Планирование и прогнозирование бюджета
Содержание
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
1.1. ТЕОРТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
1.3. ПРИНЦИПЫ ТРАНСФОРМАЦИИ
МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
2.1. АНАЛИЗ ЗАТРАТНОГО И РЕЗУЛЬТАТИВНОГО ПОДХОДОВ К БЮДЖЕТНОМУ
ПЛАНИРОВАНИЮ
2.2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ
АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТИВНЫХ
ПЛАНИРОВАНИЯ
ГЛАВА 3. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА И
ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОЕ ОБОСНОВАНИЕ ЕЁ ПРИМЕНИМОСТИ 109
3.1. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ
СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 109
3.2. МЕТОДИКА ЭКСПРЕСС-ОЦЕНКИ
ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО
3.3. РЕЗУЛЬТАТЫ
ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДИКИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159
ЛИТЕРАТУРА 165
ПРИЛОЖЕНИЯ 176
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
- ТЕОРТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
В становлении и развитии любой системы обязательным условием является его контроль. Относительно экономической и социальной структуры общества эта роль отводится государственному регулированию. Для его реализации в стране создан огромный механизм - финансовая система, где центральное место занимает государственный бюджет.
По терминалогии, государственный бюджет — смета доходов и расходов государства за определенный период времени, чаще всего на год, составленная с указанием источников поступления государственных доходов и направлений, каналов расходования средств1.
Первые упоминания о зарождении государственного бюджета уходят своими корнями в древнюю Русь. Так источником доходов была дань, имевшая натуральную форму, например, скот, мех, воск, мед, продовольствия. Так же имело место система сбора пошлины и штрафов, среди которых самыми распространенными были: судебные — виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. Со временем дань приняля иную форму- подать, где уже не князь ездил по своим землям с целю сбора налогов, а устанавливалось место сбора и ответственные за ее сбор лица.
Более приблеженная система формирования государственных денежных средств начала складываться в XV в. В ее основе была двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из велико княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.
Для содержания царской власти и его приближенных, занимающимися административными и судебными вопросами, в XV в. были установлены местные налоги:за продажу товара, за пользование торговым помещением и др.
Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов.
Особую роль
в формировании бюджетной
В 1922г. начинает формироваться
государственный бюджет СССР, включающий
государственный бюджеты
Окончательное формирование
Тенденция
к централизации выразилась и
в Постановлении СНК СССР от
10 июля 1938 г., в соответствии с
которым в государственный
Рис 1. Бюджетная система СССР.
В зависимости
от степени централизации
Государственный бюджет СССР (расходы) |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
в том числе союзный бюджет |
60,7% |
72,2% |
79,5% |
42,5% |
56,9% |
Бюджеты союзных республик |
39,3% |
27,8% |
20,5% |
57,5% |
43,1% |
Параллельно с историческим становлением и трансформацией бюджета, его изучением занимались многие ученый, такие как
Уточним терминологию. Термин бюджет обозначает в экономической литера-
туре различные объекты. Проблему определения сущности бюджета сформулировали
М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти и другие: «Сложность выяснения
сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для
обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокуп-
ность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основ-
ного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой
практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформле-
нием соответствующего финансового документа потому относится к надстроечным
отношениям»1.
Как указано О.В. Врублевской2, термин бюджет следует понимать как сово-
купность финансовых отношений; подразумевая под бюджетом документ (роспись
государственных доходов и расходов), его логичнее называть бюджетным планом;
если же под бюджетом понимается денежный фонд, его логичнее называть бюджет-
ным фондом (рис. 1). С целью конкретизации понятий далее мы будем придерживаться этой терминологии.
В соответствии с определением Б.М. Сабанти «государственный бюджет…
представляет систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций»3.
1 Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти.
2 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,
М.В. Романовского_____. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.
3 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 99.
10
Рис. 1. Конкретизация термина «бюджет» в рамках единого методологического подхода4
О.В. Врублевская приводит следующее определение. «Бюджет – это система
императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется
бюджетный фонд»5.
Рассматривая бюджет как звено системы финансов и придерживаясь единого
методологического подхода, вносящего некоторые уточнения, автор диссертации
придерживается достаточно традиционного определения. Бюджет – это система
императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и использует-
ся централизованный денежный фонд государства (бюджетный фонд) с целью
выполнения государством своих функций.
Далее рассмотрим определение понятия бюджетная система, которое отража-
ет сложную организацию, обусловленную существованием большого количества
элементов и связей между ними в бюджете, как совокупности денежных отношений.
В.М. Родионова, например, считает, что бюджетная система – «это основанная
на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов
бюджетов страны»6.
М.В. Романовская, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему
как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве стра-
ны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных
внебюджетных фондов7.
4 Адаптировано автором из источника: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /
О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.
5 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,
М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 32.
6 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы
и статистика, 1993. – С. 278.
7 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник _____/ М.В. Романовский и др.; Под ред.
М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ, 1999.
11
Т.М. Ковалёва дает следующее определение: «бюджетная система как органи-
зационно-финансовая категория – это организованная на определенных принципах и
управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система
бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их
формирования по расходами доходам, взаимодействия, исполнения и контроля,
закрепленные нормами бюджетно-налогового права»8.
А.Ю. Казак под бюджетной системой понимает «совокупность бюджетов раз-
ных уровней, основанную на социально-экономических взаимоотношениях и бюд-
жетном законодательстве»9.
Следуя логике единого методологического подхода, автор считает правильным
следующее определение: бюджетная система – это совокупность бюджетов
разных уровней.
В зависимости от государственного устройства у бюджетной системы может
быть различное количество уровней. Если у государства один уровень бюджетной
системы, оно является централизованным. Чем больше у государства автономно
действующих субнациональных элементов, тем в большей степени оно является
федеративным.
Х. Циммерманн приводит10 распространенное определение, в соответствии с
которым для федеративного государственного устройства характерно наличие авто-
номного среднего звена власти (федеральные земли, кантоны, штаты). Если это звено
отсутствует, то говорят об унитарных государствах.
Выделение различных уровней бюджетной системы позволяет реализовать
алокационную (размещения ограниченных ресурсов) цель государственной деятель-
ности. Х. Циммерманн указывает, что аллокационная цель (размещения ограничен-
ных ресурсов) реализуется тогда, когда для конечного результата (сумма произведен-
ных товаров и услуг) выполняются два условия11:
1. Результат соответствует предпочтениям потребителей. Иными словами,
предложение общественных благ соответствует ____________предпочтениям их потребителей.
8 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 53.
9 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-
бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 66.
10 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –
2003. – С. 18.
11 Там же. – С. 19.
12
В рыночной системе в этом случае говорят о максимально возможном суверенитете
потребителей.
2. Товары и услуги
Х. Циммерманн доказывает, что «децентрализованная форма государственно-
го устройства, и в особенности ее ключевой элемент – муниципальный уровень
власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости
реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу сувере-
нитета потребителей)»12.
Настоящая диссертация посвящена теме регионального бюджетного планиро-
вания, поэтому после рассмотрения экономической сущности понятий «система
управления государственным бюджетом» и «система бюджетного планирования» мы
перейдем на региональный уровень и рассмотрим содержание понятия «система
регионального бюджетного планирования».
В качестве отступления сначала приведем несколько определений управления
бюджетом (или бюджетирования) зарубежных ученых.
А. Вилдавский13 дает следующее определение бюджетирования: «разработка
бюджета (budgeting) – это перевод финансовых средств на язык человеческих целей».
Для Дж. Майкселла14: бюджетирование – это «формализованный процесс, ох-
ватывающий как законодательную, так и исполнительную власть», который ведет к
определению того, какие общественные услуги будут предоставляться, кто будет их
получателем, и каким образом эти услуги будут предоставляться.
Видно, что в определениях обнаруживается некоторая неоднозначность, кото-
рая в работах зарубежных авторов часто обусловлена контекстом и целью изложения.
Далее мы приведем некоторую систематизацию понятий и определений.
Определение управления в широком смысле приводят В.М. Родионова,
Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и другие, понимая под управлением «совокупность
12 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –
2003. – С. 24.
13 Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston⎯
Toronto, 1975. – С. 3.
14 Mikessel J.L. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, The Dorsey Press: Chicago,
1982. – С. 25.
13
приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения опре-
деленного результата»15.
Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления
любой системой может быть разделен на отдельные этапы, представленные и харак-
теризуемые определенными видом управленческой деятельности; условный цикл
осуществления управленческих действий состоит из следующих этапов процесса
управления: прогнозирование, планирование, регулирование, контроль и анализ16.
Перечисленные этапы характерны для любой системы управления. Тем не ме-
нее, следует заметить, что существует множество вариантов выделения этапов про-
цесса управления, которые часто обусловлены особенностями тех или иных систем
управления. В литературе можно встретить как более, так и менее детальное разбие-
ние процесса управления на этапы. Не вступая в терминологическую дискуссию по
вопросам, находящимся за границами теории финансов, рассмотрим специфику
управления бюджетом.
Управление бюджетом производится в соответствии с бюджетным процессом,
поэтому далее мы приведем варианты определения термина «бюджетный процесс».
Б.М. Сабанти предлагает следующее определение: «Бюджетный процесс пред-
ставляет регламентированную деятельность государственных органов по составле-
нию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета»17.
В более свободной форме определение бюджетного процесса может иметь сле-
дующий вид: «Бюджетный процесс включает в себя деятельность по разработке,
внедрению и оценке плана по предоставлению услуг и основных средств»18.
Т.к. бюджетный __________процесс – это деятельность по управлению государственным
бюджетом, его этапы должны соответствовать этапам процесса управления в общем
смысле. Этапы стандартного процесса управления – прогнозирование, планирование,
регулирование, контроль и анализ.
Соответственно, бюджетный процесс мы считаем логичным представить сле-
дующими этапами, которые, как известно, накладываются друг на друга:
15 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы
и статистика, 1993. – С. 68.
16 См., например, источник: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.;
Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 234.
17 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 106.
18 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-
ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 10.
14
− бюджетное прогнозирование (разрабатывается прогноз экономического раз-
вития государства);
− бюджетное планирование (составляется и утверждается бюджетный план);
− исполнение бюджетного плана (обеспечивается выполнение бюджетного
плана – собираются доходы и производятся расходы);
− контроль бюджета (финансовый аудит и аудит эффективности управления
бюджетом);
− анализ бюджета (сравнение бюджетного плана с отчетом об исполнении
бюджета, анализ полученных результатов).
Приведенного выше разделения бюджетного процесса на этапы мы будем при-
держиваться в настоящей работе, в частности, при раскрытии экономической сущно-
сти управления бюджетом и бюджетного планирования. Но анализ системы управле-
ния бюджетом следует начать с более общего понятия – системы управления финан-
сами.
В вопросах управления финансами мы разделяем позиции Уральской финансо-
вой школы, положения которой и будем использовать при раскрытии экономической
сущности системы управления бюджетом и системы бюджетного планирования.
В соответствии с формулировкой А.Ю. Казака, «управление финансами – это
целенаправленное воздействие финансовых органов – субъекта финансовой системы,
на ее объект – финансовые отношения. Сам процесс данного воздействия осуществ-
ляется посредством функционирования финансового механизма. …финансовая
политика – это конечная цель управления финансами, его конкретный результат»19.
Схема управления финансами, которую приводит А.Ю. Казак, представлена на
рис. 2.
При переходе к рассмотрению системы управления бюджетом, который явля-
ется одним из звеньев системы финансов, мы осуществляем декомпозицию системы
управления финансами и выделяем один из ее элементов – систему управления
бюджетом.
В системе управления бюджетом (рис. 3) в качестве субъекта управления мы
выделяем бюджетный аппарат, в качестве объекта управления – бюджетную систему,
в качестве инструмента воздействия – бюджетный механизм. Конечная цель системы
управления бюджетом – реализация бюджетной политики.
19 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-
бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 57.
15
Рис. 2. Управление финансами20
Рис. 3. Система управления бюджетом21
20 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-
бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 60.
21 Составлено автором.
16
Таким образом, с авторской позиции, система управления бюджетом – это
система, обеспечивающая целенаправленное воздействие бюджетного аппарата на
бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функ-
ционирования бюджетного механизма, реализующего достижение целей бюджетной
политики.
Остановимся более подробно на компонентах системы управления бюджетом.
= БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
Сначала мы рассмотрим экономическое содержание термина «бюджетная по-
литика» и предварительно приведем определение термина «политика» без привязки к
бюджету: «политика __________(от греч. politiko) – это управление государством или общест-
венная деятельность, направленная на защиту социальных или групповых интересов;
завоевание и укрепление государственной власти; задачи государства и средства,
пути их достижения»22.
Переформулируем это определение применительно к бюджету: бюджетная
политика – это деятельность по управлению бюджетом, направленная на дости-
жение государственных целей.
Здесь мы не конкретизируем цели государства, так как они в большой степени
зависят от политического строя государства. Цели тоталитарного государства совер-
шенно не совпадают с целями государства социального. Важно, что цели бюджетной
политики определяются целями государства.
Рассмотрим существующие альтернативные варианты определения термина
«бюджетная политика».
В соответствии с определением Н.П. Грациановой, «бюджетная политика – это
совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной
(представительной) и исполнительной власти, связанных с определением основных
направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их
использования в интересах граждан, общества и государства.»23.
Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что бюджетная политика как организа-
ционно-финансовая категория «…представляет собой систему мер и действий орга-
нов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции разви-
22 Бункина М.К., Семенов А.М., Семенов А.М. Макроэкономика, 2003.
23 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики
региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран
Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –
Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 48.
17
тия бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную
на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном
этапе экономического и социального эффекта»24.
Приведенные выше определения несомненно более полно отражают содержа-
ние бюджетной политики, но, с другой стороны, носят оттенок нормативной теории,
так как отражают некоторый вариант целей бюджетной политики25. Поэтому мы и
предложили более строгую формулировку, которую, как и все авторские определе-
ния, мы постарались изложить в традиции позитивной теории.
Интересную классификацию типов бюджетной политики приводят
Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин. В зависимости от приоритетов целевой направленно-
сти мер в области управления бюджетным процессом они выделяют следующие типы
бюджетной политики26:
− доходный (цель – максимально возможное увеличение любыми средствами
доходов бюджета);
− расходный (цель – «доставлять обществу максимум благ (услуг)»);
− контрольно-регулирующий (цель – «…поиск способов искусственного вме-
шательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов»);
− комбинированный (цель – «…создание необходимых и достаточных усло-
вий для развития рыночной экономики, …увеличение количества и качества предос-
тавляемых государством (муниципалитетами) услуг, …обеспечение органов власти
всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста
легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации
инвестиционной деятельности и повышения контрольно регулирующей эффективно-
сти бюджетного механизма»).
В зависимости от стратегической направленности Т.М. Ковалёва и
С.В. Барулин выделяют сдерживающую бюджетную политику (цель – предотвраще-
ние кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущение переинве-
24 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 91-92.
25 Это объясняется тем,
что авторы в данном случае
были заинтересованы в
формулировке наиболее приемлемых целей бюджетной политики для Российской Федерации.
26 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 94-97.
18
стирования отдельных отраслей экономики и т.д.) и стимулирующую бюджетную
политику27.
В соответствии с авторской позицией, цель бюджетной политики определяет
приоритеты государства в отношении:
− сбора доходов (вводимые налоги, процентные ставки и т.д.);
− предоставления обществу услуг (благ) и равномерности их распределения;
− стабилизации (обеспечения равномерного протекания экономического раз-
вития).
= БЮДЖЕТНЫЙ АППАРАТ
Под бюджетным аппаратом мы понимаем совокупность всех организацион-
ных структур, осуществляющих управление бюджетом.
Бюджетный аппарат имеет следующую структуру:
− Правительство, территориальные руководящие органы исполнительной вла-
сти;
− Министерство финансов и территориальные финансовые органы;
− Парламент и территориальные органы законодательной власти (как пред-
ставители интересов населения);
− Федеральная налоговая служба и территориальные налоговые органы.
= БЮДЖЕТНЫЙ МЕХАНИЗМ
Бюджетный аппарат осуществляет управление бюджетом посредством бюд-
жетного механизма, на котором мы остановимся подробнее. Приведем сначала
существующие определения бюджетного механизма.
Н.В. Гаретовский, например, считает, что бюджетный механизм создается го-
сударством «как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфиче-
ских методов мобилизации и использования бюджетных средств,… является реаль-
ным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюд-
жетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого этапа
развития страны»28.
В соответствии с формулировкой В.М. Родионовой, бюджетный механизм
«…является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную
нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.
27 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 97.
28 Финансы социалистического общества: Учебное пособие / Под ред. Н.В. Гаретовского. М.: Финансы и
статистика, 1985. – С. 217.
