Парламентаризм в зарубежных странах

ОГЛАВЛЕНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ 6

Глава 1 ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 8

1.1 Понятия «парламент и парламентаризм»  8

1.2 Структура и порядок формирования парламентов  11

1.3 Статус парламентария 15

• Полномочия парламента 17
• Законодательная процедура в парламентах зарубежных стран 18

Глава 2 РЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИЙСКОЙ  
ФЕДЕРАЦИИ 24

2.1 История российского парламентаризма 24

2.2 Федеральное собрание – парламент Российской Федерации 27

2.3 Статус парламентариев 32

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 34

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 36

Введение

Парламентаризм может рассматриваться как система власти, предусматривающая наличие парламента как представительного органа, наделенного законодательными и контрольными полномочиями, и основанная на принципе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную, каждая из которых является независимой и самостоятельной в осуществлении своих конституционных полномочий.

При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно передним. То есть формально парламентаризм означает ведущее положение выборного органа в механизме государственной власти и управления. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем народа (нации), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.

Актуальность данной темы определяется тем, что возникновение новых государств в одних случаях, и радикальное переустройство политических институтов в других, резко повысили (особенно в 1990-е годы) спрос на научные исследования, которые могли бы лечь в основу конституционного строительства. Мировая политическая наука ответила на этот спрос значительным увеличением числа сравнительных исследований политических институтов, в том числе специально посвященных парламентам. Парламентоведение стало одним из основных тематических блоков политической компаративистики.

Актуальность темы определяется и важным политическим значением процесса становления современного российского парламентаризма. В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в современном понимании) было создано лишь в 1906 году. 27 апреля 2013 года исполнилось 107 лет со дня начала работы Первой Государственной Думы в России.

В истории социально-политической мысли ни один исследователь не обходил своим вниманием проблему представительства народа во власти. Так или иначе, об этом говорили Платон, Аристотель, Полибий, Цицерон, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, И. Кант, Г. Гегель, И. Бентам, А. Токвиль, Дж. Ст. Милль, М. Вебер, М. Дюверже, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, П.Г. Мижуев, К.Н. Соколов и многие другие. При этом каждый по-своему представлял роль и место законодательного органа в системе государственной власти.

На современном этапе существует комплекс работ отечественных и зарубежных авторов, в которых обобщен и проанализирован опыт зарубежного парламентаризма и его общетеоретические аспекты. Здесь можно выделить следующих авторов: Н.И. Бирюков, Г.В. Голосов, А.И. Ковлер, И.В. Котелевская, Р. М. Романов, В.М. Сергеев, Ж. Блондель, Р. Дик, Дж. Коукли, И. Мени, Д. Олсон, Д. Орнстин и др.

Цель исследования состоит в том, чтобы изучить парламентаризм в современных государствах.

Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

- теоретически обосновать понятие «парламентаризм» и его сущность;

- исследовать разновидности парламентаризма современных государств;

- охарактеризовать особенности развития отечественного парламентаризма.

Глава 1. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

• Понятия «парламент и парламентаризм»

В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органам, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. Из теории государства и права известны две основные формы демократии - это прямая или непосредственная форма, и другая форма демократии - представительная. Представительная форма демократии - это отражение работы депутатов в парламенте.

Термин «парламент» происходит от франц. parler и лат. parlare - говорить. Парламент - это общенациональное представительное учреждение общества, носитель верховной законодательной власти. Парламент имеет самостоятельную многовековую историю. Прародителями его были английский парламент и испанские кортесы, возникшие еще в XII-XIII веках, т.е. при феодализме. Считается, что первым парламентом мира был созданный в 1265 году Британский парламент. Однако современный парламент качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Вот почему история современного парламента начинается значительно позже, т.е. с эпохи буржуазных революций XVI-XVII веков.

Повсеместное распространение парламентов началось с эпохи Великой французской революции 1789 года и Войны за независимость в США конца XVIII в. и продолжалось до Первой мировой войны 1914-1918 гг. Однако парламенты XIX в. имели свою особенность: как правило, они были построены по цензовому принципу и в них могли избираться только представители буржуазии. Соответственно, главной целью парламентов конца XVIII - начала XX в. была борьба за ограничение власти монарха и защита интересов буржуазии.

Современные парламенты стали главными в системе государственных органов большинства стран. Этому во многом способствовало утверждение Парламентаризма - особой системы государственного руководства обществом, характеризующейся законодательной и исполнительной деятельностью при привилегированном (ведущем) положении Парламента, как носителя верховной законодательной власти в системе высших органов государственной власти. Например, в американской Конституции записано: «Все законодательные полномочия сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов…». Очень категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства».

В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, Германия, Япония, Франция, Австралия, Индия и т.д.), любой акт парламента может быть отменен по причине его несоответствия конституции страны.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но не равнозначные. При парламентаризме правительство образуется парламентом из числа членов партии, имеющей большинство в парламенте, и ответственно перед ним. Парламентаризм не может существовать без Парламента, поскольку его основой является сильный и полновластный Парламент.

Юридическим выражением парламентаризма является контроль Парламента за деятельностью правительства, который по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства.

Возникновение и оформление парламентаризма причисляется к тому периоду, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины - собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма. Так, в XX веке и особенно после второй мировой войны заметно расширяется социальная база парламентов, увеличивается доля представительства коммунистических и рабочих партий.

Во многих странах правительства формируются социал-демократическими партиями. Возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс в разных странах проходит по-разному. Так, в США в период Уотергейтского скандала резко возросла реальная власть конгресса, т.к. президентская власть была скомпрометирована. Но с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. Во Франции после ухода президента Шарля де Голля шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма.

В современных условиях парламентаризм возможен как в парламентарных республиках, так и в парламентских монархиях. Считается, что политическим условием установления такой системы правления является наличие стабильной двухпартийной политической системы.

1.2 Структура и порядок формирования парламентов

Современный парламент, как правило, имеет однопалатную или двухпалатную структуру.

1) Однопалатные парламенты обычно существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах: например, в Швеции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Португалии и других странах. Однопалатные парламенты обычно избираются всем населением страны напрямую; как правило, имеют большие полномочия; часто избирают президента и формируют правительство, ответственны перед парламентом; все их депутаты имеют равный статус; при такой системе власти проще законодательный процесс и поэтому быстрее принимаются решения. Но у однопалатных парламентов есть и недостатки, например отсутствует противовес в виде второй палаты.

2) Двухпалатные парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах. В таких парламентах одна палата, именуемая «нижней», избирается всем народом напрямую и представляет его интересы в целом, а вторая - «верхняя», выражает интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими. Достоинства двухпалатной структуры парламентов состоят в том, что в них более «объемно» представлено общество - народ и регионы с их особенностями; верхняя палата служит противовесом нижней: фильтрует ее решения, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов. Обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса; в случае радикального обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность политики. Однако при двухпалатной структуре парламентов существенно усложняется законодательный процесс; верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней. Среди крупных федеративных государств, двухпалатную структуру парламента имеют США, ФРГ, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика.

В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов в унитарных государствах: Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польши, Чехии, Беларуси, Казахстане, Румынии и других странах.

Современные парламенты формируются по-разному. Самый распространенный способ - это избрание всего парламента (либо нижней палаты) непосредственно народом. Данный способ, в частности, практикуется в США, ФРГ, Италии и других развитых демократических странах. Наряду с ним существуют и иные способы формирования парламентов:

- нижняя палата избирается народом, а верхняя - представительными органами регионов (т.е. одна палата - прямыми выборами, другая - косвенными). Такая система практикуется, например, во Франции, в Голландии;

- нижняя палата избирается народом и затем из своего состава избирает верхнюю (Норвегия, Исландия);

- незначительная часть членов верхней палаты назначается пожизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются пожизненно президентом в дополнение к 315 избираемым);

- значительная часть верхней палаты назначается главой государства (в Беларуси президент назначает 1/3 сенаторов, в Казахстане - 1/4 сенаторов);

- нижняя палата избирается народом, а верхняя - назначается (Канада);

- весь парламент назначается главой государства (Катар);

- часть мест в парламенте резервируется для представителей определенных слоев населения (в Египте половина мест в парламенте резервируется за рабочими и крестьянами, в Индии - часть мест для представителей отсталых народностей и каст, в Китае - для представителей армии);

- весь парламент избирается путем многоступенчатых косвенных выборов (Всекитайское собрание народных представителей).

Итак, порядок формирования парламентов находится в прямой зависимости от их структуры (одно- или двухпалатный парламент). Нижние палаты парламентов демократических стран, так же как и однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Верхние же палаты формируются следующим образом:

1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных) выборов. Наиболее типичные примеры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Так, верхняя палата Конгресса США - Сенат - избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов на базе областей. Количество мандатов зависит от численности населения области (Ломбардия - 47 сенаторов, Сицилия - 27, Сардиния - 9).

Смешанная избирательная система применяется и при выборах верхней палаты японского Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального избирательного округа.

3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Здесь на протяжении 5-ти столетий существует традиционная система замещения мест в палате лордов. В настоящее время в состав палаты лордов входит около 1200 пэров, которые подразделяются на основные группы:

1) наследственные пэры, передающие свой титул по наследству;

2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;

3) ирландские и шотландские пэры (сегодня их в палате лордов нет);

4) пэры по апелляции;

5) духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви).

4. Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Здесь верхняя палата парламента - Бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. В другую палату - Бундестаг - половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию всей страны, а вторая половина избирается по германским землям в многомандатных избирательных округах, выдвинутых политическими партиями.

5. Верхние палаты парламентов некоторых стран формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии).

Способ формирования верхней палаты парламента можно оценить лишь с учетом того, в какой степени он влияет на фактическую роль соответствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала. Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность.

Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Как показывает опыт деятельности верхних палат, самые сильные, влиятельные из них - сформированные посредством выборов (США, Италии, Японии). Слабыми по своему влиянию на политическую жизнь в обществе являются верхние палаты, сформированные без участия избирательного корпуса (например, Палата Лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат).

1.3 Статус парламентария

Статус парламентария в зарубежных странах определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не какого-либо одного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва депутата. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38.1 Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести». В ст. 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Любой императивный мандат является недействительным».  Отсутствие императивного мандата и права отзыва не ведет к полной независимости депутата парламента. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, принадлежит к какой-либо партийной фракции и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. Депутат является профессиональным парламентарием и именно по этой причине его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью.

Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах. В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

- Индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Однако чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность. В некоторых странах индемнитет приравнивается к жалованью чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет определенную часть министерского оклада;

- Иммунитет. Законодательство государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность;

- Свобода слова и голосования сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако почти повсеместно свобода слова и голосования ограничивается жесткими рамками партийной дисциплины. Ограничения на свободу слова налагают также законы об охране государственной тайны и соответствующие положения парламентских регламентов;

- Депутатская неприкосновенность. Обычно состоит в том, что депутат не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. В Италии депутатская неприкосновенность распространяется и на личный или домашний обыск, перехват разговоров или сообщений, изъятие корреспонденции членов Парламента (ч. 2 и 3 ст. 68 Конституции). Депутат может быть лишен иммунитета решением той палаты, к которой он принадлежит (с 1995 г. во Франции разрешение на арест или ограничение свободы члена Парламента дает бюро палаты).

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат, вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными. Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

1.4 Полномочия парламента

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему. В то же время, независимо от того, абсолютно не ограничены или ограничены полномочия парламента, мировая практика выработала необходимый минимум полномочий, который присущ парламентам в демократических цивилизованных странах. Конституции стран определяют следующие основные направления деятельности парламентов:

1) Принятие законов. Только парламент наделен компетенцией принятия законов.

2) Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента.

3) Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента.

4) Судебные полномочия парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности, например, парламент Англии может играть роль кассационной инстанции, а палата лордов выступает как суд 1-ой инстанции для мэров, совершивших особо тяжкие государственные преступления.

5) Внешнеполитические полномочия парламентов, внося ограниченный характер и, как правило, сводятся к контролю над внешней политической деятельностью правительства.

6) Иные полномочия.

Если парламент двухпалатный, то полномочия могут делиться между палатами. Обычно нижняя палата принимает законы, утверждает правительство, выносит ему вотум недоверия, а верхняя избирает генерального прокурора, формирует высшие суды, окончательно решает вопрос об импичменте, ратифицирует международные договоры.

1.5 Законодательная процедура в парламентах зарубежных стран

Законодательный процесс регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий:

1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате различного рода на него групп давления (лоббирования).

Субъектами права законодательной инициативы могут быть депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства, однако чаще всего им выступает правительство (Италия, Швейцария, США и др.), что положительно оценивается в зарубежном государствоведении, так как упорядочивает работу парламента и в наибольшей степени согласует усилия всех органов власти по решению важнейших вопросов жизни страны.

В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законодательные предложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законодательных предложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Обычно начинается после доклада комитета и состоит в прениях по поводу внесения поправок к тексту законопроекта. Во всех странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова.

Значение парламентских дебатов в современную эпоху приобрело особый характер, т.к. во многих странах они транслируются по телевидению.

3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах. В зарубежных странах это важнейшая стадия законодательного процесса. Нередко парламентские комитеты решают судьбу законодательства. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется, прежде всего, изменением характера деятельности парламентов.

Фактическая роль парламентских комитетов зависит наряду с прочими обстоятельствами от формы правления. В парламентарных странах, как правило, комитеты играют меньшую роль, здесь основная работа по составлению законопроектов осуществляется непосредственно правительством и подчиненными ему административными ведомствами. В президентских же республиках парламентские комитеты фактически решают судьбы законодательства, но работают они в тесном контакте с исполнительным аппаратом власти. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. Работа комитетов над принятыми к производству биллями распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Собрав нужную информацию, комитет приступает ко второй, в отличие от первой, приводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и если да, то какой характер будет носить этот доклад. Комитет обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Таким образом, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т.е. является специализированным; б) все законодательные комитеты - постоянно действующие органы, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями.

Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов Парламента Индии. В настоящее время законодательные комитеты индийского Парламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т.е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяются решениями соответствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского Парламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями.