Перспективы реформирования государственной службы РФ
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Государственная служба как институт государственного
управления: понятие и виды
2. Перспективы реформирования государственной службы РФ 17
3. Управление государственной службой (Липецкая область) 23
Заключение
Библиографический список
ВВЕДЕНИЕ
Государственная служба всегда играла важную роль в истории. Активизация поиска наилучшей системы государственного управления наблюдается в России с 1992 г., что обусловлено демократическими процессами модернизации российского государства и общества, связанными с изменениями политических институтов, в том числе и института государственной службы.
Роль государственной службы в укреплении государственного устройства трудно переоценить, поэтому наблюдается особый интерес к проблемам государственной службы со стороны политологов, государствоведов, политиков. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры органов власти, осуществляемая поэтапно, не закончена. Процесс формирования новых систем государственного управления неразрывно связан с реформой государственной службы. На протяжении всего периода существования российской государственности осуществлялось преобразование государственного аппарата в связи с изменениями политико-правовых связей государственной власти и гражданского общества, совершенствованием концептуальных основ функционирования государства.
Политическая воля современного государства, определяющая пути реформирования государственной службы, способствует своевременному решению государственно-служебных проблем. К ним относятся несовершенство федерального законодательства о государственной службе, рост численности государственных служащих, большое количество служащих, возраст которых приближается к пенсионному, дефицит женщин на высших руководящих должностях и т.д. В соответствии с принципом федерализма государственная служба в Российской Федерации разграничивается на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Государственная служба в субъектах Российской Федерации определена общими принципами, целями и задачами, предполагающими учёт региональных особенностей и местных традиций.
Таким образом, исследование государственной службы как политического института, направленного на совершенствование государственного управления в целях укрепления суверенного российского государства и развития гражданского общества, имеет важное теоретическое и практическое значение, что и определяет актуальность исследования.
Объектом исследования выступает институт государственной службы как элемент системы политической власти и государственного управления в Российской Федерации.
Предмет исследования представляет собой взаимодействие государственной службы и системы управления ею.
Целью работы являются комплексное исследование системы государственной службы в Российской Федерации. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Проанализировать понятие и правовую регламентацию государственной службы Российской Федерации.
2. Рассмотреть систему управления и функционирования государственной службы.
3. выделить основные
перспективы реформирования
Методологической основой исследования являются материалистический метод познания юридической действительности и частные методы: системно-структурный, логический, исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой.
1.ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
Понятие государственной службы является комплексным и может быть рассмотрено с различных позиций. Прежде всего, следует обратить внимание на сам термин «государственная служба».
Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной литературе нет. Наиболее характерны определения государственной службы:
- как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;
- как формы реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»;
- как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;
- как единство правовых институтов, регулирующих осуществления государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;
- как система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
Встречаются и другие определения понятия «государственная служба», но их определяют как синонимы: «государственная организация», «работа в пользу государства» и т.д.
Указанные подходы к определению понятия «государственная служба» не нашли поддержки у законодателя.
В Федеральном законе от 31 июля 1995г. Дается краткое и строгое определение понятия «государственная служба». В нем государственная служба определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В Федеральном законе от 27 мая 2003г. Дается более широкое определение, под государственной службой понимается «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации; Органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации».
Следует заметить, что в определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная». Это означает, что сущность и значение государственной службы определяются сущностью и назначения государства. Государственная служба не только отражает задачи, Функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.
Следующий существенный признак понятия государственной службы – профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.
Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба – это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому принимаются «на постоянную работу», им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги.
Государственные Должности подразделяются на следующие категории:
1) руководители
- должности руководителей и
2) помощники
(советники) - должности, учреждаемые
для содействия лицам,
3) специалисты
- должности, учреждаемые для
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. [8, c. 137]
Государственные должности государственной
Причем можно отметить, что в квалификационные требования включаются, во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Во-вторых, для лиц замещающих государственные должности федеральной или претендующих на их замещение, Указом Президента от 30 января 1996г. в целях обеспечения их высокого профессионализма, единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы. Эти требования различаются в зависимости от группы должностей.
Таким образом, создан своего рода аналог петровской Табели о рангах, который позволит установить существовавшую в прежние времена чересполосицу должностей в различных ведомствах, когда одинаковые функциональные обязанности мог исполнять как «специалист 1 категории», так и «ведущий», а то и «главный». Система категорий и групп государственных должностей закрепленных в законодательстве, способствует улучшению всего управленческого процесса, расстановке кадров в соответствии с их заслугами, стажем и опытом работы по специальности, а также унификации денежного содержания по замещаемой должности. Эта система является исходной для должностного продвижения и профессионального роста государственных служащих. [15, c.87]
Как уже отмечалось выше государственная служба – особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью можно лишь в государственных органах, только государственные органы наделены правом иметь государственных служащих. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. Возникает вопрос об определении круга государственных органов, профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы, а также соответствующие органы субъектов федерации либо добавить и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности в регионах.
Возможность создания таких органов предусмотрена Конституцией РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создать свои территориальные органы. Правовой статус их в законе не указан. По мнению А.Ф.Ноздрачева, поскольку эти органы создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. [10, c.37]
Государственная служба (синонимами которой выступают: «аппарат государственного управления», «аппарат исполнительной власти», «кадры чиновничества») является одним из главных институтов современного государства. Понятие института давно используется и в юридических науках, и в политологии. Юристы характеризуют институт как совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы, проникнутые внутренним единством и охватывающие все существенные моменты регулирования соответствующего участка. Представители политической науки, исследуя политический институт, трактуют его не только как инструмент управления, но и как упорядоченный механизм взаимодействия управляющих и управляемых, «верхов» и «низов» общества, который эффективен только тогда, когда укоренен в усвоенных обществом не только писаных, но и неписаных нормах, образцах поведения, ценностных системах.
Науке государственного управления присуще такое понимание института, которое находится на стыке правоведения и политологии. Если для общей теории права важны именно правовые нормы, то для науки государственного управления важны реально существующие структуры. Иногда их реальное значение отличается, причем существенно, от правовых характеристик.
Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики. Во-первых, государственный институт – это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление. Речь идет не о статьях конституций, регулирующих, например, правовое положение государственных служащих, а о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д. Конечно, при изучении институтов государства отнюдь не исключается анализ правовых норм, но акцент делается не на явлении de jure, а на явлении de facto.
Во-вторых, хотя роль и место любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт – относительно обособленная часть государственной структуры, обладающая определенной «автономией». Свою сферу деятельности имеет, например, институт правительства, своя роль у института государственной службы, специфические функции выполняет институт чрезвычайного положения и т. д.
В-третьих, институт государства всегда является тем или иным способом организации определенных связей и отношений, а также «материального субстрата», являющегося реальной основой института. Эти качества характеризуют аппарат государственного управления, который, с одной стороны, представляет собой всю совокупность государственных органов, включая главу государства, парламент, вооруженные силы, дипломатические учреждения, а с другой – идентифицируется с собственно управленческим аппаратом, кадрами чиновничества, которыми руководят высшие исполнительные органы. «Материальным субстратом» выступает объективная потребность общества в современном государственном управлении, базирующемся на законности, профессионализме, эффективности.
В-четвертых, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом.
Классификация институтов государственного управления проводится по различным основаниям. Если принять четырехчленную концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную, то в пределах каждой сферы можно выделить несколько одно-порядковых институтов. Так, институтами законодательной власти являются парламент, референдум, институт делегированного законодательства и др. Институты исполнительной власти – монарх, президент, правительство, аппарат государственного управления. Институты судебной власти – обычные, чрезвычайные, специальные суды. Институты контрольной власти – конституционный контроль, омбудсмен, прокуратура, институт аудита и т. д. [15, c.233]
Для функционирования государственной службы социально-правового и демократического государства характерны такие черты, как судебная ответственность государства и его должностных лиц перед гражданами, ограничение сроков занятия высших государственных постов, верховенство закона, открытость и подотчетность обществу аппарата исполнительной власти и т. д. Асоциальное авторитарно-бюрократическое государство, напротив, характеризуется всевластием государственной бюрократии, формальным исполнением закона, лишенного многих гуманитарных ценностей, закрытостью и не подконтрольностью государственной службы обществу.
Государственную службу определяют по-разному. Г. В. Мальцев рассматривает ее как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Так же государственная служба характеризуется как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд», государственная служба определяется как правовой институт, т. е. комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения.
Г. В. Атаманчук анализирует ряд весьма отличающихся друг от друга трактовок государственной службы, вытекающих из сущности различных моделей последней. Прежде всего, по его мнению, речь идет о трудовой модели государственной службы, в соответствии с которой гражданин вступает в отношения трудового найма с определенным государственным органом и таким образом участвует в исполнении его компетенции. Далее следует «сервисная» модель, в рамках которой государственная служба является системой специфических услуг, оказываемых современным государством обществу. Третья – политическая модель государственной службы, суть которой состоит в том, что государственная служба является (в направлении «вверх») административной поддержкой политических руководителей и (в направлении «вниз») средством проведения политики этих руководителей в жизнь. Следующая модель является либерально-рыночной: государственная служба рассматривается здесь как элемент рыночных отношений наряду с капиталом, товаром, услугами, трудом и прочими элементами и соответственно имеет рыночную стоимость. [6, c.265]
Государственно-
В русле государственно-
В большинстве развитых демократий государственная служба носит название «публичной» или «гражданской»: Civil Service – Fonction Publique – Offentlicher Dienst. «Гражданская служба есть корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции», – постулирует Британская энциклопедия. И далее: «Гражданская служба является сообществом лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев. В идеале гражданская служба есть неполитическое сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или дипломатической сферах». В качестве комментария к определению, сформулированному Британской энциклопедией, отметим: изначально «гражданскими» в Великобритании называли «слуг Короны», служивших именно в гражданской, а не в военной или дипломатической, сферах государственного управления.
В науке существует двоякое понимание системы государственного управления, государственного аппарата – в широком и узком смысле этих слов. В первом случае имеется в виду вся совокупность государственных органов, включающих главу государства, парламент, местные органы управления, гражданскую службу, вооруженные силы, полицию, дипломатические представительства за границей и т. д. Во втором случае речь идет о собственно управленческом аппарате, кадрах чиновничества. Это – аппарат исполнительной власти, которым руководят высшие исполнительные органы – глава государства, правительство, министры, руководители государственных ведомств.
Двояким является и понимание государственной службы. Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле слова к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя государственных школ, преподаватели высших учебных заведений, работники государственных больниц, библиотек, музеев, почты, телеграфа – т. е. вся совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, независимо от характера их деятельности.
В узком смысле слова под государственной
службой подразумевается только персонал
органов государственной власти и управления,
т. е. лица, обладающие исполнительно-
Во многих зарубежных странах именно деятельность многочисленной группы работников государственного сектора называют публичной службой. Деятельность же собственно государственных служащих относят к гражданской службе. В то же время гражданская служба понимается как разновидность публичной службы. Во Франции, например, публичной службой считают именно то, что в России называется государственной службой. При этом публичная служба не рассматривается как любая другая профессия. Она является социальной функцией. Государственный служащий выполняет публичную функцию в том смысле, что он служит не частным (privés), а общественным (publiques) интересам.
Кроме гражданской службы в системе государственной службы выделяют военную, полицейскую, судебную и др. Административное право устанавливает строгую соподчиненность государственных служащих – вводятся классы, ранги, разряды, чины. Обычный список классов (разрядов) таков: 1) администраторы; 2) профессионалы; 3) исполнители; 4) высшие технические служащие; 5) канцелярские работники; 6) субклерки и обслуживающий персонал.
Администраторами являются главы департаментов министерств и их заместители. На ступень ниже стоят профессионалы – инженеры, агрономы, врачи и другие специалисты, работающие в системе министерств и их региональных органов. Определенная часть специалистов занимают высокие посты на канцелярской работе. Субклерки и обслуживающий персонал – технические работники. Существует также ряд должностей, которые считаются политическими и на замещение которых конкурс не производится. К политическому классу государственных служащих относятся министры и некоторые их заместители, иногда – главы департаментов.
Многообразие определений и трактовок государственной службы, указывающих на ее правовой, социальный, публичный характер, не противоречит идентификации государственной службы как института государственного управления, то есть фактически сложившейся, относительно обособленной организационно-функциональной структуры в целостной системе государственного управления обществом. Государственная служба регулируется различными социальными нормами (правом, моралью, обычаями, традициями) и выполняет частичную функцию по государственному управлению.
Из сказанного следует, что государственное управление составляет содержание государственной службы. Именно государственная служба во многом реализует волю государства, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью убеждения, регламентации и санкций. Государственная служба реализует на практике легитимное принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.
Непосредственная связь государственного управления и государственной службы определена законодательно. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве основных принципов организации государственной власти признаны верховенство Конституции России и законов Российской Федерации, единство системы государственной власти и разделения властей.
Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. П. Мельников и В. С. Нечипоренко считают, что в широком значении слова государственное управление – это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные. Государственное управление в узком значении слова – это осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, указах, постановлениях и других нормативных правовых актах органов государственной власти и управления. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления.
Таким образом, государственное управление составляет содержание деятельности государственной службы. Если для высших государственных органов – правительства, парламента – это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями и навыками, управленческими способностями и опытом управления.
2.ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РФ
При относительно низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, совершенствование их материального обеспечения.
Реформа государственной службы напрямую связана с административной реформой или реформой государственного управления. В целях реализации Указа Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» Правительством РФ была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы и утверждено положение о ней.
Основными задачами указанной комиссии являются:
