Перспективы развития бюджетного процесса в Российской Федерации

Содержание 
 
 
 

Введение

      Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением.

     Бюджет  – важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов.

     Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что вся Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимается бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально – экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально – экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

      Нормы бюджетного процесса предписывают правила  и порядок применения норм материального  бюджетного права. В них регламентирован  весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента  утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов – участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

      Цель  настоящей работы – исследовать особенности бюджетного процесса как формы управления бюджетными отношениями.

     Задачи  исследования:

1. Исследовать сущность и особенности бюджетного процесса;

2. Проанализировать стадии бюджетного процесса;

3. Провести анализ особенностей бюджетного процесса в Российской Федерации;

4. Провести анализ развития бюджетного процесса на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов;

5. Перспективы развития бюджетного процесса в Российской Федерации.

     Предмет исследования: бюджетный процесс Российской Федерации.

      Объект  исследования: организация бюджетного процесса в Российской Федерации.

      В основе работы использованы нормативно-правовые акты, учебная и периодическая литература, официальные сайты. 

1. Теоретические аспекты бюджетного  процесса

     1.1. Сущность и особенности бюджетного процесса

      Государственный бюджет является одним из важнейших  звеньев финансовой системы страны. Через бюджет производится мобилизация  финансовых ресурсов государства и расходование на цели, определяемые государством в лице соответствующих органов государственной власти.

      Согласно  статье 6 Бюджетного кодекса РФ, бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

      Бюджетный процесс – регламентированная нормами  процессуального бюджетного права  деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об его исполнении.

      Нормы бюджетного процесса предписывают правила  и порядок применения норм материального  бюджетного права. В них регламентирован  весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении.

     Деятельность государственных органов от начала составления государственного бюджета до утверждения отчёта о его исполнении длиться около трёх с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые последовательно сменяют одна другую. В частности это стадии:                                    1 – составления, 2 – рассмотрения, 3 – утверждения, 4 – исполнения и заключения, 5 – составления и утверждения отчёта об исполнении.

     Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря, то есть финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

     Стадии  бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок  изменению не подлежит. В то же время  каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объём национального дохода государства, перераспределяются по-разному государственные средства, в зависимости от задач, решаемых государством в данный период времени. Кроме того, ежегодно изменяются потребности каждого субъекта РФ и органа местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. [5, c. 32]

     Однако  порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения  бюджета, его исполнения, составление, рассмотрение и утверждение отчёта об исполнении бюджета остаётся неизменным.

     На  каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за счёт процентных отчислений от федеральных налогов и налогов республик в составе РФ, а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалансированность показателей бюджета.

     В основе бюджетного процесса лежат определённые принципы, соблюдение которых даёт возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы. Это – единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджетов; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

     Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.

     Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя такое  важное основополагающее правило, как  обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль над всеми потоками бюджетных средств. Ежегодность даёт возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля.

     Особое  внимание в бюджетном процессе заслуживает  принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью. Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчётность исполнительных органов власти перед представительными об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета. [7, c. 41]

     Органы  представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью  о ходе исполнения бюджета.

     Важным  для бюджетного процесса остаётся принцип  специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению, по направлениям деятельности.

      В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

      Можно выделить следующие черты бюджетного процесса.

      Во-первых, бюджетный процесс – это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов.

      Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них  наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ).

      В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач.

     1.2. Стадии бюджетного процесса

      Стадии  бюджетного процесса:

      а) составление проектов бюджетов. Производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможностей аккумулирования денежных средств, а также потребностей в их распределении и использовании;

      б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данной стадии план аккумулирования, распределения  и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов – это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находится в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней. В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете;

      в) исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных образований) воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете;

      г) составление и утверждение бюджетной  отчетности. Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективностью и целевым характером использования бюджетных средств. Контроль над исполнением бюджета – определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.

      Утверждение бюджетной отчетности, так же как  и утверждение законов (решений) о бюджете, – это прерогатива органов законодательной (представительной) власти.

      Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи строго согласованы.

      В-четвертых, бюджетный процесс урегулирован нормами законодательства. Его правовую основу составляют нормы Конституции  РФ. Они, в первую очередь, определяют компетенцию органов государственной власти различных уровней и муниципальных образований в бюджетном процессе. В соответствии с подпунктом "з" ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет, федеральные налоги с боры, а также федеральные фонды регионального развития находятся в исключительном ведении РФ. К полномочиям Правительства России отнесена разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, отчета об исполнении федерального бюджета (п. "а" ст. 114 Конституции РФ). К компетенции органов местного самоуправления, в свою очередь, отнесено самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ). Основы бюджетного процесса заложены в уставах и конституциях субъектов РФ, в уставах муниципальных образований. [8, c. 51]

      На  основе конституционных норм разработано бюджетное законодательство РФ, включающее большой массив законодательных актов. Главенствующее место в регулировании бюджетных процессуальных правоотношений занимает Бюджетный кодекс РФ. Третья часть Бюджетного кодекса практически полностью посвящена регулированию бюджетного процесса на федеральном уровне и определению основ бюджетного процесса на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Довольно обширно законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований о бюджетном процессе.

      Помимо законодательства принят объемный массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны бюджетных процессуальных правоотношений. Законодатель прямо указывает те случаи, когда органы исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст. 179.1 БК РФ, Правительство РФ, в рамках подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете, наделено правом устанавливать порядок формирования и реализации федеральной целевой адресной программой. Во исполнение данной нормы Правительством РФ было принято постановление от 18 августа 2008 года N 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы".

      Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность. Бюджетный  процесс проходит последовательно  все стадии, после чего начинается заново. Промежуток времени между  началом первой стадии бюджетного процесса и завершением его последней стадии получил название бюджетного цикла. Бюджетный цикл в РФ довольно продолжителен. Он начинается задолго до очередного финансового года (более чем за три года) и завершается в году, следующем за отчетным финансовым годом. Таким образом, бюджетный цикл длится примерно пять лет. Это обусловлено переходом к системе среднесрочного бюджетного планирования. В его рамках бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

      Участники бюджетного процесса – это органы государственной власти и местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения, осуществляющие деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над исполнением, ведению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

      В статье 152 БК РФ содержится закрытый перечень участников бюджетного процесса и порядок  определения особенностей их полномочий на разных уровнях – федеральном, региональном, местном.

      Бюджетный кодекс РФ закрепляет одиннадцать групп  участников бюджетного процесса:

      1. Президент Российской Федерации  является участником бюджетного  процесса федерального уровня. Согласно  ст. 170 БК РФ, Глава государства направляет Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

      2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования выделены в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в отдельную группу: они являются участниками бюджетного процесса соответственно регионального и местного уровней. Например, в нашей области это – губернатор М.В. Юревич.

      3. Законодательные (представительные) органы государственной власти  и представительные органы местного  самоуправления (далее - законодательные  (представительные) органы). Их общие  полномочия закреплены в ст. 153 БК РФ. На федеральном уровне это - Государственная Дума Федерального Собрания РФ и Совет Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 164 БК РФ).

      4. Исполнительные органы государственной  власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований). Их общие полномочия определены в ст. 154 БК РФ. На федеральном уровне к ним относятся Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство.

      5. Центральный банк Российской  Федерации; его бюджетные полномочия  установлены в ст. 155 БК РФ. В  статье 164 БК РФ Банк России назван среди участников бюджетного процесса на федеральном уровне, но он также является участником бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, так как обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

      6. Органы государственного (муниципального) финансового контроля; их общие полномочия закреплены в ст. 157 БК РФ. На федеральном уровне к ним отнесены Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 164 БК РФ).

      7. Органы управления государственными  внебюджетными фондами. На федеральном уровне участниками бюджетного процесса являются органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, т.е. органы управления Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования РФ. На региональном уровне это – органы управления государственными внебюджетными фондами субъектов РФ, т.е. органы управления территориальными ФОМС.

      8. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, определены ст. 6 БК РФ. Общие бюджетные полномочия главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств содержатся в ст. 158 БК РФ.

      9. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, определены ст. 6 БК РФ. Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета установлены в ст. 160.1 БК РФ.

      10. Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, определены ст. 6 БК РФ. Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета определены в ст. 160.2 БК РФ.

      11. Получатели бюджетных средств, также определены ст. 6 БК РФ. Общие бюджетные полномочия получателей бюджетных средств определены в ст. 162 БК РФ.

      Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления установлены Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами соответственно Президента и Правительства Российской Федерации, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и местных администраций. [11. c. 45] 

2. Организация бюджетного процесса в Российской Федерации

     2.1. Анализ особенностей бюджетного процесса в Российской Федерации   

      Бюджетный процесс в РФ основан на определенных принципах:

      а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся в том, что бюджетный процесс регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем;

      б) принцип самостоятельности публичных  образований в осуществлении  бюджетного процесса. Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы РФ он осуществляется самостоятельно. Федеральный бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, другими органами и организациями федерального уровня. При этом бюджетно-процессуальные правоотношения федерального уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный процесс на региональном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти субъектов РФ. Бюджетный кодекс РФ определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса. Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный бюджетный процесс.

      Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и  муниципальном уровнях) не безусловна и абсолютна. Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса. Одним из важнейших принципов исполнения бюджетов всех уровней является принцип единства кассы. Начиная с 1 января 2010 года все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации обслуживаются органами Федерального казначейства. Исполнительные органы субъектов РФ могут исполнять региональные и муниципальные бюджеты только по соглашению с Федеральным казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов. Конституционный Суд РФ указал, что единое казначейское исполнение региональных и местных бюджетов не отражается на самостоятельности осуществления ими бюджетного процесса. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 года N 10-П отмечается, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта РФ, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта РФ;

      в) принцип среднесрочного бюджетного планирования. Этот важнейший принцип  был впервые отражен в Концепции  реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации и закреплен  в виде поправок в Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации". Его суть состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.

      Среднесрочное бюджетное планирование применялось в России при составлении проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс РФ. При составлении проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории. 20 июля 1995 года был принят Федеральный закон N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете и первой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 169). [9, c. 22]

      Реформирование  среднесрочного финансового планирования предусматривает, в первую очередь, придание финансовым планам силы закона. Федеральный закон о федеральном  бюджете включает финансовый план не только на очередной финансовый год, но и на плановый период в два года;

      г) принцип периодичности бюджет означает, что бюджетный процесс строго определен по времени. После завершения бюджетного цикла бюджетный процесс  начинается заново;

      д) принцип преемственности бюджетов означает, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года. Ежегодно происходит смещение очередного года и планового периода на один год посредством корректировки бюджетных показателей предыдущего периода.

      Кроме того бюджетный процесс основан  на общих принципах построения бюджетной системы: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 БК РФ).