Пенсионная реформа. 5

     Содержание  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение  

     Пенсионная  реформа является в настоящее  время важным, но не единственным направлением реформирования социальной сферы, которое  намечено и реализуется Правительством РФ.

     Если  посмотреть на весь список реформ: здравоохранение, медико-социальное страхование, трудовые взаимоотношения, то пенсионная реформа  стала задумываться и первые ее контуры  стали проясняться еще 7 лет назад. В это время еще не было опыта  принятия Трудового Кодекса, очень  мало говорили о серьезных изменениях в финансировании здравоохранения, почти ничего не говорили о проблемах  образования в том ракурсе, в  котором они ставятся сегодня. Однако уже тогда пенсионная реформа  впервые стала всерьез обсуждаться  на правительственном уровне с включением обязательных накопительных элементов, и делалось это в рамках Комиссии по экономической реформе Правительства  России.

       Цель работы заключается в  изучении финансовых аспектов  пенсионной реформы в России. В соответствии с поставленной  целью решены следующие задачи:

• отражены этапы проведения реформ пенсионного обеспечения в России,
• проведен анализ уровня пенсионного обеспечения населения,
• определена финансовая цена проблемы поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения,
• отражен существующий механизм поддержки уровня пенсионного обеспечения,
• оценена динамика государственных пенсий.

1.Теоретические  аспекты реформирования  пенсионной системы  РФ

1.1Необходимость  и этапы реформирования  пенсионной системы  РФ 

     В любом обществе независимо от его  экономического развития и политического  устройства была, есть и будет существовать необходимость в экономической  и социальной поддержке людей, которые  в силу разных причин не в состоянии  самостоятельно приобретать средства для своего существования. Это дети и старики, а также люди, потерявшие здоровье по причине болезни, увечья и т.д.

     В настоящее время пенсионные системы  цивилизованных стран в значительной степени отличаются друг от друга. Это  объясняется разницей в экономических  потенциалах отдельных государств, степенью развития национальных систем социального обеспечения, а также  демографическими, культурными, социально-политическими  особенностями каждой страны. Одним  из основных факторов, определяющих развитие национальных пенсионных систем, является выбор моделей и механизмов их финансирования.

     В большинстве государств нет ни чисто  распределительной, ни чисто накопительной  пенсионной системы. Имеет место, скорее их своеобразное сочетание.

     Несмотря  на существующие значительные различия, система предоставления защиты в  старости в различных странах  характеризуется как система  трех уровней: государственное, производственное и личное пенсионное страхование.

     Одной из отличительных особенностей обязательного  пенсионного страхования является то, что пенсия, получаемая из этой системы, уже сама по себе является достаточной, чтобы обеспечить человеку достойный  уровень жизни в старости.

     Производственное  пенсионное страхование – добровольное или обязательное дело руководителей  фирм и предприятий. Многие организации  выплачивают своим бывшим сотрудникам при выходе на заслуженный отдых пенсии от предприятий дополнительно к выплатам, установленным законом.

     Кроме этого каждый работающий по найму  может дополнительно застраховать себя лично, открыв в любом коммерческом банке соответствующий пенсионный счет. Кредитные организации разрабатывают  и предлагают предприятиям и частным  лицам различные накопительные  программы по краткосрочным и  долгосрочным вкладам. Работник может  присоединиться к программе работодателя либо напрямую участвовать в капитале предприятия. Многие банки имеют  при себе негосударственные пенсионные фонды, и деньги клиента (предприятия  от имени работника или самого работника) помещаются в существенный фонд, возможно создание нового фонда. На пенсионные вклады предоставляются  льготы по различным налогам.

     В некоторых странах накопительные  пенсионные системы оказались способны аккумулировать гигантские средства и  за счет грамотной инвестиционной политики в значительной мере финансировать  свое собственное развитие и одновременно вносить крупный вклад в развитие экономики.

     В настоящее время эти варианты значительно отличаются друг от друга, например, по кругу застрахованных лиц, по принципам финансирования и  предоставления услуг и пособий, а также по уровню защищенности предоставляемых  гарантий.

     Таким образом, применяемая концепция  трех уровней, состоящая из положительных  элементов распределительного и  накопительного способов, хорошо зарекомендовала  себя на практике, и, несмотря на многовариантность  существующих в мире пенсионных систем, их безусловно объединяет одно – стремление со стороны общества и государства  обеспечить достойную безбедную  старость значительной части своего населения.

     В России от величины пенсионных выплат зависит уровень жизни четверти населения, социальные взносы во многом определяют налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. За последние 20 лет в  нашей стране проведено четыре реформы  пенсионного законодательства, три  раза принципиально изменяли налоговое  законодательство или законодательство о социальных взносах. При этом проблемы пенсионного обеспечения не решены и коэффициент замещения (отношение  средней пенсии к средней заработной плате) остается одним из самых низких среди стран, где пенсионная система  охватывает все население.

     В системах пенсионного обеспечения  используют два финансовых механизма  – распределительный и накопительный. Распределительная система основана на договоре поколений: пенсия нетрудоспособным выплачивается из взносов работающих; когда нынешние работники станут нетрудоспособными, пенсию им будут  выплачивать из взносов следующих  поколений. При этом расчет будущей  пенсии может быть и условно-накопительным, когда она прямо зависит от взносов, которые были сделаны в  период работы.

     При накопительной системе взносы, которые  отчисляет работник, накапливается, а не направляются на выплату пенсий нынешнему поколению пенсионеров. По достижении пенсионного возраста пенсию работнику будут выплачивать  из его накоплений.

     В России пенсионная система, сформировавшаяся к середине 60-х годов, первоначально  состояла из государственного пенсионного  обеспечения.

     Данная  система содержала одно важное преимущество – она обеспечивала абсолютно  всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень.

     Средства  на государственное пенсионное обеспечение, как и средства на государственное  социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного страхования, который, в свою очередь, являлся  составной частью государственного бюджета страны. Таким образом, пенсионная система полностью зависела от государственного бюджета.

     Главной проблемой пенсионной системы того времени являлась несбалансированность доходной и расходной частей ее бюджета. К середине 80-х годов финансово-ресурсная  обеспеченность выплат пенсий снизилась  настолько, что в случае очередного незначительного повышения размера  пенсии потребовалось привлечение  дополнительных средств.

     Основным  направлением пенсионной реформы стало  изменение существующей распределительной  системы начисления пенсий, дополняя ее накопительной частью и персонифицированным  учетом страховых обязательств государства  перед каждым гражданином.

     Основной  задачей реформы было определено достижение долгосрочной финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан  и формирование стабильного источника  для дополнительных доходов в  социальную систему.

     Суть  реформы заключалась в коренном изменении взаимоотношений между  работником и работодателем: в повышении  ответственности работников за обеспечение  своей старости, а также в повышении  ответственности работодателя за уплату страховых взносов за каждого  работника. Существовавшая ранее система  назначения пенсий не давала работнику  возможности заработать нормальную пенсию, она лишь перераспределяла средства между группами с различным  уровнем доходов и из одних  регионов в другие. Тогда как новая  пенсионная модель в значительно  большей мере является страховой  и учитывает пенсионные права  граждан в зависимости от размеров их зарплат и уплачиваемых пенсионных взносов.

     В ходе реформы было решено ввести новые  простые правила определения  размера трудовой пенсии, сочетающие как основные (базовые) гарантии уровня дохода пенсионерам, так и чисто  страховые принципы финансовой эквивалентности  сумм уплаченных взносов и сумм выплачиваемых пенсий. Пенсионная система, сохраняя положительные основы, была преобразована и дополнена новыми элементами, чтобы предоставить каждому возможность «заработать» пенсию в желаемом размере и гарантировать обязательства по ее выплате в долгосрочной перспективе.

     Страховщиком  в сфере обязательного пенсионного  страхования в России является Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), который  осуществляет свои полномочия в статусе  государственного учреждения и вместе с территориальными органами составляет единую централизованную систему органов  управления средствами обязательного  пенсионного страхования. При этом по обязательствам ПФР перед застрахованными  лицами государство несет субсидиарную ответственность.

     Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ устанавливает  круг страхователей, застрахованных лиц, а также определяет виды страхового обеспечения. Существуют две категории  страхователей: лица (организации, индивидуальные предприниматели, физические лица), производящие выплаты физическим лицам, и лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой (адвокаты, индивидуальные предприниматели, частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы).

     Тарифы  страховых взносов в ПФР установлены  в неравных процентных долях отдельно для финансирования страховой и  накопительной частей пенсии. Размер процентной доли тарифа на какую-либо из указанных частей зависит от возраста лиц, за которых страхователь уплачивает страховые взносы (чем старше гражданин, тем выше тариф на страховую часть  и ниже на накопительную). Максимальный тариф страховых взносов с  годового дохода работника до 100 000 рублей (в настоящее время до 280 000 рублей) составляет 14 % вот фонда оплаты труда. Страховые взносы, как и единый социальный налог, при соблюдении определенных условий начисляются с применением  регрессивной (обратно пропорциональной) шкалы размеров платежей .

     C 1 января 2010 года вступил в силу  Федеральный закон Российской  Федерации от 24 июля 2009г. №213-ФЗ  «О внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской  Федерации и признании утратившими  силу отдельных законодательных  актов (положений законодательных  актов) Российской Федерации в  связи с принятием Федерального  закона «О страховых взносах  в Пенсионный фонд Российской  Федерации, Фонд социального страхования  Российской Федерации, Федеральный  фонд обязательного медицинского  страхования и территориальные  фонды обязательного медицинского  страхования»». Согласно которому  базовая и страховая части  пенсии объединяются. При их объединении  будет применяться единый порядок  индексации.

     В заключение следует отметить, что  есть определенные основания ожидать  существенного роста продолжительности  жизни в России. В середине 60-х  годов продолжительность жизни  в СССР, равно как и в других европейских странах социалистического  лагеря, была на уровне продолжительности  жизни граждан развитых капиталистических  стран. Вполне вероятно, что в не столь уж далеком будущем продолжительность  жизни в России вновь достигнет  уровня, характерного для развитых стран. 

1.2. Развитие пенсионной  системы в РФ 

     В 2010  г.  в  России  была  проведена  масштабная  и  дорогостоящая  пенсионная реформа, стоимость которой  сопоставима с суммарными расходами  государства  на  здравоохранение  или  образование.  Средняя  пенсия  выросла  в реальном  выражении  на 35%  и  достигла 35%  от  средней  зарплаты (по сравнению  с 28%  в 2009  г.  и 25%  в 2008  г.).  Но  приблизиться  к  решению фундаментальной  проблемы  долгосрочной  финансовой  устойчивости пенсионной  системы  не  удалось.  Этот  факт  был  признан  в  Бюджетном послании Президента РФ  на 2011–2013  гг¹.  в котором сказано: «Необходимо разработать ясную программу долгосрочного развития  пенсионной  системы, обеспечивающую  социально приемлемый  уровень пенсий  по  сравнению с заработной  платой …и  в то  же  время исключающую как дальнейшее повышение ставки  социальных  взносов,  так и рост  дефицита  пенсионной системы». 

     В  Докладе  Минздравсоцразвития (далее  – ДМЗСР)²  на  обсуждение вынесены  некоторые предложения по  развитию  пенсионной  системы. Однако он  не  содержит  комплекса мер,  обеспечивающих  решение поставленной  в Бюджетном послании  задачи (ДМЗСР претендует  скорее  на  обсуждение проблемы, чем на ее решение). В то же время проведение глубокой пенсионной реформы не  терпит отлагательства. До  тех пор пока правительство не примет четкий  план  обеспечения долгосрочной  сбалансированности  пенсионной системы и не сделает серьезных шагов по его практическому осуществлению, инвесторы будут обоснованно опасаться,  что проблемы  старения  населения государство будет решать  за  счет  повышения налоговой нагрузки.  Таким образом,  промедление с проведением реформы подрывает инвестиционную привлекательность российской экономики.

     Действующая пенсионная система вступила в силу в 2002 г., когда были заложены ее основные принципы. В рамках новой структуры  трудовые пенсии включали три составляющие: базовые, страховые и накопительные, со своими функциями и правилами  формирования. Проведенная реформа  соответствовала сложившемуся подходу, предусматривающему включение в  состав пенсионных систем нескольких дополняющих друг друга частей (компонент).

     Первая  компонента  предназначена  для  борьбы  с  бедностью  среди  пожилого  населения.  Размеры  пенсии  здесь  не  зависят  от  трудового  стажа  и  прошлой  заработной платы. Обычно используется один из трех подходов к ее формированию: а) единая для всех величина пенсии; б) предоставление пенсии стандартного  размера  нуждающимся;  в)  доведение  суммарной  величины  всех видов  пенсий до установленного минимума. Фактически эта часть пенсионной системы  ориентирована  на  решение  социальных  задач,  поэтому  обычно финансируется  за  счет общих доходов бюджета. В  среднем по  странам ОЭСР на нее приходится 27% суммарных пенсионных выплат.

     Вторая  компонента реализует страховые  принципы и предназначена для  сглаживания  потребления  на  протяжении  жизненного  цикла.  Источником финансирования  служат  пенсионные  взносы,  а  размеры  пенсии  увязывают  с прошлыми заработками. Она построена на распределительном  принципе.

     Третья  компонента также предназначена  для сглаживания потребления, однако,  в  отличие  от  второй,  построена  на  накопительном  принципе.  Это максимизирует  зависимость  между  трудовыми  доходами  и  пенсионными выплатами.

     Четвертая  компонента –  добровольное  пенсионное  страхование, финансируемое за счет взносов работников и/или работодателей. Как правило, данная составляющая тоже базируется на накопительном принципе.

       В  большинстве  развитых  стран  и  стран  с   формирующимся  рынком  используются  несколько  составляющих.  Однако  их  удельный  вес  и  устройство  каждой  компоненты существенно  различаются. Анализ приведенных  в обзоре ОЭСР данных показывает, что в 25  странах ОЭСР  из 30  имеется первая  компонента (при  этом  наиболее  распространена  ее ориентация  на  обеспечение   минимальных  пенсионных  гарантий),  в 11 –  обязательные накопительные   компоненты,  в 9 –  значимые  выплаты  за  счет  добровольного   пенсионного страхования (см. табл. 1). Две последние компоненты в сумме обеспечивают в среднем около 1/3 всех пенсионных выплат. Однако удельные веса компонент  существенно варьируют по странам:  так,  в  Австралии  и  Нидерландах  ведущую  роль  играют  обязательные накопительные  компоненты –  на  них  приходится  примерно 2/3  выплат,  в  США, Великобритании и Ирландии более половины выплат обеспечивается за счет добровольных  страховых  схем. Таким  образом,  пенсионная  система  каждой  страны  уникальна  по  своему построению.

     Таблица 1  -Индивидуальные коэффициенты замещения  по компонентам для работников со средним заработком, 2007 г. (в %)

     Введенные  в  России  в 2002  г.  базовые  пенсии  относятся  по классификации  к первой компоненте, страховые –  ко второй, накопительные - к  третьей.  Четвертая  компонента  включает  добровольное  корпоративное   страхование  и  запущенную  в 2009  г.  программу  добровольных  пенсионных накоплений работников, софинансируемых  государством. 

     Радикальные  изменения  в  российской  пенсионной  системе  были проведены  на  фоне  вступившей  в  силу  в 2001  г.  реформы  социальных отчислений. В 2005  г. шкала ЕСН была изменена, базовая  ставка пенсионных отчислений  снизилась  с 28  до 20%.  В  том  же 2005  г.  появился  новый  вид выплат  некоторым  категориям  пенсионеров:  в  ходе  монетизации  льгот  часть «натуральных» льгот была заменена на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), которые  составили  существенную  часть  в  общей  структуре  выплачиваемых пенсий. Основные показатели пенсионной системы в 2002–2009 гг. приведены  в таблице 2. 

     Таблица 2  - Основные параметры российской пенсионной системы 

     Как можно видеть, по многим показателям 2000-е годы для пенсионного обеспечения  были  исключительно  успешными.  За  восемь  лет  после  начала   реформы  реальные  размеры  пенсий  удвоились (среднегодовой  рост  превысил 9%).  Правда,  средняя  их  величина  до 2008  г.  оставалась  близкой  к прожиточному минимуму пенсионера, однако нужно учитывать, что  в 2005  г. состав корзины для  его расчета был расширен. 

     Несмотря  на впечатляющий рост величины пенсий, в 2010  г. произошел переход  к  новому  этапу  пенсионной  реформы.  В  числе  важнейших  новаций  можно назвать следующие. 

     Реформирование  единого социального налога. ЕСН  был заменен системой социальных взносов, уплачиваемых непосредственно  во внебюджетные фонды (как до 2001 г.). Регрессивная шкала с тремя ставками заменена единой ставкой (при  ограничении  на  облагаемую  заработную  плату).  Предел  облагаемой зарплаты  ежегодно  индексируется  по  мере  роста  средней  зарплаты  в экономике.  В 2010  г.  эффективная  ставка  осталась  практически  неизменной, однако  новый  порядок  предотвращает  последующее  падение  эффективной  ставки,  что  было  бы  неизбежным  при  сохранении  прежней  шкалы  ЕСН. Начиная  с 2011  г.  ставка  пенсионных  взносов  повышена  с 20  до 26%. Кроме того,  налогоплательщики,  применяющие  специальные  режимы налогообложения, после некоторого переходного периода лишаются льгот.

     Отмена  базовой  части  трудовых  пенсий  как  их  отдельной составляющей.  Базовые  пенсии  преобразованы  в  условно  рассчитываемую часть  страховой  пенсии,  индексируемую  с  использованием  общего коэффициента.  В  дальнейшем  ее  размеры  будут  увязаны  с  длительностью  трудового  стажа;  таким  образом,  первая  компонента  российской  пенсионной системы окажется полностью  ликвидированой.

     Пересчет  с  повышающим  коэффициентом  пенсионных  прав, приобретенных  до 01.01.1991  г. (проведена  так  называемая  валоризация пенсионных прав). В 2010  г. выплаты по валоризации составили 1,1% ВВП, в 2011–2013 гг. ожидаются на уровне 1% ВВП.  

     Предоставление  социальных  доплат  пенсионерам,  имеющим  пенсию ниже  прожиточного  уровня  для  данного  региона.  В 2010  г.  сумма  доплат  за счет федерального бюджета составила  примерно 0,1% ВВП.

     Одновременно  повышен  уровень  пенсий.  В  целом  результатом  всех нововведений  стал  рост  трудовых  пенсий  в  среднем  на 44%.  По  оценкам  Минздравсоцразвития,  после  реформы  застрахованному  лицу  при 30  годах уплаты страховых взносов  обеспечивается пенсия по старости не ниже 40% его утраченного  заработка,  что  соответствует  международным  минимальным нормам пенсионного  обеспечения³

     Как показывает  анализ,  основным источником  повышения пенсий  стало увеличение  их  финансирования  за  счет  привлечения  дополнительных финансовых  ресурсов.  На  федеральный  бюджет  возложены:  финансирование выплат  по  валоризации,  компенсация  потерь  из-за  отложенного  повышения  пенсионных  взносов  для  некоторых  секторов,  а  также  финансирование  резко выросшего  дефицита  пенсионной  системы.  За  три  года (2008–2010  гг.) пенсионный трансферт за счет общих  доходов бюджета вырос на 3,7 п. п. ВВП (с 1,5  до 5,2%  ВВП;  см.  табл. 3).  В 2011  г.  благодаря  повышению  ставок социальных  взносов  трансферт  в  пенсионный  фонд  несколько  снижается.

     Однако  из-за  увеличения  доходов  внебюджетных  фондов  сокращается  база других  налогов (прежде  всего  подоходного  и  на  прибыль,  поступающих  в субфедеральные  бюджеты).  По  оценкам  Экономической  экспертной  группы (ЭЭГ),  социальные  фонды  получат  от  повышения  ставок  выигрыш  в  размере 1,1–1,2%  ВВП (в  том  числе  Пенсионный  фонд – 0,8–0,9%  ВВП),  однако региональные и местные бюджеты потеряют доходы на уровне 0,4–0,5% ВВП.

     Иными  словами,  сокращение  трансферта  из  федерального  бюджета  оплачено дополнительной  нагрузкой  на  бизнес  и  изъятием  части  доходов  из субфедеральных бюджетов.

       Таблица 3 - Источники финансирования  текущих и будущих пенсий (в  %)