Парламентский контроль во Франции и Италии (сравнительный анализ)
Парламентский
контроль во Франции и Италии (сравнительный
анализ)
Содержание
Введение…..…………………………………………………
1. Законодательный процесс: понятие, стадии…………………………...……..
2. Правовая характеристика палат Парламентов в зарубежных странах…..…. Сравнительная характеристика парламентов Франции и Италии…………….
Заключение……………………………………………………
Список используемой
литературы………………………………………..……
Введение.
Парламент как собственное наименование для обозначения высшего представительного органа применяется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Молдове, Казахстане и др.; в США и большинстве стран Латинской Америки парламент называется конгрессом, в Российской Федерации - Федеральным Собранием - Парламентом Российской Федерации, в Литве и Латвии - сеймом и т.д.
Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон). Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установленным правилам.
Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивидуально, в других требуется групповая инициатива. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется. В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законопроект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсуждению. Большинство депутатских предложений направлено на внесение поправок к правительственным законопроектам.
Рассмотрим законопроекты в палате (парламенте) которые принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламентах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопроекта до голосования). При этом процедура обсуждения в различных парламентах неодинакова, и имеет свои особенности.
В разных странах парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект - в представленном ему первоначально или предложенном комиссией. На этой же стадии, палата может вернуть законопроект в давшую заключение комиссию или передать его в какую-либо другую. В процессе обсуждения законопроектов правительство обладает рядом преимуществ.
В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматривается в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть. Это процесс преодоления разногласий между палатами.
Принятый парламентом законопроект направляется на подписание (утверждение) главе государства. В парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.
В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опубликовать закон в официальном издании (промульгироватъ).
В данной контрольной
работе мы сделаем сравнительную характеристику
парламентов Франции и Италии, сравним
законодательные процессы в парламентах
этих республик.
1. Законодательный
процесс: понятие, стадии.
Законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества.
Законодательный процесс имеет два значения: порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством референдума.
Законодательный
процесс повсюду имеет свои особенности.
Тем не менее, можно выделить общие черты,
свойственные процедуре прохождения законопроектов
в парламентах. Каждый законопроект, внесенный
в парламент лицами и органами, обладающими
правом законодательной инициативы, подлежит
обязательному рассмотрению. Важно при
этом соблюдение установленных правил
и последовательности рассмотрения законопроекта
в ходе отдельных стадий (чтений), каждая
из которых обладает своими особенностями.
Основные стадии законодательного процесса:
внесение законопроекта в парламент, его
обсуждение на пленарном заседании и в
комитетах; принятие, утверждение и опубликование;
вступление в силу. Общая черта законодательного
процесса состоит в том, что во всех легислатурах,
принятие закон, связано с осуществлением
права законодательной инициативы. В зависимости
от круга субъектов законодательной инициативы
можно квалифицировать легислатуры на
те, где этот круг довольно узок, и те, где
существует широкий перечень лиц и организаций,
которым предоставлено право вносить,
законопроект. Так, в Италии право законодательной
инициативы принадлежит Правительству,
каждому члену палат, а также тем органам
и организациям, на которые это возложено
конституционным законом. В частности,
Конституция предоставляет такое право
Национальному совету экономики и труда
(ч.3 ст.99) и областным советам (ч.2 ст.121),
но лишь по вопросам их ведения. По вопросам
территориального устройства ограниченным
правом законодательной инициативы обладают
коммунальные советы (об образовании новых
провинций или изменении границ существующих)1.
2. Правовая
характеристика палат Парламентов в зарубежных
странах.
Парламент - это высший общенациональный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти.
Порядок формирования современных парламентов напрямую зависит от их структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируется посредством прямых выборов.
Способы формирования верхних палат довольно разнообразны. К основным из них относятся:
1. Формирование верхней палаты посредством непрямых косвенных или многостепенных выборов.
2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, однако, с отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии.
3.Формирование верхней палаты путем назначения применяется в наиболее чистом виде в Канаде.
4.Традиционный феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании.
Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. В настоящее время в большинстве стран действуют двухпалатные парламенты, и число палат, как правило, не превышает двух. В современных условиях двухпалатная система имеет место обычно в федеративных государствах, когда верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам. Двухпалатная система имеет место в США, Канаде, Мексике, Италии, Испании, Австрии и др. Однопалатные парламенты существуют примерно в половине государств Европы (Дания, Финляндия, Венгрия, Швеция). В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой.
Рассмотрим внутреннюю структуру парламента. Традиционно существуют две разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные. Исторически двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. Верхняя палата была введена для представительства аристократии, в то время как нижняя обеспечивала представительство широких слоев населения, чем и объясняется более демократичный характер ее деятельности. Во внутренней структуре парламентов (палат) следует выделить комитеты и комиссии.
Полномочия парламента и его палат.
В зависимости от того, каков объем законодательной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.
Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству.
Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов. Её составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы автономные образования, объем законодательных прав парламента, как правило, не определен.
Для успешной реализации своих функций парламент наделяется Конституцией необходимыми полномочиями. Совокупность полномочий и функций парламента образуют его компетенцию. Компетенция, в свою очередь, является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни общества, но и взаимоотношение его с другими высшими органами государственной власти. Ограничение прав парламента проявляется, прежде всего, в сфере взаимоотношений с исполнительской властью. Важнейшая область государственной деятельности - законодательство, которое раннее считалось исключительной привилегией парламента, - теперь разделена между ним и правительством, при этом парламент ущемляется в своих законодательных правах различными путями:
1. Прямое наделение правительства правом издавать нормативные акты, обладающие силой закона (так называемое делегированное законодательство). В некоторых государствах (Франция, Италия ) правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издавать акты делегированного законодательства.
2. Фактическое или конституционное ограничение круга вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Во многих странах он четко не установлен, что позволяет исполнительной власти произвольно определять вопросы, которые решаются правительственными или президентскими декретами (Великобритания, Финляндия). Согласно ст. 34 Конституции Франции 1958 года, парламент законодательствует только по определенному, ограниченному кругу вопросов.
3. Принятие " законов-рамок " или " законов - принципов ". Парламент издает законы в самом общем виде, предоставляя правительству либо президенту право их развивать и дополнять. Это право нередко используется исполнительской властью для придания закону под видом его конкретизации и дополнения иного умысла, чем тот, который предусмотрен законодателем.
4. Другие пути. Так, основной закон предусматривает состояние " законодательной необходимости ", позволяющей президенту после двукратного отклонения бундестагом законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о доверии, вводить его в действие с согласия бундесрата, включающего представителей правительств земель. При " чрезвычайном положении " права парламента передаются так называемому общему комитету бундестага и бундесрата - узкому по составу органу, в который входят 33 члена.2
Основные полномочия парламентов.
Законодательные полномочия образуют главную часть компетенции парламентов, их реализация занимает зачастую наибольшее место в их деятельности. Согласно теории разделения властей законодательная власть должна принадлежать представительному органу - парламенту. Однако в настоящее время не может идти речь о каком-либо абсолютном разделении властей, так как за редким исключением, парламенты подавляющего большинства стран утратили исключительное право законодательствовать.
В целом, к законодательным полномочиям парламента, закрепленным, как правило, в конституциях, можно отнести следующее:
1. Право законодательной инициативы. В большинстве стран это право принадлежит правительству и парламентариям. Однако гораздо чаще принимаемые парламентом акты разрабатываются именно правительством.
Реализация права законодательной инициативы парламента осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев, однако предпочтение отдается все же групповым законопроектам.
Обсуждение законопроектов предполагает работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах и комиссиях.
2. Принятие законопроектов проводится либо сразу по проекту в целом, либо сначала по статьям и главам, а затем по проекту в целом. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами Конституции часто предусматривают особые согласительные процедуры.
3. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия. Это важное направление законодательной деятельности парламента. К числу иных финансовых полномочий относятся: налоговые полномочия (как правило, установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие которых является прерогативой парламента); принятие решения о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п.
Контроль
над деятельностью правительства. Данное
полномочие входит в компетенцию практически
всех парламентов независимо от форм правления;
последнее влияет лишь на объем данного
полномочия. Контрольная функция может
быть либо прямо закреплена в законодательстве,
либо быть одной из процедур парламента.
3
3. Сравнительная характеристика парламентов
Франции и Италии.
Общее в парламентах Франции и Италии, то, что в этих странах парламент имеет двухпалатную систему. Данное положение роднит эти страны с Россией, в которой также существует двухпалатная система Федерального собрания: Совет Федерации и Государственная Дума.
В нижних палатах парламентах обеих стран формируются руководящие органы. Во Франции: руководящих (бюро во главе с председателем палаты или конференция председателей и рабочих) и политических (группы и различного рода комиссии -- постоянные, специальные, (по расследованию или контролю) Руководящие органы палат. Каждая из палат имеет свое бюро -- коллегиальный орган, на обязанности которого лежит руководство работой палаты, прежде всего ее заседаниями, и управление службами палаты. В состав бюро входят председатель палаты, вице-председатели (6 -- в Национальном собрании, 8 -- в сенате), секретари (12 и 8), квесторы (по 3).
В Национальном собрании члены бюро избираются сроком на 1 год, но председатель -- на весь срок легислатуры, т.е. на 5 лет.
На этот орган палаты возложено обеспечение выполнения Регламента -- его толкование и применение различными службами палаты, организация отношений между персоналом, назначаемым на условиях, устанавливаемых бюро, и администрацией палаты.
Секретари контролируют голосование путем поднятия рук и вставанием, следят за поименным вызовом членов палаты для голосования, за голосование по доверенности, наблюдают за редактированием протоколов заседаний. Квесторы руководят финансовыми и административными службами палаты. Председатели палат обладают значительными полномочиями. Председатели палат избираются на первом заседании палаты после выборов (Национальное собрание). В случае, когда пост президента страны становится вакантным, председатель сената становится временным президентом до избрания нового главы государства. Председатель сената занимает третье (после президента и премьер-министра), а председатель Собрания -- четвертое место в официальной должностной иерархии государства. Помимо руководства палатой председатель Собрания имеет ряд важных политических прерогатив: он назначает трех членов Конституционного совета и может запрашивать Совет на предмет проверки конституционности закона или международного договора, а также поправок к закону. Значительной представляется также возложенная на председателя обязанность обеспечивать внутреннюю и внешнюю безопасность палаты, используя для этого вооруженные силы и другие необходимые органы. Конференция председателей имеет своей задачей установление календарного порядка парламентской работы. В конференцию председателей в Национальном собрании входят: председатель и вице-председатели палаты, председатели постоянных комиссий, генеральный докладчик комиссии по финансовым вопросам и председатели партийных групп. На конференцию могут быть приглашены также председатели специальных комиссий, если они этого просят.
Политические группы. В каждой палате образуются парламентские фракции, называемые также политическими группами. Они объединяют членов одной партии. Минимальное число членов для образования фракции -- в Национальном собрании 20, в сенате -- 15 (при этом не считаются присоединившиеся члены). Каждый парламентарий может быть членом только одной фракции.
Парламентские комиссии. Во французском парламенте имеются два вида комиссий -- постоянные и специальные. Возможно образование еще двух видов комиссий -- по контролю и по проведению расследований (они будут рассмотрены в разделе о контрольных полномочиях парламента). В каждой из палат шесть постоянных комиссий.
Основная задача комиссий -- подготовка решений, которые палата принимает на своем пленарном заседании. В Собрании члены комиссий избираются палатой в начале каждой легислатуры и затем ежегодно в начале каждой апрельской сессии.
После того как комиссии сформированы, каждая из них избирает свое бюро. В Национальном собрании в него входят председатель комиссии, вице-председатели и Секретари. Число вице-председателей и секретарей не может быть меньше трех, каждый из них избирается от 30 членов комиссии по мажоритарной системе. В заседаниях комиссии вправе участвовать министры. Они должны быть выслушаны, но не могут присутствовать при голосовании. Помимо постоянных и специальных комиссий в палатах создаются комиссии по расследованию и контролю. Комиссии по расследованию создаются для сбора информации об определенных фактах и подготовки соответствующего заключения для создавшей их палаты. Контрольные комиссии создаются для рассмотрения вопросов административного, финансового или технического управления публичными службами или национализированными предприятиями с целью информировать о результатах рассмотрения учредившую их палату. Эти комиссии -- органы временные. Предельный срок их работы -- 6 месяцев со дня создания. Заседания комиссий закрытые, а их члены и участники заседаний обязаны хранить секрет ставших им известными сведений.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются каждые четыре года всеобщими, прямыми и тайным голосованием. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. В Госдуме также имеются комиссии, комитеты по самым разным вопросам (финансы, бюджет, оборона и т.д.).
Председатель -- высшее должностное лицо по отношению к служащим бундестага. Он назначает парламентских чиновников и увольняет их в соответствии с существующими законами и административными предписаниями, а также принимает на работу и увольняет обслуживающий персонал.
Важнейшим межфракционным органом, направляющим работу бундестага, является совет старейшин. Он состоит из председателя бундестага, его заместителей и 24 депутатов, выдвигаемых фракциями и парламентскими группами в соответствии с их численностью.
Председатель созывает совет и руководит им. Он обязан созвать совет старейшин по требованию любой фракции. Во время сессии совет собирается обычно в начале каждой недели, но в случае необходимости может собраться в любой момент.
Важнейшей политической силой, определяющей как ход, так и содержание работы бундестага, являются партийные фракции. Фракции практически руководят всей работой депутатов, выдвигают своих представителей на руководящие должности бундестага, в частности на должность председателя. Они вносят законопроекты, выступают с вопросами, запросами и предложениями, могут потребовать закрытия заседания парламента или его переноса, поименного голосования, отчета министра. От фракции выдвигаются кандидатуры главы правительства (федерального канцлера) и министров.
Парламент Италии состоит из сената и палаты депутатов. Хотя обе палаты юридически равноправны, палата депутатов обладает большей политической властью, а ее членами являются ведущие политические деятели страны. Сенат состоит из 315 сенаторов, избранных в результате всеобщего голосования по территориальным округам на пятилетний срок; пяти наиболее известных граждан, пожизненно назначаемых президентом Италии; и всех бывших президентов, пожелавших сохранить свое место в сенате. Палата депутатов состоит из 630 членов, избираемых на пятилетний срок. Президент может распустить палату до истечения пятилетнего срока. В палату депутатов избираются граждане не моложе 18 лет, а в сенат - не моложе 25 лет. Процедура избрания членов обеих палат была такова, что на последующих выборах 75% мест в каждой палате получают депутаты, избранные в одномандатных округах по мажоритарной системе, и 25% - по пропорциональной системе. Попытки ввести полностью мажоритарную систему до сих пор не увенчались успехом. В референдумах по этому вопросу приняли участие, приняли участие менее 50% избирателей, что недостаточно для того, чтобы их результаты были признаны действительными.
Парламент функционирует через постоянные комитеты, создаваемые в каждой палате. Комитеты организованы в зависимости от влиятельности политической партии в каждой палате, они могут принимать определенные категории законопроектов, не представляя их на рассмотрение на открытом заседании любой палаты. Парламент решает, можно ли доверять правительству или его следует сменить. В случае вынесения вотума доверия правительство, возглавляемое данным премьер-министром, остается у власти. Парламент принимает законы, избирает президента, контролирует исполнительную власть и выделяет средства на выполнение бюджета. 4
Во многих регламентах установлено минимальное число депутатов, которые вправе образовывать фракцию. Так, во Франции оно составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 - в Сенате. В Италии для образования партийных фракций в палате депутатов требуется желание не менее 20 ее членов, допускается создание фракций и из меньшего числа при соблюдении партией ряда требований на выборах. В сенате партийные фракции должны состоять из 10 сенаторов. Допускаются смешанные фракции из членов различных партий.
Особого внимания заслуживает вопрос о фракциях Европарламента. Даже размещение депутатов в зале заседаний осуществляется не по странам, а по фракциям. Не случайно места для депутатов определяются не секретариатом и даже не Президиумом, а Конференцией председателей. Если следовать Регламенту, то фракция - это объединение депутатов по их партийной принадлежности (п. 1 ст. 29). При этом депутат может состоять только в одной партии. Установлено, далее, что для образования фракции из депутатов одного государства необходимо иметь 29 членов. Если речь идет о депутатах из двух государств, то минимальное число членов снижается до 23 депутатов, из трех государств -- до 18 депутатов, из четырех и более государств -- до 14 депутатов. Это сделано для того, чтобы поддержать депутатов, состоящих в партиях, хотя и небольших, но действующих в нескольких странах.
Важнейшей организационной единицей в структуре бундестага являются комитеты. Законодательство и практика парламентской деятельности знают постоянные, специальные и следственные комитеты. По характеру работы близки к ним комиссии бундестага: независимые, совместные с бундесратом и так называемые исследовательские. Основной закон предписывает создание пяти постоянных комитетов: по иностранным делам, обороне, бюджету, петициям, а также проверке итогов выборов, иммунитету и регламенту. Число остальных комитетов, их состав и направление работы определяет сам бундестаг.
Вспомогательными органами комитетов служат их подкомитеты. Комитеты -- активно работающие органы бундестага.
Заседания комитетов в принципе являются закрытыми. Комитет может принять решение о проведении открытого обсуждения отдельного вопроса или его части. На закрытых заседаниях комитетов могут присутствовать депутаты, не являющиеся членами комитета, а также председатели фракций, имеющие при этом право совещательного голоса. Комитет может потребовать присутствия любого министра, как на закрытых, так и на открытых его заседаниях. Доступ на все заседания имеют члены бундестага.
Вторая палата французского парламента - Сенат (верхняя палата), состоящий из 321 сенатора. Он избирается сроком на 9 лет по департаментам выборной коллегией в составе депутатов Национального собрания, региональных советников, генеральных советников, делегатов муниципальных советов и обновляется на треть каждые три года. Формирование верхней палаты происходит посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов. Положения конституции о несовместимости мандата с другими функциями, о парламентской неприкосновенности, о жаловании и т. п. распространяются как на депутатов Национального собрания, так и на сенаторов. В сенате, как и в Национальном собрании, существуют бюро, фракции, постоянные и другие комиссии, проводятся совещания председателей постоянных комиссий и фракций. Председатель сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты, т. е. каждые 3 года. Сенаторы пользуются правом законодательной инициативы. Хотя правительство предпочитает обычно передавать законопроекты в Национальное собрание, закон допускает внесение их (за исключением финансовых) первоначально в сенат. Процедура обсуждения законопроектов и законодательных предложений та же, что и в Национальном собрании. Чтобы быть принятым, закон требует одобрения обеих палат. В отличие от Национального собрания, сенат не имеет права и возможности свергнуть правительство посредством вотума недоверия или отказа в одобрении правительственной программы. Однако премьер-министр имеет право просить сенат одобрить декларацию об общей политике правительства.
Сенат не может быть распущен президентом.
Заседания в принципе открыты, но могут быть объявлены закрытыми. Решения принимаются большинством голосов. Но голоса подаются единым «блоком» от каждой земли. Причем все голоса от одной земли могут быть поданы только «за» или только «против». При президиуме бундесрата, состоящем из председателя и трех его заместителей, подверженных той же системе ротации, что и сам председатель, действует постоянный совет уполномоченных земель в федерации. Уполномоченные назначаются правительствами земель из рядов высшей земельной бюрократии для поддержания контактов с государственными органами федерации. В их обязанности входит и сотрудничество с бундесратом. Совет уполномоченных земель при бундесрате собирается еженедельно.
В бундесрате действуют постоянные комитеты, ведущие подготовительную работу по законопроектам. Их несколько меньше, чем в бундестаге.
Различие состоит в формировании палат парламента. Во Франции обе платы парламента избираются путем прямого или косвенного голосования. Во Франции, Сенат - верхняя палата парламента Франции, избирается на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов генеральных советов и муниципальных советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в метрополии, 8 - в заморских департаментах, 5 - в заморских территориях.
