Подведомственность юридических дел

ВВЕДЕНИЕ 

     Надо  ли в настоящее время изучать  подведомственность? Казалось бы, сняты  все ограничения на судебную подведомственность, нет практически ни одного вопроса, который бы нельзя было сделать предметом  судебного разбирательства. Однако прошедшие политико-правовые реформы, снявшие ограничения на подведомственность дел судам, не решили проблемы, связанной с разграничением предметов ведения, а наоборот, усложнили ее.

     Вместо  единой судебной системы, существовавшей в Кыргызской Республике до 1991 года, в настоящее время судебная власть осуществляется двумя самостоятельными и автономными системами судебной власти: Конституционным судом Кыргызской Республики и судами общей юрисдикции. Наряду с этим сохраняются возможности разрешения дел в других органах гражданской юрисдикции. Поэтому актуальность и значимость вопросов подведомственности вовсе не утрачивается, а наоборот существенно увеличивается. Все это требует продолжения исследований подведомственности, основанных на новом фактическом материале, появившемся после принятия новой Конституции Кыргызской Республики и реформы частного права. Значение подведомственности достаточно многогранно. Прежде всего, подведомственность выступает в качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами. В условиях построения и осуществления системы государственной власти на принципах разделения властей подведомственность играет роль рабочего юридического механизма, позволяющего реализовать данное положение в государственно-правовом строительстве. Ведь недостаточно провозгласить начало разделения властей, необходимо и реально воплотить его в законодательство и юридическую практику всех государственных органов с помощью правовых критериев. Поэтому не совсем правильно связывать подведомственность только с реализацией права на обращение в суд за судебной защитой. Значение подведомственности как межотраслевого института права, который объединяет нормы о подведомственности, относящиеся к различным отраслям процессуального права, в настоящее время существенно возросло и изменилось. Более сложная система органов

гражданской юрисдикции, наличие множества процессуальных норм, которые сосредоточены в  материально-правовых нормативных  актах, определяют необходимость их анализа и формулирования выводов общего характера, которые могли быть положены в основу совершенствования законодательства и правоприменительной практики.

     Подведомственность  является одним из юридических условий, определяющих возникновение права на обращение в суд. В этом аспекте подведомственность очерчивает пределы реализации данного права, определяя границы судебной власти в соотношении с законодательной и исполнительной, одновременно определяя подведомственность каждому из органов судебной власти. На правореализационном уровне подведомственность выступает и в качестве юридического факта в конкретном фактическом составе, определяющем возникновение гражданского процесса.

     При обращении в суд подведомственность из качества юридического условия становится юридическим фактом, который устанавливается судьей при решении вопроса о возбуждении гражданского дела. При этом в конкретном фактическом составе юридическим фактом является не сама по себе подведомственность, а ее конкретный, определенный вид.

     В каждом фактическом составе может  быть либо исключительная судебная подведомственность, либо разновидности множественной подведомственности.

     Как уже указывалось, подведомственность является самостоятельной правовой и научной категорией, позволяющей разграничить по характеру юридического дела и ряду иных признаков предметы ведения между различными органами гражданской юрисдикции. Общая судебная подведомственность практически любого спорного вопроса не означает, что институт подведомственности утрачивает свое значение.

     Подведомственность  относится к числу фундаментальных  категорий гражданского процессуального  права, в связи с чем, вопросы судебной формы защиты прав и интересов постоянно находятся в центре внимания представителей науки гражданского процессуального права.

     Целью данной работы является анализ института  подведомственности юридических дел. Вышеназванная цель предполагает постановку и разрешение ряда задач:

1. Определение понятия и правовой природы подведомственности;
2. Сравнение подведомственности со смежными категориями;
3. Выделение видов подведомственности;
4. Рассмотрение общих правил определения подведомственности;
5. Анализ критериев, разграничивающих подведомственность дел судам общей юрисдикции и иным органам;
6. Рассмотрение особенностей определения подведомственности для дел, в отношении которых применяется специфический порядок разрешения;
7. Анализ коллизий подведомственности, встречающихся в гражданском процессуальном праве.

     В процессе работы использовался диалектический метод, метод системно-структурного анализа, исторический и сравнительно-правовой методы.

     Что касается научной разработанности  данной проблемы, то необходимо отметить, что большой вклад в разработку данной проблематики внесли М.А. Гурвич, П.С. Дружков, Н.Б. Зейдер,               И.А. Жеруолис, А.Ф. Козлов, Д.М Чечот, М.А. Викут, В.Н. Щеглов,             Л.А. Ванеева, Р.Е. Гукасян, Н.Б. Зейдер, П.Ф. Елисейкин и другие.

     Настоящая дипломная работа, помимо доктринальных разработок, построена на гражданско-процессуальном законодательстве, руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда СССР и Кыргызской Республики, судебной практике.

     Структурно  дипломная работа состоит из введения, трех глав и заключения.

     Во  введении отражены вопросы актуальности выбранной темы, сформулированы цель и задачи работы, в первой главе проводится исследование общих вопросов, касающихся понятия, видов и общих правил определения подведомственности. Вторая глава посвящена рассмотрению правил определения подведомственности для отдельных категорий дел, в третьей главе рассматриваются коллизионные аспекты применения правил о подведомственности в процессуальном праве. В заключении отражены выводы по работе.

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ 

1.1 Понятие подведомственности 

     Для правильного понимания сущности категории «подведомственность» необходимо обратиться к источникам ее исторического  формирования.

     Так, понятие подведомственности в правовой науке сложилось не сразу. В первых законах советского государства и в процессуально-правовой литературе тех лет термин «подведомственность» в том специальном значении, которое придается ему в наши дни, вообще не употреблялся. Упоминание о подведомственности как определенном правовом понятии относится ко времени принятия в 1923 году Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее по тексту – ГПК РСФСР), в котором неподведомственность была указана в качестве основания прекращения производства по делу в судебных органах (ст. 246 ГПК РСФСР 1923 года).¹

     Несколько раньше, в марте 1923 года, о ней было упомянуто в Правилах о производстве дел в Высшей Арбитражной Комиссии при Совете Труда и Обороны и местных арбитражных комиссиях. В статье 4 названных Правил отмечалось, что местные арбитражные комиссии разрешают подведомственные им дела в судебном присутствии.

     Однако  отсутствие упоминаний о подведомственности в законодательстве и литературе первых лет Советской власти отнюдь не говорит о том, что в этот период она как таковая не существовала вообще. Не употреблялся лишь термин «подведомственность». Сама же она как правовое явление возникла буквально впервые дни становления советского государства и права.

     Создавался  новый, советский аппарат управления, формировались органы социалистического  правосудия, обретали жизнь кооперативные  и иные общественные организации. Сложная система государственных органов и общественных организаций требовала и четкого определения круга дел, в том числе и юридических, которые они практически призваны были решать. Так, 24 ноября 1917 г. декретом о суде был определен круг дел, подлежащих судебному рассмотрению. К ведению местных судов были отнесены все гражданские дела ценою до 3000 руб. Этим же декретом была определена подведомственность дел третейским судам. За ними было признано право разрешать, по соглашению сторон, все спорные гражданские дела.² Декретом от 12 января 1918 года «О направлении неоконченных дел и упраздненных судебных установлений» все дела первого и второго департаментов правительствующего сената, поскольку таковые не подлежали прекращению, были отнесены к ведению различных административных органов, а дела о поземельных отношениях – к ведению губернских земельных комитетов.³ Создаются арбитражные комиссии, нотариальные и другие органы. По мере создания и приведения в действие государственного аппарата нового социалистического государства устанавливается и подведомственность дел вновь создаваемым органам.

     Таким образом, к моменту принятия первого  Гражданского процессуального кодекса  РСФСР в стране сложилась разветвленная  система органов, наделенных правом разрешать юридические дела, и, как следствие этого, возникла потребность в размежевании их компетенции в указанной сфере. Средством решения этой задачи и явился институт подведомственности юридических дел.

     Однако  законодатель, введя в оборот термин «подведомственность», не определил его содержания. Поэтому советские юристы в тот период вынуждены были при истолковании сущности подведомственности исходить из представлений, сложившихся на этот счет в буржуазной правовой теории.

     В дореволюционном русском законодательстве института с аналогичным названием не было. Существовал институт ведомства (власти).

     Ведомством  обычно называли круг дел, подлежащих заведованию определенного, чаще всего  судебного, органа.⁴ В этом же смысле, но обычно по отношению к отдельным делам, употреблялся термин подведомственность. Говорили, что такое-то дело подведомственно (подведомо) или не подведомственно (не подведомо) такому-то органу. При этом твердо установившейся терминологии ни в законе, ни в литературе не существовало. Термины «компетенция», «подведомственность», «ведомство», «власть», «юрисдикция», «подсудность» часто употреблялись как равнозначные. По этому поводу Е.В. Васьковский писал: «В нашей юридической литературе (то есть в литературе дореволюционной России) нет прочно установившейся терминологии. Обыкновенно компетенция судов во всех ее направлениях называется ведомством, а принадлежность дел к компетенции того или иного суда – подсудностью. Нередко, однако, термин «подсудность» употребляется по отношению специально к пространственной компетенции, а компетенция во всех отношениях называется ведомством».⁵

     Отмеченное  обстоятельство на первых порах развития советской правовой науки оказало  отрицательное влияние на раскрытие  сущности подведомственности. В юридической литературе и законодательстве того времени подведомственность нередко отождествлялась с другими родственными понятиями. Так, В.А. Краснокутский отождествлял ее с подсудностью. Он писал: «Подсудностью в широком смысле слова принято называть определенный круг дел, подлежащих ведению или рассмотрению известного учреждения».⁶

     Из  сказанного со всей очевидностью следует, что выяснение сущности подведомственности невозможно без раскрытия содержания смежных с ней понятий и в первую очередь понятия компетенции.

     Под компетенцией в широком смысле слова принято понимать круг чьих-нибудь полномочий, прав,⁷ круг полномочий какого-либо учреждения или лица.⁸

     В этом значении понятие компетенции  в равной степени применимо как  к полномочиям различных органов  государства, учреждений, организаций, так и к правам граждан. Однако в настоящее время этот термин, как правило, употребляется применительно к органам государства, общественным организациям, должностным лицам.

     В юридической литературе компетенция  определяется по-разному.

     Одни  понимают ее как совокупность (круг) только полномочий, которыми располагает  какой-либо орган или должностное  лицо, определенных конституциями, законами, указами и изданными на основе и во исполнение их актами органов государственного управления.⁹

     Другие рассматривают компетенцию как совокупность прав-полномочий) и обязанностей, которыми государство наделило государственный орган, для выполнения возложенных на него задач и функций.¹⁰

     Третьи  под компетенцией понимают круг дел, отнесенных к ведению того или иного органа государства, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера.¹¹

     Четвертые полагают, что компетенция – это  сложное правовое явление, структура которого включает предметы ведения, правомочия и обязанности определенного органа.¹²

     Отличную  от других позицию занимает в этом вопросе В.М. Манохин. Под компетенцией он понимает всестороннюю политическую и правовую характеристику государственного органа¹³.

     Из  приведенных выше определений наиболее удачным нам представляется первое. Оно, во-первых, соответствует буквальному смыслу слова, которое в переводе с латинского языка на русский означает принадлежность по праву. Принадлежать же могут именно права, полномочия, а не обязанности. Последние не принадлежат, а вменяются определенному учреждению, должностному лицу или возлагаются на них. Во-вторых, как уже отмечалось, в настоящее время понятие компетенции используется главным образом применительно к органам государства, должностным лицам, общественным организациям, для которых предоставленные им полномочия обычно являются и их обязанностями. В.К. Мамутов по этому поводу справедливо отмечает, что «право госоргана – это не субъективное гражданское право, которым лицо, по своему усмотрению, может пользоваться, а может и не пользоваться, а такое право, которым госорган обязан пользоваться, так как право одновременно является и обязанностью решать соответствующие вопросы, отнесенные к компетенции госоргана».¹⁴

     С.С. Алексеев в связи с этим отмечает, что в области осуществления  правоприменительных полномочий компетентные органы при наличии определенных фактических обстоятельств не только могут, но и должны, юридически обязаны  применять правовые нормы.¹⁵ При таком совпадении прав и обязанностей компетенция с полным основанием может быть определена как круг полномочий того или иного органа, должностного лица, общественной организации без ссылки на их обязанности. Указание не только на права, но и на обязанности. При определении понятия компетенции может быть признано целесообразным лишь в целях усиления гарантий надлежащего осуществления функций государства его органами и должностными лицами, чтобы напоминать, что государственный орган наделяется определенными правами для обеспечения интересов общества, а потому обязан осуществлять их в надлежащих случаях, а должностные лица – нести ответственность не только за неправильное решение, но и за непринятие решения в пределах своей компетенции.

     В этих целях можно было бы в определении компетенции указать, как это и сделал М.А. Чельцов,¹⁶ что предоставляемые субъектам полномочия в то же время являются и их обязанностями.

     Включение в содержание компетенции предметов  ведения вряд ли может быть признано правильным по той причине, что в качестве таковых часто выступают не правовые категории (предприятия, определенные территории земли, лица и т.д.), относительно которых органы государства вправе осуществлять возложенные на них функции. Компетенция же – правовая категория. Она включает в свое содержание не предметы ведения, а полномочия на осуществление относительно этих предметов своих функций.

     Определение компетенции, предложенное В.М. Манохиным, представляется слишком общим, неопределенным. Это объясняется, по-видимому, тем, что автор ставил перед собой задачу раскрыть понятие компетенции не столько с точки зрения его содержания, сколько со стороны формы и техники законодательного закрепления компетенции государственных органов.

     Итак, компетенция может быть определена как круг установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц, общественных организаций, которые в то же время являются и их обязанностями.

     Основу  компетенции каждого отдельного органа государства составляют выполняемые  им функции. Последние зависят от задач и функций государства в целом. Этими задачами определяются его функции, то есть основные направления деятельности. Функции государства осуществляются его органами. Каждая из них выполняется обычно не одним каким-то определенным органом государства, а многими, но лишь в определенной части. Необходимость участия различных органов государства в осуществлении одних и тех же функций объясняется тем, что последние по характеру действий, входящих в их содержание, являются неоднородными. Они охватывают самые различные виды деятельности органов государственного аппарата: издание законов и подзаконных актов (правотворческую деятельность), применение норм права, управленческую, надзорную и другие, которые обычно именуются формами осуществления функций государства или формами государственной деятельности.

     Действительно, по отношению к функциям государства  они выступают в качестве различных  форм осуществления последних. Но по отношению к органам государства, на которые возлагается совершение действий определенного вида, они выступают в качестве «функций» этих органов. Говоря о том, что основу компетенции органов государства составляют выполняемые ими функции, мы и имели в виду именно функции органов государства, а не государства в целом.

     Эти функции чрезвычайно разнообразны. Поэтому невозможно дать какого-либо исчерпывающего их перечня. Система их весьма сложная. Нередко отдельные функции органов государства могут быть подразделены на функции, так сказать, первого и второго порядка. Например, функция управления, будучи одной из функций (главной) органов государственного управления, слагается из различных видов деятельности, которые также могут быть названы функциями: подбор и расстановка кадров, планирование, учет и контроль, оперативно-исполнительная деятельность и др. То же самое можно сказать о функции правосудия. Она слагается из деятельности судов первой, второй инстанций и органов судебного надзора. В связи с этим принято говорить о функциях суда первой инстанции, функциях суда второй инстанции и функциях органов судебного надзора.

     Права органов государства на осуществление  определенных функций (видов деятельности) представляют собой функциональные полномочия этих органов, а совокупность функциональных полномочий образует их функциональную компетенцию.

     Органы  государства выполняют обычно не одну какую-то определенную функцию, а  одновременно несколько. Например, министерства, кроме функции управления, выполняют  также и правотворческую, так  как наделены правом издавать приказы  и инструкции нормативного характера. Ими осуществляется также правоприменительная функция, поскольку они пользуются правом разрешать различные правовые вопросы, в частности споры, возникающие из административных и иных правоотношений» отнесенных законом к их компетенции.

     Функции, выполняемые тем или иным органом  государства, с точки зрения осуществления  возложенных на него задач неравнозначны. Одни из них являются для данного органа главными, определяющими его профиль, его специфику, другие – вспомогательными. Так, для министерств главной является функция управления, а остальные (правотворческая, контрольно-надзорная) имеют подчиненный, вспомогательный характер. Они наделяются ими лишь в связи с выполнением своей главной функции – управления. Наличие среди функций органов государства главных и вспомогательных позволяет классифицировать определенным образом органы государства.

     Функциональная  компетенция характеризует объем  полномочий органов государства  лишь с точки зрения видов их деятельности. Однако многие государственные органы выполняют сходные по своему характеру функции. В рамках, установленных законом, правотворческая деятельность осуществляется и общественными органами. Функция применения норм права осуществляется не только органами правосудия, но и органами управления, органами общественности. Поэтому функциональная компетенция не может служить достаточным критерием для разграничения сферы деятельности различных органов государства. Необходимы дополнительные признаки, с помощью которых можно было бы отграничить компетенцию каждого отдельного органа от всех других органов государства.

     Одним из таких признаков является объект (предмет), по отношению к которому осуществляются различными органами государства сходные по характеру функции. Дело в том, что функции органов государства обычно осуществляются последними относительно различных объектов. Так, правотворческая деятельность может быть направлена на принятие различных нормативных актов: конституции, основ законодательства, иных законов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций и т.п. Правоприменительная деятельность может касаться споров о праве, возникающих из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений. Функция управления может относиться к различным отраслям народного хозяйства, здравоохранению, образованию и другим сферам жизни общества. Путем указания объектов, по отношению к которым могут осуществляться одни и те же функции различными органами, удается разграничить компетенцию органов, выполняющих сходные функции.

     Права органов государства на осуществление своих функций по отношению к определенному кругу объектов (предметов) представляют собой объективные (предметные) их полномочия, а совокупность предметных полномочий – объективную (предметную) компетенцию.

     Однако  и предметная компетенция не дает возможности точно определить объем  полномочий каждого отдельно взятого  органа государства, так как среди  них много таких, которые имеют  не только одинаковую функциональную, но и одинаковую предметную компетенцию, например, суды.

     Для точного определения компетенции  органов государства, а следовательно, и для разграничения их полномочий необходимо учитывать, что они осуществляют свои функции не только по отношению  к определенным объектам, но и в  пределах установленных территориальных границ. Право органов государства осуществлять возложенные на них функции, на определенной территории, принято называть территориальной (пространственной) компетенцией. В совокупности с другими видами компетенции (функциональной и предметной) она позволяет достаточно точно определить объем полномочий каждого органа и тем самым отграничить сферу его деятельности от сферы деятельности всех других органов государства.

     Таким образом, в пределах общего понятия  компетенции необходимо различать  компетенцию функциональную, предметную, территориальную. Сразу же отметим, что в связи с рассмотрением вопроса о подведомственности особый интерес представляет предметная компетенция, так как эти два понятия связаны между собой самым непосредственным образом.

     Приступая к выяснению сущности подведомственности, следует прежде всего отметить, что  ее необходимо различать в широкое  и узком смысле.

     В широком смысле подведомственность есть круг любых объектов, по отношению к которым тот или иной орган государства или общественности может осуществлять возложенные на него функции. Такой вывод следует из этимологического анализа термина «подведомственность» и анализа нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.

     Слово «подведомственность» происходит от слова  «ведомство», то есть учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-либо область государственного управления.¹⁷ Поскольку в данном случае речь идет о государственном управлении, то, видимо, под учреждением или их совокупностью имеется в виду орган государства или совокупность, определенная система его органов. В свою очередь слово «ведомство» является производным от глагола «ведать», то есть управлять, заведовать.¹⁸

     Отсюда  и слово «подведомственность» в  широком смысле означает нахождение какого-либо объекта (предмета) или группы объектов (предметов) в ведении определенного органа государства. Отдельные функции органов государства могут осуществляться также общественными организациями, поэтому нахождение объекта (или, группы их) в ведении общественных организаций также означает подведомственность их последним.

     Круг  объектов, находящихся в ведении  определенного органа государства  или общественной организации, по своему характеру может быть самым различным. Он зависит от выполняемых этим органом  или организацией функций, каждой из которых соответствует и свой круг объектов. Например, при осуществлении функции управления такими объектами могут быть предприятия, учреждения, нижестоящие органы управления, должностные лица, определенные территории земли и т.д. или различные хозяйственные и иные вопросы, которые вправе разрешать определенный орган или должностное лицо. При осуществлении правоприменительной функции объектами деятельности могут быть различные вопросы правового характера.

     Соответственно  характеру объектов принято говорить о подведомственных предприятиях, подведомственных учреждениях, подведомственных должностных лицах, подведомственных территориях и т. п. или о подведомственных вопросах, подведомственных спорах о праве. Из сказанного выше следует, что подведомственность каждого органа слагается из ряда относительно самостоятельных групп объектов соответственно выполняемым органом функциям.

     Итак, подведомственность (в широком смысле) представляет собой круг любых объектов, по отношению к которым определенный орган государства, должностное лицо или общественная организация вправе осуществлять возложенные на них функции. Понимаемая в таком смысле подведомственность по своему содержанию и целевому назначению очень близка к предметной компетенции. Последняя неизбежно предполагает указание круга объектов, относительно которых определенный орган государства, общественная организация, должностное лицо могут осуществлять свои функции. Только таким путем она и может быть определена. В свою очередь, и подведомственность также немыслима без указания конкретного органа, поскольку в его ведении находится образующий ее круг объектов. Таким образом, оба понятия отражают одну и ту же связь, существующую между правомочием определенного субъекта и объектом, в отношении которого субъект может его осуществлять. Кроме того, как и предметная компетенция, подведомственность имеет своим назначением разграничение полномочий различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Следовательно, и по своей служебной роли она очень близка к предметной компетенции.