Перспектива профессионализации специалистов надзорной деятельности в субъектах РФ

РОССИЙСКАЯ  АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра государственной  службы и кадровой политики 
 
 
 
 

Курсовая  работа

На тему:

«Перспектива профессионализации специалистов надзорной деятельности в субъектах РФ» 
 
 

Выполнил: студент 5-го курса

Заочного  отделения

  Любавин Николай

Сергеевич

Научный руководитель:

    Оценка:

__________________________

«_____» ______________2010г. 
 

Москва  – 2010 
 

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение…………………………………………………………….стр. 3-4

1. Глава 1: Оптимизация контрольно-надзорных органов…стр. 5-10
2. Глава 2: Правовые основы подбора кадров государственных служащих……………………………………………………..стр. 11-26.

Заключение………………………………………………………….стр. 27-38

Список  используемой литературы………………………………...стр. 29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

    Эффективность обеспечения надзорной деятельности во многом определяется ее социальной базой. От того, кто придет на службу в надзорные органы сегодня, зависит эффективность государственного управления в надзорной области в будущем. Состав кадров управления в сфере государственной надзорной деятельности представляет собой социально-профессиональную группу, которая находится в процессе активного профессионального и социального становления. Сегодня имеется необходимый потенциал, позволяющий эффективно проводить и реализовывать государственную политику.

    В практике государственного строительства, в том числе в функционировании надзорной службы, имеются существенные недостатки, связанные, прежде всего с тем, что пока эта служба не отвечает требованиям правового государства, каким провозглашена Россия . в Конституции РФ. Не проведены в жизнь такие принципы, на которых должен базироваться институт государственной службы, как принцип компетентности и профессионализма кадров органов государственной власти. Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чьи профессиональное образование и опыт не соответствует требованиям по замещаемым ими должностям.

    Можно выделить следующие наиболее проблемные вопросы функционирования надзорной службы:

    наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о надзорной службе;

    недостаточная эффективность кадровой политики в  сфере надзорной службы;

    сохранение  консервативной системы подготовки и повышения профессионального  уровня государственных служащих.

    До  сих пор поступление гражданина на государственную службу и его  должностной (служебный) рост в большей  степени зависят от личного отношения  к нему руководителя государственного органа, нежели от его профессионального  уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных  органов нередко приводит к очередному изменению в кадровом составе  этих органов и неоправданному увольнению или перемещению государственных  служащих.

    В законодательном регулировании  государственно-служебных отношений  имеются существенные пробелы и, по сути, отсутствует системный подход к правовому регулированию этих отношений. Так, виды федеральной государственной  службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые  не соответствуют друг другу. Имеются  в виду правовые акты, регулирующие прохождение государственной службы в органах МВД, прокуратуры, юстиции, таможенных органах. 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 1: Оптимизация контрольно-надзорной  деятельности

    Проверка  деятельности органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих  разрешительные процедуры, проведенная  Контрольным Управлением Президента Российской Федерации совместно  с Генеральной прокуратурой Российской Федерации показала, что широкое  распространение получила практика перевода части государственных  функций на платную основу, а также  создание дополнительных административных барьеров при оказании государственных  услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам¹.

     В последнее время активизировалось взаимодействие с гражданским обществом, населением, что повысило прозрачность работы службы, эффективность её работы, позволило оптимизировать надзор в том числе и МЧС России.

      В настоящее время в МЧС России происходят значительные структурные изменения в области организации деятельности пожарно–спасательных сил, направленные на оптимизацию имеющихся ресурсов и повышение эффективности управления подразделениями.

       Реформирование, с одной стороны, обусловлено реализацией указа Президента РФ от 9 ноября  2001 г. № 1309  «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности», в соответствии с которым в состав МЧС России были включены силы и средства Государственной противопожарной службы. Пожарно-спасательная служба должна стать основой единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

    Для решения текущих задач РСЧС служба должна быть построена по принципу двухуровневой системы реагирования: федеральный уровень сил будет представлен центральным аппаратом и силами федерального подчинения, а территориальный – местными органами управления и силами территориального подчинения.

     Такой подход соответствует опыту большинства развитых стран мира, в том числе США, Германии, Франции, Японии, где проблема борьбы с новыми видами опасностей нашла решение в расширении функций пожарной охраны, которая при сохранении своего исторического названия по существу превратилась в многофункциональную аварийно-спасательную службу.         Особое внимание он обратил на вопросы дальнейшего развития добровольной пожарной охраны. В настоящее время в России около 100 тысяч населенных пунктов, в которых проживает около 30 млн. человек, находятся за пределами нормативного радиуса выезда пожарных. При этом за последние годы реагирование на пожары добровольных дружин снизилось в 15 раз. Надо отметить, что, например, во Франции сейчас группировка пожарных составляет 238 тысяч сотрудников, 206 из которых именно добровольцы.

       В целях сокращения административных ограничений предпринимательской деятельности при осуществлении государственного надзора (контроля) Министерством ведется планомерная работа по устранению факторов, препятствующих развитию предпринимательства и созданию благоприятных условий для успешной экономической деятельности хозяйствующих субъектов².

      Основной проблемой МЧС и всех  контрольно-надзорных органов является  плохая подготовка кадров людей  поступающих на государственную  службу.

      Несмотря на разнообразие стилей государственного управления, проблема повышения качества работы надзорных органов актуальна для многих отраслей. Статус госслужащего, как правило, определяется законодательно. Обязательными условиями при поступлении на государственную службу являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение. В целях профессионального роста на протяжении практически всей карьеры проводится повышение квалификации, переподготовка, стажировка и т.д.

     Предварительная подготовка молодых специалистов не является узкоспециализированной. Ее цель - гармоничная интеграция чиновника  низшего звена в систему государственной  службы. На этом этапе внимание уделяется  знакомству с основными задачами госслужбы, с правами и полномочиями, обеспечивающими выполнение служебных  обязанностей. На начальной стадии программа ориентирована прежде всего на формирование у слушателей навыков, способствующих налаживанию межличностных контактов, адаптации к административной среде.

     Подготовка и повышение квалификации персонала - неотъемлемая часть работы с кадрами госслужбы в странах, обладающих эффективной системой управления госслужбой. Эффективность подготовки и повышения квалификации чиновников в большой степени обусловлена тесным взаимодействием учебных заведений (университетов, академий, школ, колледжей и пр.) с соответствующими государственными органами. Во многих западных странах за счет бюджетных средств создаются специальные учебные заведения для подготовки кадров госслужбы, обучению в которых предшествует строгий отбор. Широкое распространение получила внутриведомственная подготовка. Профиль основного образования госслужащих разнится по странам. В Германии преобладают госслужащие с юридическим образованием, во Франции - с экономическим, в США - с техническим и естественно-научным. Однако в последнее время признается настоятельной необходимость получения специального образования в области госуправления.

       Подготовка госслужащих носит обязательный и непрерывный характер на протяжении всей их карьеры - от найма до отставки.

         В ряде стран (Германия, Франция) система подготовки госслужащих представляет собой многоуровневую структуру, ранжированную в зависимости от целей обучения и уровня обученности персонала (начальный, ознакомительный; обновляющий, связанный с переменами в управленческом процессе; сохраняющий, направленный на поддержание или расширение уровня профессиональных знаний и умений; восходящий и др.). Кадровые службы проводят оценку обученности чиновников, планируют не только потребности в необходимых для замещения должностей знаниях и навыках, но и дальнейшее использование подготовленных кадров.

        Обучение госслужащих охватывает теоретическую и практическую подготовку. Обучающие организации гибко реагируют на актуальные потребности госслужбы в образовательных услугах. Программы, построенные по модульному принципу, легко трансформируются с учетом запросов органов госуправления на подготовку персонала.

        Учитывая нынешнее состояние государственной службы в России, представляется целесообразным позаимствовать некоторые используемые в упомянутых национальных системах подходы к формированию и повышению профессионализма госслужащих.

Так, опыт Германии подтверждает необходимость:

• обязательного обучения молодых сотрудников, имеющих стаж работы менее двух лет, в целях их интеграции в систему госслужбы вообще и того органа государственного управления, в котором они непосредственно работают. Обучение должно быть направлено на приобретение тех знаний и навыков, которые необходимы для профессионального исполнения должностных обязанностей, формирование системного видения проблем и их решения, развитие коммуникабельности и умения работать в команде;
• непрерывного образования для осуществления успешной служебной карьеры, подтверждения права на замещение более высокой должности (сдача экзаменов по обязательным и факультативным предметам);
• гибкости образовательных программ в системе подготовки и повышения квалификации госслужащих (использование блочно-модульного принципа их построения позволяет быстро приспосабливаться к потребностям текущего периода и эффективно решать актуальные задачи).

Из опыта  Великобритании можно выделить следующее:

• содержание учебных программ должно определяться целями текущей политики, причем основной из них является повышение качества оказания государственных услуг;
• необходима система постоянной оценки компетентности госслужащих, определяющая требования и обусловливающая обязательность постоянного повышения уровня профессионализма;
• важно создавать и развивать широкую сеть курсов и семинаров на уровне министерств и ведомств, формируя таким образом систему повышения квалификации, чутко реагирующую на потребности текущего периода.

       Французская система функционирования госаппарата также свидетельствует об эффективности ”постоянной профессиональной подготовки”. Заслуживают внимания, например, такие моменты: обязательное участие в конкурсе для поступления на службу в органы госуправления, сочетание теоретического обучения с практикой (в форме стажировок в различных органах госаппарата).

         В целях повышения компетентности персонала, расширения квалификации и гибкости мышления может быть использована японская система ротации кадров. Интересна система подготовки госслужащих непосредственно на рабочем месте, позволяющая работнику быстро адаптироваться в коллективе.

         Для реализации названных элементов японской модели необходима активная и многоаспектная деятельность кадровых служб по работе с персоналом.

          Опыт США в области формирования кадров госаппарата демонстрирует продуктивность конкурсного замещения должностей, карьерного продвижения с учетом результатов экзаменов и ежегодной аттестации персонала. Можно использовать и такую специфическую черту американской системы, как двухгодичная (для выпускников вузов) интернатура в органах государственной власти.

         Такая система позволяет, во-первых, повысить квалификацию выпускников, дополнить их теоретические знания практическими навыками и умениями; во-вторых, принимать на государственную службу людей, чувствующих призвание к такого рода деятельности и имеющих к ней способности.

        Очевидно, что использование элементов зарубежного опыта подготовки и формирования кадров госслужбы могло бы быть полезным и для нас. 
 
 
 

    Глава 2: Правовые основы подбора  кадров государственных  служащих. 

       В Российской Федерации в настоящее  время действуют Федеральный  закон «Об основах государственной  службы Российской Федерации», законодательные  и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной  службы, а также законы субъектов  РФ, регламентирующие вопросы государственной  службы субъектов Российской Федерации. Вместе с тем сложившуюся законодательную  базу государственной службы нельзя признать достаточной. Неполнота законодательного регулирования вопросов, связанных  с прохождением государственной  службы, обусловливает принятие множества  подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства  РФ.

       В практике государственного строительства, в том числе в функционировании надзорной службы, имеются существенные недостатки, связанные, прежде всего с тем, что пока эта служба не отвечает требованиям правового государства, каким провозглашена Россия . в Конституции РФ. Не проведены в жизнь такие принципы, на которых должен базироваться институт государственной службы, как принцип компетентности и профессионализма кадров органов государственной власти. Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чьи профессиональное образование и опыт не соответствует требованиям по замещаемым ими должностям. 

       Можно выделить следующие наиболее проблемные вопросы функционирования государственной  службы:

       - наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;

       - недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

       - сохранение консервативной системы подготовки и повышения профессионального уровня государственных служащих.

       До  сих пор поступление гражданина на государственную службу и, в том числе в надзорные органы, и его должностной (служебный) рост в большей степени зависят от личного отношения к нему руководителя государственного органа, нежели от его профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению в кадровом составе этих органов и неоправданному увольнению или перемещению государственных служащих.

       Не  устранены существенные недостатки в области подготовки кадров для  государственной службы и обеспечения  профессионального уровня государственных  служащих. Система подготовки в целом  не обеспечивает необходимого уровня профессиональной подготовки государственных  служащих³.

       В законодательном регулировании  государственно-служебных отношений  имеются существенные пробелы и, по сути, отсутствует системный подход к правовому регулированию этих отношений. Так, виды федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу. Имеются в виду правовые акты, регулирующие прохождение государственной службы в органах МВД, прокуратуры, юстиции, таможенных органах.

       В субъектах Российской Федерации  по вопросам государственной службы принято множество законодательных  актов, которые в ряде случаев  противоречат законодательству Российской Федерации.

       Решение этих проблем требует совершенствования  как теоретических подходов к  институту государственной службы, так и нормативно-правовой основы государственно-служебных отношений.

     Анализ  научных исследований по проблемам  государственной службы позволяет  сделать вывод о том, что в  основном правовому анализу подвергались отдельные институты государственной  службы, такие как, например, подбор кадров, поступление на государственную  службу, аттестация государственных  служащих, присвоение им квалификационных разрядов, вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения  квалификации государственных служащих. Однако пока недостаточны комплексные  исследования проблемы прохождения  государственной службы, в том  числе проблемы поступления на государственную  службу и подбора кадров, повышения  эффективности службы граждан в  государственных органах, защиты прав государственных служащих при прохождении  государственной службы и при  проведении различных мероприятий, направленных на повышение уровня профессионализма и компетентности государственных  служащих.

     Методологическую  основу исследования составили общенаучные  и специальные методы, такие как: методы структурного и функционального  анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, историко-юридический, логический и иные методы научного познания. В частности, была использована судебная практика, связанная с прохождением государственной службы

     Комплексный теоретико-прикладной характер исследования определил и необходимость комплексного подхода к исследованию круга  вопросов, связанных с прохождением государственной службы в целом.

    Подбор  профессиональных, компетентных, отвечающих интересам государства и гражданина кадров - одна из самых важных проблем  на всем протяжении существования института  государственной службы. Поэтому необходимо более четко определить и законодательно закрепить требования к проведению конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, к проведению аттестации государственных служащих, к формированию резерва государственных служащих, который должен стать наиболее эффективным способом подбора кадров и поэтому требующий подробного и полного нормативно-правового регулирования, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

     Вопросы поступления на службу  требуют более полного правового  регулирования, а именно:

   а) законодательного закрепления дополнительных требований, предъявляемых к претенденту  на замещение государственной должности  государственной службы, в том  числе обеспечить представление  документов, свидетельствующих о  его отношении к военной обязанности  и военной службе;

    б) дополнения перечня оснований отказа в приеме на государственную службу в части расширения перечня сведений, непредставление которых будет являться основанием для отказа в приеме, а также при несоответствии претендента законодательству о военной службе;

   в) более четкого регулирования  вопроса относительно испытательного срока при поступлении на государственную  службу и необходимости его включения  в стаж государственной службы, поскольку  данное требование федеральным законодательством  о государственной службе не предусмотрено.

     Предлагается определить и законодательно закрепить особенности договора, заключаемого при поступлении на государственную службу, выведя его из правового регулирования трудовым законодательством с четким регламентированием вопросов заключения договора при поступлении на государственную службу федеральными законами о видах государственной службы⁴.

       При проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы и аттестации государственных служащих, а также при формировании конкурсных и аттестационных комиссий важным моментом является необходимость определения статуса независимых экспертов. Следует повысить значение даваемых независимыми экспертами оценок качеств государственных служащих.

     Особо следует выделить проблемы защиты прав государственных служащих при прохождении государственной службы, а именно:

   а) необходимо законодательное закрепление  обязательности присутствия аттестуемого на собственной аттестации;

   б) представляется целесообразным закрепить  перечень конкретных критериев, по которым  будут оцениваться названные  качества государственного служащего;

   в) необходимо создание особого механизма  защиты прав государственных служащих (исходя из специфики государственно-служебных  отношений).

       Институт повышения квалификации государственных служащих как один из наиболее эффективных способов повышения уровня профессионализма и компетентности лиц, работающих в сфере государственного управления, требует более полного и подробного нормативного правового регулирования, в том числе и на законодательном уровне, в том числе:

   а) дополнение перечня гарантий для  государственного служащего в связи  с направлением его на профессиональную переподготовку и повышение квалификации в части законодательного закрепления  гарантии сохранения государственной  должности, которую он замещал до направления на переподготовку и  повышение квалификации;

   б) необходимо законодательно определить основные требования, предъявляемые  к организации и проведению мероприятий  по повышению квалификации государственных  служащих и их профессиональной переподготовке;

   в) представляется целесообразным законодательно закрепить понятийный аппарат института  повышения квалификации и профессиональной подготовки государственных служащих, дав определения таким понятиям, как «профессиональная подготовка», «профессиональная переподготовка», «повышение квалификации», «стажировка».

   Теоретическая и практическая значимость проходимого исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования вопросов подбора кадров государственных служащих, проведения аттестации, а также мероприятий по профессиональной переподготовке и повышению квалификации служащих могут быть использованы в законотворческой деятельности при реализации Федеральной программы.

   Отмечается, что конституционно провозглашенный  принцип равного доступа граждан  к государственной службе не означает его автоматической реализации. Имеется в виду равенство возможностей поступления на государственную службу (право на замещение конкретной государственной должности государственной службы в государственном органе) при соответствии соискателей на замещение должности тем условиям и требованиям, которые установлены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом об основах государственной службы, а именно: гражданство, возраст, владение государственным языком, соответствие квалификационным и иным требованиям, предъявляемым к замещению конкретной государственной должности государственной службы.

   Анализируя  закрепленные федеральным и региональным законодательством о государственной  службе требования к претендентам на поступление на государственную  службу, а также условия, на которых  гражданин может быть принят на службу в орган государственной власти, автором отмечается наличие серьезных  пробелов в законодательном регулировании  данных вопросов.

   Так, в Федеральном законе «Об основах  государственной службы Российской Федерации» не установлен максимальный возраст, по достижении которого гражданину должно быть отказано в приеме на государственную службу. Статья 25 названного Закона устанавливает предельный возраст нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет. Автор пришел к выводу (в том числе и на основании судебной практики), что, несмотря на установленную Законом возможность продления срока нахождения на государственной службе в общей сложности до 65 лет, максимальным возрастом, по достижении которого гражданину должно быть отказано в приеме на государственную службу, следует считать возраст, установленный в упомянутом Законе как предельный для нахождения на государственной должности государственной службы, а именно - 60 лет.

   В законодательстве субъектов РФ о государственной службе имеются нормы, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству о государственной службе и нарушающие права и свободы граждан. Речь идет о требованиях, предъявляемых к претендентам на поступление на государственную службу в государственные органы субъекта РФ, в частности, требования обязательности гражданства соответствующего субъекта РФ, знания национального языка.

   Кроме того, в связи с закреплением в  законодательстве субъектов РФ квалификационных требований, предъявляемых к претендентам, в диссертации обосновывается вывод  о том, что субъекты вправе устанавливать  только дополнительные требования, помимо установленных федеральным законом.