Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

Содержание

Введение…………………………………………………………………….2

Глава 1 Бюджетный федерализм, его содержание

1.1 Особенности бюджетного федерализма РФ……………………………..5

1.2 Принципы бюджетного федерализма РФ………………………………..8

1.3 Модели бюджетного федерализма РФ………………………………….10

Глава 2 Современный механизм организации бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1 Анализ  распределения доходов между уровнями бюджетной системы расходных обязательств...................................................................................16

2.2 Анализ распределения расходов между уровнями бюджетной системы расходных обязательств……………………………………………………19

2.3 Анализ предоставления финансовой помощи бюджетам……………21

2.4 Основные проблемы развития бюджетного федерализма РФ………25

Глава 3 Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ…….31

Заключение………………………………………………………………39

Список  литературы……………………………………………………….43

Приложение...............................................................................................44

Введение

Переход от централизованной системы управления к рыночной экономике во многом зависит  ор адекватных преобразований в бюджетной  сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости  децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводиться сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в  регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность  влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально – экономических условий жизни населения.

Федеративные  принципы построения бюджетной системы  направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным  прочесом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения  совместного достижения общих целей  и идей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности  каждой из сторон.

Политический  принцип федерализма заключается  в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит  в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно – кредитной, бюджетно – налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Актуальность  темы выражается в том, что довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать  на практике систему бюджетных отношений, которая сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве. Говорить о том, что бюджетный Федерализм обеспечивает соблюдение интересов  всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса не основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей российского бюджетного федерализма.

В соответствии с целью исследования будут решены следующие задачи:

1. Рассмотреть особенности бюджетного федерализма, обоснованы его принципы и охарактеризованы модели бюджетного федерализма, применяемые в современных условиях, а так же российская модель бюджетного федерализма;

2. Рассмотреть современный механизм организации бюджетного федерализма в Российской Федерации, где проанализирована действующая практика распределения между уровнями бюджетной системы расходных обязательств, расходов, доходов и предоставления финансовой помощи бюджетам и сформулированы основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ;

3. Проанализировать официальные предложения по развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации, и обоснованы направления по его дальнейшему совершенствованию.

Предмет исследования. Особенность российского бюджетного федерализма.

Объект исследования:

Особенности бюджетного федерализма РФ;

Принципы бюджетного федерализма РФ;

Модели бюджетного федерализма РФ;

Анализ  распределения доходов между уровнями бюджетной системы расходных обязательств. Анализ распределения расходов между уровнями бюджетной системы расходных обязательств;

Анализ предоставления финансовой помощи бюджетам;

Основные проблемы развития бюджетного федерализма РФ;

Перспективы развития бюджетного федерализма  в РФ.

Информационной  базой исследования послужат законодательные  нормативные акты Российской Федерации, материалы Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы.

Глава 1 Бюджетный федерализм, его содержание

     1.1 Особенности бюджетного федерализма РФ

Конституцией  РФ 1993 г. закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Субъектами РФ являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт – Петербург.

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом. [2]

Административно – территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь, совокупность региональных и местных бюджетов составляют территориальные.

Его принято  разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю:

Внутренняя  сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти.

Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества, при этом, чем это «обслуживание» дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Сущность  бюджетного федерализма как концепции бюджетно – налогового устройства государства заключается в нормативно – законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
• повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально – экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для  обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма  должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. [2]

        1.2 Принципы бюджетного федерализма РФ

Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

• самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

1. Закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

2. Недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

3. Компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

• разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;
• соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
• наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;
• наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

• макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.
• критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ.
• принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.

В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом (приложение Табл. 1.) [4]

(Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы)

Правовой базой разграничения  полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В Бюджетном Кодексе РФ определяются уровни бюджетов (включая местные бюджеты), из которых осуществляются те или иные расходы.

Нарушение принципов бюджетного федерализма  чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической  политики.

1.3 Модели бюджетного федерализма РФ

Прежде всего, нужно понять, из каких  принципиальных моделей построения межбюджетных отношений мы можем  выбирать. Их всего 5:

1. российская;

2. китайская;

3. американская;

4. канадская;

5. германская.

Российская модель

Бюджетная система Российской Федерации  включает три звена или три  уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные  бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные  органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные  бюджеты включены в единую бюджетную  систему Российской Федерации.

 В силу федерального устройства  современной России бюджеты разного  уровня являются самостоятельными  по отношению друг к другу.  Каждый из них утверждается  и исполняется собственными властными  органами в соответствии с  действующей правовой базой. Принцип  самостоятельности проявляется  и в том, что бюджеты нижеследующих  органов самоуправления не входят  своими доходами и расходами  в бюджеты вышестоящих уровней,  как это фактически было в  условиях СССР.

В настоящее время в России поддержка  регионов не может ограничиваться только трансфертами, она гораздо многообразнее  и шире. Другими словами, все расходы  федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде «оседают» на территориях. В Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

1) «раздельные» налоги (федеральные,  региональные и местные);

2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым  нормативам между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  Федерации;

3) финансовые трансферты субъектам  из федерального бюджета, не  имеющие конкретного целевого  назначения и выполняющие функцию  финансовой помощи нуждающимся  и особо нуждающимся регионам;

4) дотации, субсидии и субвенции;

5) целевые федеральные программы  в их территориальном аспекте;

6) взаимные расчеты;

7) бюджетные ссуды;

8) обособленные системы финансовых  взаимоотношений внутри регионов.

Китайская модель

Вариант советской модели с элементами «одноканальной» системы.

Налоги собираются региональными  властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности) кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых  платежей в центральный бюджет. В  дела провинций, справляющихся с  заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы «на кормление» региональной клике. Не справившихся с налоговым «оброком» наместников снимают с должности, а может быть даже исключают из Партии.

В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального  использования бюджетных средств  нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение  между провинциями незначительное).

Для дальнейшего обсуждения непригодна (в России нет ее основного элемента – Компартии Китая). Представляет интерес для историков, изучающих, что бы было в России, если бы перестройка продолжалась.

Американская модель

Классический бюджетный федерализм.

Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные “непересекающиеся” налоги и даже автономные налоговые  службы. Отчислений от федеральных  налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал – все твое, никто  не отберет. Хочешь жить лучше –  повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег  из центра не проси. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов.

Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость – выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные социальные программы и мобильность населения (не понравилось – уехал в другой штат).

Возможна адаптация отдельных  элементов, но в целом пока для  России малопригодна (нет многих исходных условий, в частности, гражданского общества). Общая же идеология, бюджетные  процедуры и технологии заслуживают  тщательного изучения и внедрения.

Канадская модель.

Социально ориентированный вариант  американской модели.

Налоги частично «непересекающиеся», но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.

Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к российским условиям. Однако прямое копирование всей модели может дать всплеск сепаратизма, так как она предполагает достаточно «рыхлую» федерацию.

Германская модель

Воплощение идеологии «кооперативного» (а не «конкурентного», как за океаном) федерализма.

Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами «классического» бюджетного федерализма. [3]

Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической  эффективности. Многие элементы близки к ныне действующей российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия – бывшие империи, федерации, сформированные «сверху», а не выросшие «снизу» как США, Канада и Австралия).

Все множество возможных решений  сводится к определенному сочетанию  тех или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально  новая модель межбюджетных отношений. Представляется, что России поиск  нужно вести где – то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.

В идеале российская модель бюджетного федерализма могла бы выглядеть следующим образом:

а) четкое разграничение расходов, достаточно широкая самостоятельность  региональных и местных властей, но при общей ориентации на общегосударственные  нормативы, отсутствие нефинансируемых «мандатов» (решений, ведущих к повышению обязательств нижестоящих бюджетов);

б) разделение доходных источников ориентируется  на общий объем обоснованных (нормативных) расходов региональных и местных  властей с учетом их налоговых  усилий;

в) субъекты Федерации и муниципалитеты имеют хотя бы по одному крупному налогу (источнику), которым полностью находится  в их распоряжении (например, налог  с продаж для региональных властей, налог на недвижимость – для местных)

г) прямые федеральные налоги (на прибыль  и подоходный) разделены между  уровнями бюджетной системы либо методом достраивания ставок (к базовой  федеральной ставки субъекты Федерации  и муниципалитеты могут ввести свои ставки – в определенных размерах), либо по стабильным нормативам. Принципиально  важно, чтобы граждане платили подоходный налог в бюджеты всех уровней  – федеральный, региональный и местный.

д) косвенные федеральные налоги (НДС, акцизы) зачисляются только в федеральный бюджет, но затем частично перераспределяются между регионами в рамках схем выравнивания (например, через “большой” ФФПР в размере 40% поступлений НДС и акцизов);

е) распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных  расходов и налогового потенциала регионов;

ж) текущая финансовая помощь отделена от инвестиционной, значительная часть  финансовой помощи имеет целевой  характер (субвенции);

з) в субъектах Федерации действуют сходные принципы межбюджетных отношений, федеральные законы гарантируют финансовую самостоятельность муниципалитетов. [3]

Но, нельзя не согласиться, что в России установлена  конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма  уже существуют.

Глава 2 Современный механизм организации  бюджетного федерализма в РФ

2.1 Анализ  распределения доходов между уровнями бюджетной системы расходных обязательств.

Доходные  источники распределяются по уровням  бюджетной системы РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ и Бюджетным  кодексом РФ.

Структура консолидированного бюджета  Российской Федерации  
и бюджетов государственных внебюджетных фондов 
в 2011 году по сравнению с предыдущим (приложение Табл. 2.). [6]

Основным источником доходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  остаются налоговые доходы (в кризисном 2009 году их поступления составили 64% общих поступлений доходов в  консолидированные бюджеты субъектов  Российской Федерации).

Рассматривая состояние налоговых  доходов консолидированных региональных бюджетов, необходимо отметить, что  более половины налоговых доходов  обеспечивают поступления двух налогов  – налога на доходы физических лиц  и налога на прибыль организаций.

Результаты  оценки динамики налоговых доходов  консолидированных бюджетов субъектов  РФ в 2009 – 2011 годах приводятся в приложении  Диаграмма 1 – 5.

По итогу  таблицы 2 и диаграмм можно вывести  следующее:

Информация  об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 1 января 2011 года. [5]

• Доходы составили 6 534 млрд. руб. с ростом на 10% (+611 млрд. руб.).
• Поступление налоговых и неналоговых доходов возросло на 17% (+735 млрд. руб.), составив 4 978 млрд. руб.
• Поступление налога на прибыль увеличилось на 42% (+450 млрд. руб.) по сравнению с 2009 годом, объем которого составил 1 519 млрд. руб.
• Поступление НДФЛ возросло на 7% (+125 млрд. руб.) относительно уровня 2009 года, составив 1 790 млрд. руб.
• Поступление акцизов увеличилось на 33% (+82 млрд. руб.) по сравнению с 2009 годом, объем которых достиг 327 млрд. руб.
• Поступление налога на имущество организаций выросло на 9% (+36 млрд. руб.) относительно уровня 2009 года, составив 422 млрд. руб.
• Доходы от других налогов поступили в сумме 460 млрд. руб. и выросли на 8% (+34 млрд. руб.).
• Неналоговые доходы сохранились на том же уровне (+8 млрд. руб.), составив 460 млрд. руб.
• Безвозмездные поступления из федерального бюджета поступили в объеме 1 397 млрд. руб., со снижением на 6% (89 млрд. руб.), что составляет 21% доходов.
• Дефицит региональных бюджетов 100 млрд. рублей (в 2009 году дефицит – 329 млрд. рублей). С дефицитом исполнены бюджеты 63 регионов (против 62 в 2009 году), с суммарным дефицитом 202 млрд. рублей. С профицитом исполнены бюджеты 20 регионов (против 21 в 2009 году), с суммарным профицитом 102 млрд. рублей.
• Привлечение кредитов кредитных организаций составило 426 млрд. рублей,  погашение – 395 млрд. рублей (в 2009 году – 305 и 238 млрд. рублей соответственно).
• Остатки средств бюджетов на 1 января 2011 года составили 422 млрд. рублей и возросли с начала года на 12% (+44 млрд. руб.).
• Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 2011 года составляет 48 млрд. рублей, с сокращением на 6% с начала года (64 субъекта Российской Федерации имеют просроченную кредиторскую задолженность, при этом в 34 регионах она снизилась на общую сумму 14 млрд. рублей, а в 30 возросла на общую сумму 16 млрд. рублей.).
• Просроченная кредиторская задолженность по оплате труда составляет 0,3 млн. рублей и снизилась с начала года на 99% (Просроченная кредиторская задолженность по оплате труда присутствует в 1 субъекте Российской Федерации, при этом во всех регионах она снизилась).