Парламент: понятие, мировой и Российский опыт

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ВЯТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

факультет управления

кафедра государственного и муниципального

управления и менеджмента

Курсовая работа

по дисциплине «Система государственного управления»

на тему «Парламент: понятие, мировой и Российский опыт »

Киров

2012

Содержание

Введение

Современный парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.

Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов: национальное (народное) представительство учреждается конституцией; нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть; с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей – депутатов, сенаторов и т.п.; член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в странах СНГ. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.

Объект исследования: парламент и его формы.

Предмет исследования: парламент в России, парламент в других странах.

Цель работы: анализ работы парламента как на территории Российской Федерации так и в мире в целом.    

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие основные задачи:

• определение сущности понятия парламента;
• рассмотреть Российский опыт работы парламента;
• рассмотреть Мировой опыт работы парламента;

Для решения поставленных задач были использованы следующие методы научного исследования:

• Сравнительный метод
• Аналитический метод
• Метод группировки
• Метод систематизации    
 

1. Понятие парламента и его история.

1. Значение парламента

Парламент (от лат. parlare ; фр. parler -  говорить, разговаривать)- термин, применяемый в конституционном праве для обозначения наименования высшего органа государства.

      В каждой  стране парламент имеет своё  собственное название, отражающее  национальные особенности, традиции  и предпочтения: Конгресс (США), Генеральные  кортесы (Испания), Ассамблея Республики (Португалия), Народное собрание (Болгария), Рикстаг (Швеция), Эдускунта (Финляндия) и т.д.

В ряде стран термин «парламент» используется как собственное наименование высшего представительного органа: Парламент Греции, Италии, Чехии, Японии и др.

Современное понимание парламента включает такие основные его признаки, как:

1) парламент - общегосударственный орган;

2) орган представительный;

3) орган, осуществляющий  в системе разделения властей  законодательную власть.

      Положение парламента в системе  органов власти определяется  формой правления:

1) в парламентской  республике, в парламентской монархии  парламент олицетворяет народный  суверенитет. Формирует и контролирует  правительство;

2) в президентской  республике, в дуалистической монархии  парламент делит власть с главой  государства, который сам формирует  и контролирует правительство.

Значение парламента велико. Оно связывается, прежде всего, с представлениями о народовластии, демократии, о государственном органе, призванном выражать волю народа. Народ без парламента - порабощённый народ - всеми признанная аксиома. 

Члены парламента называются депутатами для нижней палаты парламента и сенаторами — для верхней. Обычно в парламент входят 300—500 членов, но число их может быть весьма различным (от нескольких десятков до 2—3 тысяч).

Парламент может состоять из одной или двух палат. В двухпалатном парламенте, как правило, одна из палат является верхней, вторая — нижней. Так, в Великобритании верхняя палата Парламента — Палата лордов, нижняя — Палата общин, в России — Совет Федерации и Государственная Дума, в Казахстане — Сенат парламента и Мажилис парламента, в США — Сенат и Палата представителей. Как правило, верхняя палата формируется менее демократическим путем, чем нижняя.

Смысл разделения парламента на две палаты в том, что в этом случае законопроекты, инициируемые и принимаемые нижней палатой, должны быть также одобрены и верхней палатой, которая, как правило, в большей степени склонна занимать позиции, близкие правительству.

Известен случай многопалатного парламента в Испании.

В составе парламента обычно действуют также комитеты и комиссии по определенным вопросам (по экономике, иностранным делам и т. д.). Они занимаются подготовкой решений парламента на соответствующую тему.

Кроме того, в парламенте создаются фракции, формируемые по политическому принципу, как правило, из представителей партий, и депутатские группы, объединяющие депутатов, не вошедшие во фракции.

Современная демократия требует, чтобы хотя бы одна из палат парламента избиралась непосредственно населением. Выборы в парламент являются индикатором настроений в обществе, которые находят выражение вполитических партиях различной направленности. Как правило, партия или коалиция, набравшая большинство голосов, формирует правительство. Выборы могут проходить как по пропорциональной (выбирают партии) системе, так и по мажоритарной системе (выбирают депутатов от избирательных округов). Выборы проводятся регулярно, как правило, раз в 4—5 лет.   

2. История парламента

Парламент имеет глубокие исторические корни. Он берёт своё начало с 930 г., когда был создан парламент Исландии - Альтинг. Затем, в 979 г., последовало возникновение парламента на острове Мэн, получившего название Тинвальд. В современном понимании первым был парламент Англии. Он был образован в ХIII в., когда власть британского суверена-монарха была ограничена сословно-представительным собранием крупных феодалов, духовенства и представителями городов. Полноценное название приобрёл после буржуазных революций.     

       В западных  странах отношение к парламенту  постепенно изменялось.  Он подвергался  изменениям от первоначального  признания суверенитета парламента  в законодательной сфере до  современного его статуса, когда  парламентский суверенитет не  столь абсолютен.

       В ХХ  в. суверенитет парламента был  потеснён:

1)     делегированным  законодательством;

2)     созданием  органов конституционного контроля;

3) иными конституционно - правовыми методами ограничения  законодательных полномочий парламента (например, фиксированной законодательной  компетенцией – «домен закона»  и установлением регламентарной  власти правительства во Франции (ст.34), правилами «законодательной  необходимости» в ФРГ и т.п.)

4)  фактическим напором  более динамичной и оперативной  исполнительной власти.

     Как показывает  исторический опыт отдельных  стран, в ХХ в. фактическая роль  парламента могла снижаться и  вновь возрастать. Так, например, во  Франции при Ш. де Голле власть  парламента была сильно ослаблена, после его ухода и, особенно, при  президенте Ф. Миттеране отмечалась  тенденция восстановления роли  парламента.

      Но процесс  ослабления роли парламентов  и выдвижения на первое место  в системе государственных органов  правительств (глав государств в  президентских и полупрезидентских  республиках) не является постоянным.

Он чаще всего характерен для периода кризиса в экономической и социально-политической жизни той или иной страны. На определённом этапе, например, после Второй мировой войны и в современный период, парламент вновь отвоёвывает свои позиции, и тогда начинает в полной мере вновь проявляться парламентаризм. Для некоторых же стран, к числу которых относятся Скандинавские, в силу особой расстановки политических сил нынешнее столетие вообще ознаменовалось постепенным укреплением парламентаризма.

      Положение  парламента в освободившихся  странах неодинаково. В некоторых  из них он играет значительную  роль в осуществлении государственной  власти (Индия, Малайзия, Сингапур). Однако  в большинстве таких государств, особенно при монократических, диктаторских  политических режимах, парламент  занимает незначительное место  в системе высших государственных  органов, выполняя функции регистрационной  палаты (например, Пакистан, Индонезия).

2. Понятие и сущность парламента РФ.

Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации.

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность.

Следует особо выделить представительность, поскольку только в условиях демократического самоопределения народа парламент приобретает характер демократически легитимированного народного собрания, коренным образом отличающегося и от коллегии советников феодального сюзерена или органа корпоративного сословного представительства более позднего периода, и от представительных учреждений социалистического государства. Наличие такого рода народного собрания позволяет говорить о парламентской демократии как форме государства, базирующейся на принципе народного суверенитета.

В Российской Федерации Федеральное Собрание как парламент республики пришло на смену "двухступенчатому" механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавшему Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет.

Созданные в годы советской власти в качестве представительных органов "нового, социалистического типа, коренным образом отличающихся от учреждений буржуазного парламентаризма" эти государственные органы по мере демократизации российского общества, отражения в Конституции принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и постепенного проведения его в жизнь все более обретали черты парламента. Однако стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавшей тогда Конституцией полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

В ст. 94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание - представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

В ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка.

Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.

До принятия новой Конституции в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет. Однако на деле он функционировал как однопалатный орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего Верховного Совета органы: Председатель Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.

В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

Более того, Конституция предусматривает совершенно различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему "сдержек и противовесов" в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации "тирании большинства", завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

Следует заметить, что в нашем обществе существует определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции РФ. В обществе имеются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.

Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии. Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли. Существен и тот факт, что в демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. В придании определенной политической эффективности парламенту заинтересованы и те политические силы, которые не представлены в правительстве и для которых парламент служит ареной, где они могут отстаивать свои интересы.

Парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

Вследствие взаимодействия всех этих факторов развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

Функции парламента в современном российском государстве

Российский парламент — Федеральное Собрание — выполняет в системе государственного управления особые функции. При этом могут действовать только обе палаты в совокупности (например, принятие государственного бюджета) или одна палата (например, только часть членов Центральной избирательной комиссии назначает Совет Федерации). Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя в конечном счете они производим от функций парламента.

Парламент в России осуществляет следующие функции. Во-первых, он выполняет функцию представительства всего народа, поскольку это орган народного представительства, выражающий его суверенитет. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к гл. 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе). В-третьих, Федеральное Собрание путем принятия законов и другими способами осуществляет решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но она же устанавливает, что Президент делает это в соответствии с Конституцией и законами. В-четвертых, Федеральное Собрание или та или иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда РФ, Государственная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (обе его палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные законы, и т.д. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т.д.), контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату и т.д.).

Аналогичные функции реализуют в пределах своей территории и своих полномочий законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ, и т.д.).

Итак, Федеральное Собрание осуществляет свои полномочия в рамках своих функций. Для осуществления своих функций Федеральному Собранию необходима четкая организация деятельности.

3. Парламент в зарубежных странах.

1. Общая характеристика зарубежных парламентов.

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнею палаты (при этом закон может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время в большинстве стран действуют двухпалатные парламенты, и число палат, как правило, не превышает двух. Однако в некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.).

Палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер, в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

2. Порядок формирования, полномочия парламентов в зарубежных странах.

Для того, чтобы парламент мог успешно реализовывать свои функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые вместе с функциями составляют его компетенцию. В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.

В качестве примера неограниченной компетенции парламента можно привести – Британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот.

Верховенство данного вида парламентов предполагает:

1) верховенство  законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом  издавать законы, а законы выше  по своей юридической силе, чем  любые другие нормативно-правовые  акты органов власти);

2) право утверждать  государственный бюджет и устанавливать  законы;

3) коллективную  ответственность Правительства  перед Парламентом;

4) право утверждать  судей;

5) отсутствие  других подобных конкурирующих  властей. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент  является высшим органом государственной  власти и единственным законодательным  органом государства».

Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон,

Мадагаскар и др.) бывшие раннее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти

конституционно ограниченна правами субъектов федерации или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках. Например поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что Конгресс США может осуществлять только те полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению или которые она запретила осуществлять штатам.

Но которые ученые вводят еще один класс парламентов «консультативные», которые существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете – совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах – Коране и сунне.

Главная задача парламентов – это принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы – конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете.

Парламент избирает, назначает, образует другие органы государственной власти, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.). В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет

Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра. Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд) или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно, у каждой из них своя компетенция.

Можно выделить ряд других не менее важных компетенций парламента:

• финансовая –это утверждение росписи доходов и расходов государства (государственный бюджет), а также установление налогов;

• ратификация и денонсация международных договоров;

• назначение референдумов;

• контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, следственные полномочия, контроль парламента может иметь политический характер (например выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий);

• полномочия в области обороны и безопасности, к ним в первую очередь относится, прежде всего, право объявлять войну и чрезвычайное положение.

В настоящий момент в развитых странах вопрос о числе палат парламента не предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте одну палату или две решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.