Содержание 

     Введение

     Состояние экономики в современной России сегодня находится на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствуют статистические данные, ежегодно выводимые серьезными научными учреждениями. Так, на сегодняшний день Россия входит в десятку стран с развитой экономикой, страна пополнила почетный список только в 2007 году. Состояние рубля относительно других валют существенно укрепилось, о чем явственно говорит выросший уровень жизни и падение курса доллара. Зарплата россиянина со средним и малым уровнем дохода выросла в два раза, что способствует образованию самой стабильной прослойки общества, образованию среднего класса. Многие эксперты связывают такое радикальное изменение в экономической жизни России с изменившимся подходом к подготовке государственных служащих, так как именно от них зависит стабильное и успешное процветание страны. С аналитиками трудно не согласиться, потому что государственный служащий – это именно та профессия, от которой напрямую зависит уровень коррупции и бюрократизма в стране. От государственного служащего напрямую зависит стабильное функционирование предприятий, учреждений, организаций, следовательно, от него зависит достойный уровень жизни современного человека. Таким образом, одна из центральных и приоритетных задач института государственной службы связана с более эффективной реализацией его экономических и социальных функций — государственным регулированием экономики. На государственного служащего ложится ответственность за правовое обеспечение экономической деятельности, организацию денежного обращения, поддержку оптимального уровня занятости и всего того, без чего невозможно функционирование государства и человека в нем.

     От  государственного служащего напрямую зависит развитие малого и среднего предпринимательства в стране, которое  на протяжении всей истории считается самым действенным фактором образования прослойки среднего класса. В связи с этим к профессиональной подготовке государственных служащих в Российской Федерации стали относиться с большей ответственностью. Однако, все равно возникает ряд естественных вопросов, почему в стране, обладающей колоссальными природными, техническими и другими богатствами, уровень жизни меняется так медленно, практически незаметно. Ответ на это вопрос находится в подготовке государственных служащих. Если во времена Советского Союза выбор человека на пост государственного служащего строго координировался вышестоящими инстанциями, проходил в административном порядке, то во времена перестройки, в 1991 году, подход к подготовке госслужащего разительно изменился. На первое место стали выдвигаться личностные предпочтения руководящих структур. В системе подготовке госслужащих наступил кризисный период, когда большинство кадров ввиду близкого родства или других связей стали пренебрегать возложенными на них обязательствами. В итоге, недостаточность профессионализма и компетентности служащих современного государственного аппарата, о чем свидетельствует, в частности практика государственного управления, была признана официально. По словам бывшего Президента РФ Владимира Путина, «значительной части наших чиновников еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих знаний и умений. Зачастую они не обладают правовой, социально-экономической, управленческой подготовкой, необходимой для служебной деятельности». Откуда возникла проблема несовершенство работы государственного аппарата, и как с ним бороться? Явственно видно, что возникла острая необходимость пересмотра требований и ценностей в подготовке государственных служащих в Российской Федерации. Почему именно подготовка госслужащих имеет столь важную роль в экономическом и политическом функционировании России? Потому что именно с этой стадии начинается закладка нравственных и профессиональных ориентиров, необходимых для работы в государственной сфере. Так в чем же заключается особенность подготовки госслужащих в РФ?

      Глава 1. Понятие подготовки государственных  служащих: особенности, характеристика, опыт зарубежных стран

     1.1. Нормативное регулирование подготовки государственных служащих

     Государственный служащий – это профессия, которая  требует от специалиста постоянного творческого подхода к выполняемым функциям, поэтому от профессионала, собирающегося служить государству, требует постоянного повышения теоретического уровня знаний на протяжении всей служебной деятельности, независимо от занимаемой государственной должности. Таким образом, профессиональная подготовка государственных служащих предполагает целую систему знаний. Во многом эффективность государственного регулирования экономики, политики и т.д. объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих, которые обеспечиваются, прежде всего, отработанным механизмом их подготовки. Именно по этим причинам подготовка, переподготовка и повышение квалификации занимают в системе государственной службы такое существенное положение. По этой причине Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ на государственных служащих возложена обязанность, поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных полномочий, а также им гарантируются переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения[1].

     Федеральным законом № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» закреплен принцип профессионализма и компетентности в качестве единого фундаментального принципа организации и функционирования государственной службы. Под профессионализмом имеются в виду глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области государственно-служебной деятельности[2].

     Под компетентностью понимаются показатели, характеризующие профессиональные знания, осведомленность и способности  государственного служащего к эффективной  их реализации в своей служебной  деятельности[3]. Таким образом, государственный служащий должен был разносторонне развитым, компетентным во многих отраслях знаний и жизнедеятельности человека. Этот профессионализм и компетентность должны закладываться госслужащему во время подготовки специалиста, представляющей целую систему организацией и учреждений, а также закладки профессиональных и этических ценностей. 

     В настоящее время организационно-правовые формы профессиональной подготовки специалистов госслужбы регулируются указами Президента РФ и постановлениями Правительства Р. Главными из этих норм можно выделить следующие.

     - Федеральный закон от 27 июля 2004 г.  № 79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской  Федерации» (ст. 61—63);

     - Указ Президента РФ от 7 февраля  1995 г. № 103 «О государственном  заказе на переподготовку и  повышение квалификации государственных служащих»;

     - Указ Президента РФ «О дополнительных  мерах по подготовке государственных  служащих» от 3 сентября 1997 г. №  983;

     - Положение о повышении квалификации  и переподготовке федеральных  государственных служащих, увольняемых  из аппарата органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, утвержденное Указом Президента РФ от 23 августа 1994 г. № 1722;

     - Постановление Правительства РФ  «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» от 13 сентября 1994 г. № 1047;

     Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных  служащих федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1462.

     Также есть другие нормативные акты, регулирующие подготовку профессиональную госслужащих.

     1.2. Влияние нормативного  регулирования на  подготовку государственных служащих

     Согласно  нормативному регулированию характер и тип профессионального развития государственных служащих определяются принципами, заложенными в понятие подготовки госслужащих, которые делятся на три основных группы. Эти группы включают в себя общегражданские, профессиональные и внутрикорпоративные принципы, рассмотрев которые можно понять, что закладывается в нормативную регулировку подготовки госслужащих.

     Первая  группа, включающая общегражданские  принципы, основана на развитии повышенного  чувства ответственности и гражданского сознания, в том числе ряда специфических этических качеств. Среди этических качеств можно выделить гражданский долг, верность интересам государственной службы. В перестроечное время можно было наблюдать отход государственных служащих от следования главным этическим составляющим, что привело Россию к разгулу коррупции и бюрократии. Стоит отметить, что по итогам исследований в 2000 году Россия заняла лишь 146 место по количеству выявленных коррумпированных чиновников. Страна оказалась на одной ступени с африканскими государствами и несколькими другими странами третьего мира. На настоящий момент Россия улучшила показатель, сократив количество некомпетентных государственных служащих и заняв уже 88 строку в рейтинге. Это, кстати, частично обусловило вхождение России в десятку стран с высоким уровнем жизни.

     Согласно  перечисленным составляющим общегражданских  принципов госслужащие должны уметь  совмещать профессиональную деятельность с умением руководствоваться  этическими нормами. При подготовке госслужащих, ввиду прописанных этой группой норм, в поведение госслужащих внедряются навыки мотивирующего воздействия на окружающих, а также прививается честность и неподверженность коррупционным воздействиям. Хотя в отношении личностных качеств предугадать честность будущего госслужащего и его верность этическим нормам, сложно, практически невозможно. В европейских странах для достижения результата стали принимать в кадровые службы государственных предприятий психологов, чтобы они могли с точностью до 90% предугадать поведение государственного служащего в двойственной ситуации. В нашей стране пока такая практика не распространена, и кадровые службы руководствуются собственным чутьем и интуицией.

     Обратимся ко второй группе, которая включает в себя профессиональные принципы. Согласно следованию прописанных в этой группе норм, каждый чиновник должен не только обладать специальными знаниями в области права, политологии, социологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления, но и должен уметь пользоваться этими знаниями. Для того, чтобы полученные госслужащими знания не устаревали и постоянно обновлялись, специалисты должны непрерывно и постоянно получать дополнительное профессиональное образование. Для этого разрабатываются системные и систематические программы, обеспечивающие непрерывное пополнение знаний и навыков работников государственной службы.

     Третья  группа, включающая внутрикорпоративные принципы, основана на привитие навыков управленческой работы, в том числе лидерских качеств. Для достижения этих целей с государственными служащими часто занимаются психологи, способствующие быстрому получению и усвоению лидерского отношения. Также внутрикорпоративная группа включает солидарность, взаимодействие и взаимную поддержку на государственной службе, повышение социального статуса и имиджа государственной службы, чести и достоинства государственного служащего. Как видно, внутрикорпоративные принципы тесно переплетаются с принципами, заложенными в общегражданской группе. Следование всем принципам, прописанным в нормативных актах, способствует тому, что исходным результатом подготовки госслужащих должен стать идеально функционирующий государственный аппарат. Кроме того, подготовка госслужащих, в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ, должна содержать следующие элементы: профессиональную подготовку кадров для государственной службы; профессиональную переподготовка государственных служащих; повышение квалификации государственных служащих; стажировку государственных служащих[4].

     1.3. Подготовка профессиональных  государственных  служащих

     Под профессиональной подготовкой кадров для гражданской службы имеется в виду процесс обучения гражданина профессиональным знаниям, умениям и навыкам, необходимым для надлежащего исполнения им должностных функций и полномочий по замещаемой должности государственной службы[5].

     Под профессиональными знаниями на государственной службе понимается целостная и систематизированная совокупность знаний в области государства и права, науки управления, политологии, экономики, социологии, психологии о теории и практике реализации полномочий органов государственной власти[6].

     По  мнению экспертов, для того, чтобы  государственные служащие четко  осознавали, поставленные перед ними задачи, необходимо, чтобы наряду с теоретическими знаниями, они получали исчерпывающую информацию о задачах, функциях, правах и обязанностях, способах и средствах достижения высоких результатов, которых ждут от государственных служащих. Именно такая совокупность теоретических знаний и четкое осознание поставленных задач сделают государственного служащего высокопрофессиональным специалистом, владеющим профессиональными знаниями, всегда готовым к решению служебных задач. Профессиональные задачи государственных служащих включают в себя следующие направления. Во-первых, включают реализацию основных направлений государственной административной политики и решение задач социальной политики. Во-вторых, включают правовое регулирование социальных и экономических процессов в отраслях и сферах государственной деятельности на основе законодательства об управлении, разграничении компетенции и функций государственных органов. В-третьих, включают анализ реальных ситуаций, складывающихся в государственных органах, поиск путей согласования различных интересов, определение причин и упреждение социальных конфликтов. В-четвертых, включают организацию выполнения решений федеральных государственных органов, налаживание учета и проверки исполнения этих решений, обеспечение контроля над ходом их выполнения. В-пятых, включают выработку стратегической программы по исполнению должностных обязанностей согласно должностному регламенту[7].

     Реализация  задач, поставленных перед государственными чиновниками, предполагает четкое следование теоретическим знаниям с конечным результатом, воплощенным в решении служебных задач. Под умениями на государственной службе понимаются профессиональные знания государственного служащего, воплощенные в решение конкретных служебных задач в соответствии с замещаемой должностью. Так, государственный служащий обязан уметь быстро и продуктивно вникать в ситуацию, которая требует немедленного разрешения проблемы.

     Под навыками на государственной службе понимаются умения государственного служащего, осуществляемые им автоматически в режиме реального служебного времени[8]. Навыки, естественно, появляются только в том случае, если государственный служащий трудится по приобретенной им специальности. Навыки – это знания, которые позволяют экономить служебное время, сводить до минимума ошибки и просчеты. Из этого можно сделать вывод: профессиональные знания, умения и навыки - показатели профессионализма государственного служащего, определяющие профессиональную пригодность и компетентность государственного служащего.

     В соответствии с установленными указами Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации и законодательными актами субъектов Российской Федерации Профессиональная, качественная, подготовка для государственной службы осуществляется на основании договора на обучение. Заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе. Порядок, предусмотренный в договоре, также прописан в нормативных актах. В рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся[9].

     Ответственность за организацию и проведение профессиональной подготовки гражданских государственных  служащих, обновление их теоретических  и практических знаний, умений и  навыков в соответствии с постоянно повышающимися требованиями государственных образовательных стандартов возлагается на руководителей государственных органов и кадровые службы.

     1.4. Иностранный опыт  в подготовке госслужащих  в РФ на примере  Японии

     На  настоящий момент институт государственной службы в России находится в стадии становления, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, часто применяется для решения проблемы и достижения высоких результатов. Япония – это одна их тех немногих стран, где количество государственных служащих существенно ниже, чем в других развитых странах. Они составляют лишь 8,1% общего числа работающего населения. Для сравнения: в Германии — 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6%[10]. Государственные служащие в Японии для достижения совершенствования технической политики, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотношений работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д. прибегают к методу пяти систем. Метод пяти систем стал основой стремительного развития Японского государства и его быстрого поднятия до стран с высочайшим уровнем жизни. Он включает в себя особенную систему подготовки государственных служащих, зиждущуюся на системе пожизненного найма, системе кадровой ротации, системе репутаций, система подготовки на рабочем месте, системе оплаты труда. В сумме системы составляют отлично действующий единый механизм, формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей. В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. По словам экспертов, это то, чего не хватает российскому институту государственной службы. У госслужащих в России нет заинтересованности в целенаправленном и результативном труде[11]. По этой причине в России частично пытаются внедрить систему профессиональной подготовки японских госслужащих, но в нашей стране методы, применяемые в Японии плохо приживаются. Видимо, сказывается особенность менталитета и индивидуальный путь развития России.

      Глава 2. Особенности  подготовки госслужащих  в РФ

     2.1. Общая характеристика профессиональной подготовки госслужащих в РФ

     Вопрос  качественной подготовки специалистов, занятых в системе государственной  службы, сегодня становится все более  актуальным, поэтому резко возрастают требования к профессиональным учреждениям, готовящих госслужащих, ужесточаются методы подготовки. Опыт развития мировой экономики доказывает, что вложение средств в подготовку компетентных, профессиональных государственных служащих является одним из самых выгодных, так как именно от них напрямую зависит благополучие и процветание государства. Одна из колоссальных проблем, которая периодически ставит Россию в тупик - острая нехватка профессионально подготовленных государственных служащих на всех уровнях иерархии. Удручающая ситуация сегодня сложилась во всех государственных структурах, от органов местного самоуправления до федеральных органов управления. По словам экспертов, «это не удивительно, если низок профессиональный управленческий уровень всего современного общества, то и кадры аппарата госслужбы, набираемые из этого же общества, не могут быть существенно выше этого уровня»[12].

     Если  обратиться к статистическим данным, то становится явственно видно, что  профессионально подготовленными  в области государственного управления считают себя только 3,5% опрошенных руководителей, подготовку в вопросах права и психологии управления имеют менее 4%, а полностью владеют методами работы в условиях рынка только 0,7%.[13] Имидж государственной службы за последние годы существенно упал, что не могло не привести к ухудшению качества ее кадрового состава. Согласно данным, в 2002 году число государственных служащих, не имеющих профессионального образования, составляло 27%. При этом, количество госслужащих, уровень которых не соответствует предъявляемым стандартам, продолжает увеличиваться.

     Эксперты  связывают критическое положение  в области государственной службы с недостатками в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих. Действительно, образовательные учреждения в целом не могут обеспечить необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих. Плохо в нашей стране работает и система стимулирования[14]. Отсутствие контроля в системе стимулирования, искаженной представление о профессиональном долге и отсутствие мотивации со стороны государства приводит к тому, что государственные служащие перестают руководствоваться этическими принципами выбранной профессии, а начинают руководствоваться корыстными идеалами, что приводит к ухудшению профессионального состава государственных служащих. При этом, наблюдается строгая половая иерархия на государственной службе. Если в европейских странах женщина, имеющая специальное образование, получит предпочтение и государственную должность, то в нашей стране сохраняется тенденция принятия на работу государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчине непрофессиональным образованием будет отдано предпочтение при определении на руководящую должность, в то время, как женщина получит должность специалиста.

     По  словам Президент РФ, «система переподготовки и повышения квалификации кадров, занятых госслужащих несовершенна. По его мнению, не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы, недостатки в области их профессионального развития. При этом недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития. Недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, консервативная система подготовки и профессионального развития государственных служащих, слабое использование современных технологий государственного управления порождает многие негативные тенденции»[15].

     Таким образом, назначение института государственной службы для любого государства, особенно таких размеров, как Россия жизненно необходимо, но его функционирование должно проходить четко, без сбоев, для населения. Государственные служащие должны иметь высокий уровень образованности и профессиональных навыков, чего не скажешь о современном государственном аппарате и его кадрах в настоящий момент. Четко видно, что назрела необходимость коренного улучшения профессиональной подготовки государственных служащих, формирования такой образовательной системы, которая была бы способна вести профессиональную подготовку и переподготовку государственных служащих на более высоком качественном уровне.

     2.2. Психологические  особенности подготовки  госслужащих в  РФ

     Многие  эксперты полагают, что задачи, которые  выдвигаются перед государственными служащими, они должны осознавать еще  до уровня профессиональной подготовки, так как именно в это время закладывается восприятие этических ценностей, занимающих в госслужбе первостепенное значение и относящиеся к группе общегражданских принципов. В последнее время в российской системе образования проводится эксперимент, связанный с профессиональной подготовкой школьников, отдающих предпочтение государственной службе. Цель этого эксперимента выявить, насколько школьник пригоден для деятельности в системе государственной службы с этической и общеобразовательной точки зрения. Для достижения положительных результатов созданы учебные планы, разработаны программы подготовки. Как показывают результаты данного исследования, проведенные, в частности, кафедрой акмеологии и психологии профессиональной деятельности РАГС при Президенте РФ, в становлении государственного служащего как субъекта профессиональной деятельности первостепенное значение имеют психические образования, входящие в базис личности, обеспечивающие целостность и устойчивость ее структуры, придающие социальную значимость профессиональным установкам. К числу таких образований относится Я-концепция госслужащего. Поэтому на этапе допрофессиональной подготовки важно опираться на особенности развития Я-концепции той личности, которая предполагает в будущем профессиональную деятельность в системе государственной службы[16]. Подобные исследования дают четко проследить и главное, сформировать отношение потенциального госслужащего к профессиональной деятельности. Ученые пришли к выводу, что юношеское сознание значительно восприимчивее к новой информации, поэтому закладка базисных знаний, предусмотренных подготовкой госслужащих, должна осуществляться именно на этом этапе развития человека.

     Кстати, частично опыт такой подготовки госслужащих  Россия переняла у Японии, где занятие государственных должностей является пожизненным, а потому знания о профессиональной деятельности могут начинать закладываться еще в юношеском, подростковом возрасте. Успешные результаты таких исследований явственно указывают на то, что в ближайшем в будущем в России подобная система подготовки госслужащих будет внедрена повсеместно. Пока психологическая система подготовки госслужащих только проходит стадию апробации и подтверждает право на существование.

     Не  менее важна в системе психологической подготовки госслужащих и кадровая служба, на которую ложится ответственность за выявление профессиональной пригодности или непригодности специалиста, претендующего на государственную должность. Здесь очень важно учитывать человеческий фактор, насколько специалист верен идеалам профессии и компетентен с точки зрения профессиональных знаний. Часто служащим кадровых отделов в государственных учреждениях приходится получать дополнительное психологическое образование, чтобы иметь возможность четко оценить направленность индивида и его способности к должности.

     Психологические особенности подготовки госслужащих  в РФ тесно взаимосвязаны с  карьерными вопросами. В советское  время вопрос карьеры в государственном  аппарате специалиста не волновал, так как все назначения о повышениях и снятиях с должности приходили от вышестоящих инстанций и не имели никакого отношения к самостоятельному карьерному росту. В настоящий момент в РФ отмечается тенденция, явно свидетельствующая о том, что специалист имеет возможность сделать карьеру на государственной службе, приложив определенные усилия, постоянно развиваясь и совершенствуясь и следуя профессиональным и этическим принципам госслужбы. Но заложенные еще в советское время понятия о продвижении по государственной лестнице, многим из профессионалов не дают возможности нормально и успешно работать. Над ними довлеют психологические аспекты возможности карьерного роста на государственной службе. По этой причине сегодня уделяется большой внимание в психологической подготовке госслужащих карьерным вопросам, которые, кстати, являются отличными мотивирующими факторами. Так, по данным ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации одним из наиболее важных и существенных факторов продуктивной деятельности государственных служащих является их успешная карьера. Удовлетворенность госслужащих своим социальным и служебным положением эксперты определяют в пределах 10-13%.

     Большинство респондентов считают, что в настоящее  время в настроении служащих преобладает неуверенность в возможности своего служебного продвижения за счет трудолюбия и развития профессиональных качеств. Готовность человека к деятельности в сверхсложных, трудно прогнозируемых условиях, часто достигается развитием у него способности к системному видению карьерного процесса во всей сложности формирования его составляющих, их внутренних и внешних связей, а также обретения средств и умения опережающего воздействия на механизмы карьерных деструкций. Оптимальным образом спланированная и выстроенная траектория профессионального развития и должностного роста позволяет сотруднику более четко определить свое место в организации, стимулирует его максимально полно и всесторонне раскрыть собственный профессиональный, деловой и личностный потенциал. В этом случае достигается оптимальное соответствие целей и удовлетворение потребностей, как организации, так и самого работника. Если в организации действует отлаженная система планирования и развития карьеры, то она не только обеспечивает достижение корпоративных целей, но и одновременно поддерживает устойчивость сотрудников, способствуют формированию деловой оптимальной атмосферы[17].

     Таким образом, явственно видно, что психологические  особенности подготовки госслужащих  в РФ, обусловлены сложным характером и особенностями государственного устройства страны, в котором госслужащие не имеют уверенности и специально созданных условий для достижения ими благополучия. Внутреннее (личностное) и внешнее (достойное материальное положение) благополучие способно сформировать у госслужащего положительный образ выбранной профессии и этические принципы, являющиеся основой общегражданской группы принципов работы госслужащего.

     2.3. Профессиональные  особенности подготовки  госслужащих в  РФ

     Современное развитие России указывает на то, что в системе профессиональной подготовки госслужащих в РФ много пробелов, которые можно с легкостью закрыть, обходя нормативные документы и не учитывая интересы государств и населения. Если рассматривать недостатки профессионального развития и образования работников государственной отрасли в соответствии с компетентными исследованиями, то можно выделить общие пункты.

     1. Отсутствие конкуренции государственных и негосударственных образовательных учреждений за право получения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих.