Оценка эффективности управления государственным долгом Российской Федерации
Федеральное государственного образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования "Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации"
Заочная форма обучения
Кафедра «Финансы и кредит»
Курсовая работа
по дисциплине «Финансы»
на тему « Оценка эффективности управления
государственным долгом
Российской Федерации »
гр. 10101ДЭУCР2-01
Кирьянова Е.Д.
Проверил: Строков А.И.
Москва 2011 г.
Содержание
Введение
Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе любой страны. Это объясняется тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры потребления и развития международного сотрудничества.
Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.
Вместе с тем в мире нет ни одной страны, которая в те или иные периоды своей истории не сталкивалась бы с этой проблемой. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем. Мировая практика свидетельствует о широком использовании заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг – это нормальное явление в финансовом хозяйстве каждой цивилизованной страны.
Необходимо выделить вопросы, которые не могут быть решены исключительно за счет надежного управления государственным долгом. Управление не заменяет взвешенную макроэкономическую и налогово-бюджетную политику, и его одного недостаточно, чтобы гарантировать надежную защиту страны от экономических и финансовых потрясений. Следует подчеркнуть необходимость следующих моментов: надежная основа макроэкономической политики, характеризующейся адекватным режимом валютного курса; основа денежно-кредитной политики, надежно ориентированной на достижение стабильности цен; экономически приемлемые уровни государственного долга; устойчивая внешняя позиция; финансовая система, за которой осуществляется надлежащий надзор. Такая финансовая основа представляет собой важный фактор, способствующий появлению у участников финансового рынка уверенности в том, что они могут вкладывать средства в государственные ценные бумаги с минимальным уровнем неопределенности.
Таким образом, наличие этих основ является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим и финансовым потрясениям.
1 Система управления
1.1
Понятие государственного
В соответствии с действующим законодательством под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным стране. Государственный долг России полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств России и обслуживания ее государственного долга.
Управление государственным долгом заключается в следующем:
• формирование политики в отношении государственного долга;
• установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);
• определение основных направлений и целей воздействия на микро– и макроэкономические показатели;
• установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.
Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг» [13].
Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.
В процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:
• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;
• обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;
• контроль за состоянием государственного долга.
Система управления государственным долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование его размера, стоимости и структуры.
Правительство в проекте Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:
• сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
• сокращение стоимости обслуживания государственного долга России;
• обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.
Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:
• разработка программы заимствований на следующий год, которая является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;
• процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;
• исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.
Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:
• своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;
• проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;
• осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;
• контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;
• контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;
• экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;
• экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.
Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.
Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики.
Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются в бюджетных посланиях Президента России, прогнозах социально-экономического развития страны, основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.
Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и сама система непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления им являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.
В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. Последние годы правительство концентрировало все усилия в области долговой политики на проведении реструктуризации, а работа в области структурной перестройки всей системы управления госдолгом ограничилась разработкой проекта концепции.
Активная долговая политика подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т.п.
Главными целями активной долговой политики должно быть решение следующих задач:
1. Улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры.
2. Обеспечение стабильного
3. Содействие достижению
4. Гибкое реагирование на
5. Обеспечение надежного
6. Усиление привлекательности
7. Прогнозирование и избежание
рисков, связанных со структурой
долга, лучшее использование
8. Максимальное использование
9. Более тесная координация
10. Создание комплексной системы
управления государственным
11. Совершенствование учета и
мониторинга государственного
Перечислим основные принципы активной долговой политики.
Безусловное обслуживание обязательств и поддержание высокого кредитного рейтинга. Для получения инвестиционного рейтинга при формировании долговой политики важно обеспечить поддержание высокого уровня доверия кредиторов, безусловное и своевременное выполнение долговых обязательств, обеспечение равного доступа на рынок российских долговых обязательств инвесторов при сохранении эффективного контроля над вложениями нерезидентов в российские ценные бумаги.
Долговременная стратегия и эффективное использование. Необходимо усилить долговременную ориентацию долговой политики, покончить с ее подчиненностью решению текущих бюджетных проблем. Долговая стратегия должна характеризоваться комплексным подходом, учитывающим особенности общей экономической стратегии развития России, ее валютной, денежно-кредитной, финансовой, инвестиционной политики. Активная долговая стратегия должна состоять, по крайней мере, из трех составных частей:
1) стратегия обслуживания
2) стратегия привлечения новых финансовых ресурсов;
3) стратегия использования
При этом для реализации целей активной долговой стратегии необходимо повысить гибкость и оперативность в принятии решений по вопросам управления государственным долгом.
Обеспечение прозрачности сделок по урегулированию задолженности. Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков – потенциальных инвесторов с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом. Между тем, прозрачность режима принятия решений, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствуют укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства. Это, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В течение 2003–2006 годов значительно повышена степень раскрытия информации об операциях Министерства финансов России на внутреннем рынке государственных ценных бумаг, государственном внутреннем долге, выраженном в государственных ценных бумагах и нормативной базе, регулирующей осуществление внутренних заимствований. Все данные размещены на официальном сайте Министерства финансов в сети Интернет.
Осуществление институциональных преобразований системы управления внешним долгом. Эту проблему нельзя решить, создав независимое агентство по управлению государственным долгом. Объединение сложных и многогранных задач управления госдолгом в единый комплекс требует серьезного усиления взаимодействия всех институтов, связанных с этими вопросами: Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), Внешэкономбанка (ВЭБ), Банка России, Федерального Собрания, Счетной палаты. Необходимо также восстановить деятельность правительственной Комиссии по управлению внешним долгом и зарубежными активами, которая в последние годы практически не работала, фактически передав свои полномочия Министерству финансов России.
?????Исходя из описанного выше, очевидна необходимость применения разнообразных способов управления государственным долгом, использования различных долговых инструментов и проведения операций с ними в целях решения поставленных задач и достижения целей управления. Кроме того, необходимо разработать метод оценки эффективности управленческих решений по долговым вопросам.
1.2 Понятия внешнего и внутреннего долга.
Существует несколько классификаций государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации.
Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.
Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний:
• внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте;
• внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте России.
Государственные внешние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.
Государственные внутренние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте России.
Обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации финансируется исключительно из федерального бюджета. Управление государственным долгом осуществляется Правительством.
Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований России на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом Российской Федерации «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований страны не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга России.
Осуществление государственных заимствований, а также предоставление государственных гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения федеральным законом о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих параметров:
• привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета;
• предельный размер государственного долга;
• расходы на обслуживание соответствующего государственного долга в текущем финансовом году.
Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.
Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт – разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) – по государственным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга.
Доходы, полученные от размещения государственных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного долга в текущем году.
Погашение основной суммы долга России, возникшего из государственных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.
Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете» на соответствующий год– документ, в котором указывается полный постатейный перечень источников поступления финансовых средств, перечень выплат по внутренним и внешним долговым обязательствам Правительства, а также устанавливаются программы государственных внутренних и внешних заимствований России.
С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.
В первую очередь, существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается порядок проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами.
В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных долговых обязательств.
Государственные займы до недавнего времени осуществлялись не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью «подгонки» государственной финансовой отчетности под требования МВФ (осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994 по 1998 год). Начиная с 1999 года государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, когда это прямая обязанность Банка России. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.
Необходимо отметить, что одним из стимулов масштабного выхода инвесторов из рублевых финансовых инструментов в виде государственных долговых обязательств ГКО и ОФЗ в августе 1998 года явилось отсутствие должной координации в действиях Правительства и Банка России в проведении адекватной политики государственных заимствований на внутреннем рынке, а также процентной и валютной политики.
В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации текущей долговой, валютной и денежно-кредитной политики до сих пор законодательно не определен. В данной связи необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.
Поскольку денежно-кредитные операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства в ликвидных средствах.
Нужна координация рыночных операций, проводимых различными ведомствами с тем, чтобы не допустить одновременного участия двух таких ведомств в операциях в одном и том же сегменте рынка. Вместе с тем обеспечение должной степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая законодательные механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.
Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в части обоснованности проектов федерального бюджета, указывают на недостаточную эффективность работы Правительства и Министерства финансов России и имеющие место недочеты как в части управления государственным долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета операций с долговыми инструментами.
При составлении бюджета на очередной финансовый год в источниках внешнего финансирования и расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Учитывая, что погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет), в результате чего часто вместо погашения долга происходит списание процентных платежей, точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным. Такое заключение было дано Счетной палатой Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».
В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности, эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.
1.3 Контроль как элемент системы
Повышение эффективности финансового контроля в сфере управления государственным долгом неразрывно связано с необходимостью формирования единой системы государственного финансового контроля. Данный вопрос становится вопросом принципиальным для всей системы государственного управления, так как эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором результативности государственного механизма, создает направления законодательной работы и условия ее совершенствования.
