

2.1.Субъекты и элементы  оценки эффективности 8

2.2.Критерии проведения  оценки результативности деятельности  государственных и муниципальных  служащих 9

2.3.Качественные методы 12

2.4.Количественные  методы оценки 14

2.5.Комбинированные  методы 15

2.6.Методические рекомендации  при проведении оценки труда  государственных служащих 22

Глава III. Методика оценки эффективности деятельности муниципальных служащих на примере Волгоградской области 26

Список использованных источников 29

Введение

В настоящее время россияне содержат на свои деньги огромную армию  государственных служащих. За последние  десять лет, в структуре государственного и муниципального управления произошли  большие изменения. Был принят ряд  законодательных актов, регулирующих деятельность государственных и  муниципальных служащих.

От качественной работы этих людей зависит жизнь простых  людей. От исполнения (или не исполнения) ими своих обязанностей зависит  то, как мы будем жить завтра. По этой причине оценке работы государственных  служащих всегда уделялось много  внимания. Во многих странах мира существовали системы оценки чиновников. В Древнем  Китае, например, каждый государственный  служащий был обязан периодически сдавать  экзамены и не сдавшие его увольнялись.

В нашей стране тоже озаботились  оценкой эффективности работы государственных  служащих. Одним из шагов в этом направлении стал указ Президента "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских  округов и муниципальных районов"¹. В нем предлагается перечень из 30 критериев, по которым оценивается результаты деятельности органов местного самоуправления. Оцениваются почти все сферы жизни населения: от числа старшеклассников, сдавших ЕГЭ, до учета собираемости коммунальных платежей.

Многие государственные  службы уже давно пользуются для  внутреннего контроля собственной  системой оценки эффективности. Но не везде эта работа завершена, а  кое-где еще даже и не начата.

Эта тема очень заинтересовала меня своей практической значимостью. В этой работе я попытаюсь рассмотреть  возможные методы, критерии и принципы оценки эффективности деятельности государственных служб. В будущем возможно расширение темы с учетом полученных данных и знаний.

Цель работы: обзор проблемы оценки эффективности государственных  служб.

Задачи:

1. Обзор общих принципов оценки;
2. Изучение методов оценки государственных служб;
3. Изучение критериев оценки государственных служб.

Предмет исследования: государственные службы

Глава I. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности.

1.1. Виды подходов к  определению эффективности

Существуют несколько  теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и  административном управлении эффективность  определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи». Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

В исследованиях эффективности  государственного управления, государственной  бюрократии и институтов государства  можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности  позволяет сделать вывод о  том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

• целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
• нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
• стиль функционирования государственного аппарата;
• нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
• сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
• издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.

Глава II. Методы оценки эффективности

2.1.Субъекты и элементы  оценки эффективности 

В отечественной практике главным субъектом оценки является непосредственный и вышестоящий руководитель работника. По мнению рядовых служащих и самих руководителей, это во многих случаях ведет к субъективизму оценки, что, в свою очередь, является основанием для принятия необоснованных решений по поводу найма и продвижения кадров. В связи усилением дифференциации оплаты труда государственных служащих, которое планируется в рамках реформы государственной службы, есть основания для серьезных опасений, связанных с возможным принятием произвольных решений руководителями.

В сфере государственного управления наряду с оценкой непосредственного и вышестоящего руководителя (например, балльной по заданным критериям) может использоваться оценка по горизонтали, причем не только работниками того же подразделения, но и работниками других подразделений, с которыми происходит постоянное взаимодействие.

Самооценка работника  и учет разницы между самооценкой  и оценкой по вертикали и горизонтали  используется не только для оценки самого сотрудника, но и косвенно для оценки управленческих качеств руководителя.

Оценка со стороны потребителей (клиентов, получателей государственных или муниципальных услуг) может быть использована для получения более объективных результатов, например, по таким критериям как качество услуг или этичность поведения служащего. 

2.2.Критерии проведения  оценки результативности деятельности  государственных и муниципальных  служащих 

Оценка может проводиться  на основе экспертных заключений, формализованных  параметров и показателей результативности, выражаемых в качественном и количественном измерении, а также других критериев оценки результативности деятельности.

Основное в этом процессе определяется ключевыми факторами  для государственной и муниципальной  должности, соответствие которым необходимо оценивать в процессе оперативной оценки.

• Критерии должны быть важными для данной должности, т.е. при  несоответствии   стандарту  работы  по  выбранному критерию работа не может выполняться на требуемом уровне.
• Необходимо обладать достаточной информацией для оценки по выбранным критериям, т.е.  иметь  установленные  стандарты работы (как работа должна выполняться), и иметь необходимую информацию, чтобы сопоставить деятельность сотрудников по отношению к принятым стандартам.

Критерии оценки сотрудников распределяются по основным группам результативности деятельности:

• выполнение основных должностных обязанностей (качество работы; объем работы; профессиональные знания; умение планировать  и  организовывать  работу;   специальные  знания  и навыки);
• отношение к работе (лояльность к организации; дисциплина; отношение с руководителем; внешний вид и рабочее место);
• качества  руководителя   (умение  принимать  решения  и брать на  себя  ответственность;  организация работы подчиненной структуры; развитие подчиненных);
• коммуникативные навыки (устные коммуникации; письменные   коммуникации;   умение   слушать; умение контролировать эмоции; работа в команде);
• понимание работы и потенциал (достижение ключевых результатов;
• степень обучаемости, отношение к новому; инициативность, творческий подход; умение анализировать и применять логику.

В отечественной практике управления оцениваются, как правило,  следующие  критерии.

Критерии оценки потенциала работника:

• профессиональный  уровень  (почти  всегда  понимаемый формально, как наличие образования и опыт работы);
• специальные знания и навыки (знание нормативно-правовой базы, навыки работы с компьютером, владение иностранными языками и т.п.);
• ответственность, исполнительская дисциплина, самостоятельность, инициативность, способность  к работе в  условиях неопределенности и т.п.;
• отношение к работе (уровень  мотивации), готовность повышать квалификацию;
• отношения в коллективе, способность к работе в команде;
• управленческие качества, коммуникативные навыки.

Для руководящих  работников рассматриваются и оцениваются  дополнительные критерии, характеризующие эффективность управления:

• лидерские качества;
• организация работы подчиненных (распределение обязанностей, остановка задачи, контроль  и др.).

Критерии качества осуществления должностных обязанностей и выполнения процедур и функций:

• сложность решаемых задач;
• степень напряженности работы;
• соблюдение сроков выполняемых работ;
• отсутствие замечаний со стороны руководства и соисполнителей по содержанию подготовленных документов или качеству выполнения заданий.

При проведении оценки по данным позициям также необходимо учитывать, какие из них наиболее важны для конкретной должности.

Формализация оценки по данным критериям, как правило, предполагает разработку балльной шкалы и механическое суммирование баллов, выставленных по каждому из критериев. Балльная шкала не адаптируется конкретно под каждую должностную позицию, поэтому суммарная оценка может быть неадекватна. Например, высокая оценка по критериям, малозначимым для данной должности, позволит работнику набрать достаточно высокие общие баллы, несмотря на низкие баллы по более значимым позициям. Представляется необходимым адаптировать подобные шкалы к требованиям конкретной должностной позиции, т.е. определить приоритетность критериев и присвоить им удельные веса.  

Внутри каждой группы находятся  те критерии оценки, по которым оценивается  работник на той или иной должности. В зависимости от должности и выполняемой работы может меняться не только удельный вес того или иного критерия, но и корректироваться набор критериев. 

Оценка может осуществляться с помощью различных методов, которые можно сгруппировать  следующим образом.

2.3.Качественные методы

Качественные методы - это  методы описательного характера, определяющие качества служащего без их количественного выражения. Наиболее распространенные в международной практике качественные методы приведены ниже.

Метод оценки результатов деятельности.

Экспертами могут быть руководители, но оценивать они будут  не наиболее значимые аспекты   деятельности   сотрудника,   а   всю   его   работу   за определенный период времени. Как правило, при подготовке отзыва в письменной форме, который является составной частью документации в ходе аттестации,  руководитель использует этот метод. 

Метод групповой дискуссии.

Этот метод наиболее часто  используется отечественной практикой. Это беседа группы руководителей  или экспертов с работниками  относительно их деятельности. Метод   групповой   дискуссии   позволяет   по   определенным критериям выбрать наиболее активных, самостоятельных, перспективных сотрудников. Достаточно часто используется при проведении заседания аттестационной комиссии в органах власти.

Метод «глубинного интервью».

Это интервью руководителя с сотрудником. В контексте оперативной  оценки результатов деятельности государственных  и муниципальных служащих используется для постановки и согласования задач и индикаторов с целью оценки промежуточных результатов  и  модификации  задач,   а  также  для   оценки  конечного результата деятельности.

Групповые фокусированные интервью.

Проводится руководителем  с группой сотрудников и используются для оценки деятельности  группы по достижению  результатов. Также используется для выяснения качества предоставляемых услуг и возможностей для их улучшению, если услуга направлена на внешнего пользователя либо предоставляется гражданам.

Прямое  наблюдение.

Суть метода в том, что  руководитель проводит прямое наблюдение за деятельностью сотрудников. Наиболее распространенный метод в органах  власти и других организациях.

Мини-опросы.

Этот метод может использоваться руководителями среднего и высокого уровня в крупных департаментах, особенно с применением такого инструментария как анкета. Результаты опроса, как  правило, обрабатывает служба по управлению персоналом (или отдел кадров).

Деловая  игра.

Этот метод успешно  применяется  в  отечественной практике для выявления потенциала руководителя (лидерских качеств) при решении вопроса о назначении на руководящую  должность  и/или разработке  кадрового  резерва на замещение руководящих должностей.

Экзамен.

Этот метод предполагает выявление уровня профессиональных знаний и умений, предусматривающий  предварительную подготовку оцениваемого  по определенному кругу проблем и оценку этого уровня экзаменационной комиссией.

Оценка результативности деятельности государственных гражданских  и муниципальных служащих с помощью  качественных методов предусматривает  также различные формы фиксации результатов. К ним могут относиться следующие виды.

Матричная форма.

Это одна из самых простых  и распространенных описательных форм. Ее суть заключается в  сравнении фактических качеств работников с набором качеств, требуемых в соответствии с занимаемой должностью.

Система  эталона.

Это форма позволяет  сравнивать  фактические данные не с положенными по должности навыками и поведением, а с характеристиками наиболее успешных работников данного направления;

Система произвольных характеристик.

Это форма предусматривает  достаточно свободную (устную или письменную) форму оценки сотрудников. Руководитель или группа руководителей (экспертов) описывают выдающиеся успехи и недостатки в работе подчиненных за определенный период их деятельности. 

2.4.Количественные методы  оценки

В результате применения количественных методов оценки можно определить уровень деловых качеств государственного гражданского и муниципального служащего с достаточной степенью объективности.  

К ним относятся:

• система квалификации по порядку, или метод рангового порядка.

При использовании этого  метода группа руководителей, исходя из определенных критериев оценки, располагает  оцениваемых служащих по порядку  — от  самого лучшего до  самого худшего.  Итоговая  оценка определяется суммой порядковых номеров, полученных работником за выполнение поставленных задач.

• Метод заданной балльной оценки заключается в присвоении заранее установленных баллов за каждое достижение работника с последующим определением его общего делового уровня в виде набранных очков.
• Метод свободной балльной оценки состоит в присвоении руководителем  или  экспертом  определенного  количества   баллов каждому качеству работника. Общая оценка складывается 
  как сумма баллов или как средний балл.
• Система  графического  профиля заключается  в  изображении  каждого  из   деловых   качеств   сотрудника (в баллах)  в виде точек на графике.

2.5.Комбинированные методы

В основу комбинированных  методов положены как описательный принцип, так и количественные характеристики.

• Тестирование  (профессиональное).

Это оценка работников по степени  решения ими заранее подготовленных производственных задач (тестов) и личностных качеств (в том числе определение уровня развития управленческих способностей и мотивации деятельности.

• Метод суммируемых оценок.

 Заключается в определении экспертами  частоты  проявления   («постоянно», «часто», «иногда», «редко», «никогда») у работников тех или иных качеств и присвоении определенных балльных оценок за тот или иной уровень частоты.

• Метод фотографии рабочего дня.

 Позволяет определить рациональность планирования и распределения рабочего времени служащими в течение  рабочего дня.

Метод ранжирования служащих по ограниченному набору факторов оценки и распределение их в соответствии с этими факторами по четырем  уровням (слабый, удовлетворительный, хороший, отличный).

В любом случае выбранный  способ или метод оценки должны обеспечивать возможно большую объективность измерения конкретных значений показателя.

Очень важно соблюдать  в методике оценки следующие условия: необходимость подробного описания количественной и качественной интерпретации возможных состояний показателя.

При этом речь идет о стремлении максимально сократить субъективность оценок, так как вряд ли можно найти способ, позволяющий достигнуть их полной объективности.

В большинстве случаев  при проведении оценки государственных  гражданских и муниципальных служащих совмещают несколько методов.

• Метод шкалирования (графического шкалирования рейтингов). Предполагает балльное определение значений показателей, причем эти баллы характеризуют степень выраженности показателя.

 Этот метод не связан с большими затратами на разработку и потому удобен и экономичен. Однако он связан с рядом проблем. Числовое обозначение выраженности показателя предполагает широкое поле интерпретации у тех, кто оценивает (в зависимости от уровня его собственных претензий).

Чтобы снизить субъективизм при использовании метода шкалирования, используют другую его разновидность - метод шкалирования рейтингов описания поведения.

При этом числовые значения шкалы интерпретируются подробным  описанием образа действий, соответствующего данному числовому значению.

Пример использования  рассматриваемого метода представлен  ниже. Качество данного метода повышается при возрастающей конкретизации  описания отрезков шкалы. При этом следует стремиться к непосредственному отражению в шкале требований к занимаемой должности государственного гражданского и муниципального служащего. Тем самым достигается меньшая предрасположенность к искаженным оценкам.

Таблица 5.

Метод шкалирования рейтингов описания поведения