Содержание 

    Введение

    Многопартийность  — существенная характеристика демократического правового строя. У каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и многопартийности; Особенность нашего пути была обусловлена долгим господством тоталитарной однопартийной системы, а также форсированными темпами демократических преобразований.

    После преодоления монополии КПСС в обществе бурно пошли процессы становления политического плюрализма, формирования политических партий и движений. Первоначально эти процессы в значительной мере были инициированы самим обществом и намного опережали правовое регулирование в данной сфере. Позднее укрепившаяся после октября 1993 г. демократическая власть, заинтересованная в многопартийности парламентского типа, предприняла ряд важных шагов по стимулированию ее развития. Главный из них — введение смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы со значительной долей пропорционального представительства (когда половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам).

    Однако  объективные сложности постсоциалистических преобразований, а также ошибки в правовом регулировании процессов развития многопартийности привели к тому, что к настоящему времени вместо многопартийной системы парламентского типа мы имеем несистемную множественность партий, не объединенных, общей приверженностью принципам идеям и ценностям действующей Конституции РФ. После выборов в Государственную Думу 1995 г. стал вполне очевиден тот факт, что широкое демократическое движение, преодолевшее монополию КПСС и добившееся установления реального политического плюрализма, в  конечном итоге получило от режима многопартийности гораздо меньше своих основных оппонентов. Политические партии не стали заметной движущей силой демократических преобразований.  На современном этапе задача состоит в том, чтобы на основе анализа достижений и ошибок в данной сфере разработать стратегию правового регулирования, способного переломить негативные тенденции в развитии российской многопартийности и направить процесс в русло формирования многопартийной системы парламентского типа, являющейся существенным фактором нормального функционирования гражданского общества и правового государства. Этим целям и посвящена настоящая работа.

    В работе рассматриваются история  и этапы формирования многопартийности в России, раскрывается роль права в этом процессе, анализируется правовой статус избирательных объединений и особенности участия политических объединений в выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, предлагаются концепция и основные положения нового закона о политических объединениях, исследуется участие политических объединений в парламентском процессе.

    1 Политические партии  и многопартийность

    1.1 Юридическое  понятие  политической  партии

    Естественно, что ни в странах англосаксонской  системы права, ни в тоталитарных государствах законодатель не уделял внимания выработке юридического понятия политической партии. Напротив, в странах романо-германской системы права такое определение часто дается. Правда, оно обычно не имеет «строгого» характера, является в определенной мере описательным, но указывает на главные отличительные черты политической партии как особого общественного объединения. В таких определениях нет политологических характеристик, в значительной мере навеянных марксистским подходом: передовой, наиболее организованный отряд класса и т. п. В них названы юридические признаки¹.

    Разумеется, в разных странах эти определения  не совпадают, не во всех из них перечислены  все наиболее существенные черты, но в синтезированном виде такое  понятие включает следующие признаки:

    1) объединение граждан государства (в России это установлено ст. 2 Федерального закона «О политических партиях»), достигших совершеннолетия, как правило,  18 лет, пользующихся политическими и гражданскими правами. В некоторых странах, однако, натурализованные граждане не сразу могут основывать партии и быть их членами, например, в Бенине и Тунисе — через 10 лет после получения гражданства. Лица без гражданства и иностранные граждане, как правило, членами партии быть не могут. В некоторых странах запрещено коллективное членство в партии (ФРГ), в других — в партиях есть коллективные члены, в Лейбористской партии Великобритании они (профсоюзные организации) составляют подавляющее большинство ее членского состава — четыре пятых;

    2) устойчивая организация, объединяющая членов на длительной или постоянной основе на базе идеологических факторов, прежде всего, общности политических убеждений и целей, что концентрированно выражается в программных документах партии: идеологический фактор, как обязательный признак членства, отличает партию от других общественных объединений — профсоюзов, женских организаций, обществ культурного характера и др.;

    3) партии — некоммерческие организации,  извлечение прибыли не является  их целью. Правда, партия может  создавать какие-то организации, примыкающие к ней, которые занимаются даже производством, но такое производство должно соответствовать направлениям деятельности партии, например, изготовление членских билетов, партийных документов и т. д., можно получать прибыль также от лекционной и иной творческой работы;

    4) партия имеет своей целью завоевание политической власти, участие в формировании органов государства, прежде всего — правительства.

    Главное в деятельности партии — достижение политических целей, даже если она создана для участия в политической жизни общества (как сказано в ст. 2 ФЗ «О политических партиях»), а не защита социальных и иных интересов своих членов, как, например, у профсоюзов. Это нашло свое отражение и в упомянутом законе СССР 1990 г. об общественных объединениях, где говорилось об участии партий в формировании органов государственной власти и управления, в том числе через избираемых в Советы представителей. Основным путем к завоеванию политической власти считают участие партии в выборах, особенно общегосударственных. Согласно Закону ФРГ о политических партиях 1967 г., который много раз дополнялся и изменялся, партия утрачивает свой статус и связанные с ним права, если она в течение шести лет не выдвигает своих кандидатов на выборах в парламент или ландтаги, местные представительные органы земель — субъектов федерации.

    Специального  закона о политических партиях, как это имеет место во многих самых разных государствах, в СССР и РСФСР не было, с чем связаны многие проблемы становления многопартийности в России. Правда, в СССР в период «перестройки» в 1990 г. был принят Закон об общественных объединениях, где содержалось несколько норм, специально относящихся к партиям. Но эта тенденция не была поддержана позднейшим российским законодательством: в Законе об общественных объединениях 1995 г. партии особо не выделяются и в отличие от закона СССР 1990 г., некоторые положения которого (ст. 6 и 9) в соответствии с российским законом 1995 г. остаются действующими, не упоминаются. Так, ст. 7 Закона об общественных объединениях 1995 г. среди «организационно-правовых форм общественных объединений» называет: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности.

    Между тем, в политологии, теории конституционного права партии выделяют особо, учитывая их исключительную роль в обществе, участие в формировании государственного аппарата и деятельности парламентов и правительств, отличая их от других общественных объединений и различных групп давления. В связи в этим развитие зарубежного законодательства, хотя и не во всех странах, в целом идет по пути дифференциации: отдельно регулируются объединения коммерческого характера (товарищества, акционерные общества и др.), отдельно — некоммерческие организации, среди которых партии выделяются особо. Помимо других реквизитов, в том числе количества членов партии и процента собранных голосов, важнейшим требованием, предъявляемым законом к национальной партии, является публичный, а не частный интерес, преследуемый ею в своей деятельности.

    1.2 Задачи, функции,  права и обязанности  политических партий

             Уже отмечалось, что в современном  законодательстве существует множество разнообразных определений политических партий. Все их, однако, можно свести к двум основным группам в зависимости от подхода законодателя к трактовке общего предназначения политических партий в обществе и государстве.

    В одних странах законодательные  определения их предназначения отражают традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом соответствовало их действительной роли. Политические партии представляли собой организации, предназначенные преимущественно для проведения выборов, и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные машины"). Американские партии, - писал, например, М. Острогорский, - являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод, которые дают эти выборы". Этот вывод справедлив и для большинства европейских партий того периода.

    В другой группе стран соответствующие  определения исходят из более  широкой трактовки общего предназначения политических партий. В них находят  отражение современные взгляды на политические партии как на постоянно действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не ограничена лишь участием в выборах. Именно такой подход характерен для новейшего законодательства о политических партиях. На конституционном уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе (содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответствующие конституционные положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их участии в формировании национальной политики, в организации и осуществлении государственной власти являются исходными для определения многообразных задач и функций политических партий, которые закреплены в некоторых специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ), а в ряде стран и в конституциях (Мозамбик, Toгo).

    Нормативно  устанавливаются политические, идеологические и воспитательные задачи и функция  политических партий. К политическим относятся: участие в формировании и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2 закона ФРГ; партии воспитывают граждан, способных принимать на себя ответственность за дела общества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к принятию ими политической ответственности в государственных органах); содействие осуществлению политических прав граждан (ст. 20 закона Мексики: обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2 закона Португалии: содействие осуществлению гражданами политических прав); осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая функция (ст. 2 закона ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укреплению связей между народом и органами государства или местных автаркии).

    Важное  значение придается идеологической функции - агитационно-пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и политического сознания граждан (Ангола, Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает агитационно-пропагандистскую деятельность политических партий в качестве постоянной функции, проводя различие между общей и предвыборной агитацией (Австрия, Бельгия, ФРГ).

    Таким образом, как мы видим, определяя  задачи и функции политических партий, законодательство придает им общественный характер. Как сказано в законе ФРГ, политические партии "посредством свободного, постоянного участия в политическом волеизъявлении народа... выполняют общественные задачи, возложенные на них и закрепленные за ними Основным законом"². Как отмечалось, концепция "публичных функций", которые осуществляют политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов на выборные государственные должности), была сформулирована и Верховным судом США, указавшим, что "действия частных актеров могут быть публичными по своему характеру".

    Такая трактовка роли и деятельности политических партий обусловливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.

    Предоставляемые политическим партиям права должны, с одной стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное функционирование многопартийной системы. Последнее подчеркивается, например, конституцией Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их толкование и использование должны создавать возможность для свободного соперничества политических сил в демократическом обществе и его защиты".

      Если суммировать соответствующие  положения законодательства отдельных стран, то можно выделить следующие права политических партий:

    1) политические права и свободы:  право участвовать в формировании и деятельности государственных органов; свобода пропаганды своей идеологии и программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и телестанции, печатные органы); право создавать с другими политическими партиями различного рода коалиции и блоки (избирательные, парламентские и правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными политическими партиями и их международными объединениями;

    2) имущественные права: право собственности; право заниматься разрешенной законом предпринимательской деятельностью; право получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое и косвенное государственное финансирование, предоставление различного рода налоговых льгот и привилегий).

    Подробно  все эти права рассматриваются  в последующих разделах настоящей монографии. Здесь следует подчеркнуть лишь два обстоятельства. Первое: все права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим партиям - как специфическим субъектам, права и могут быть реализованы только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приобретают характер основных, конституционных. Как правило, это право участвовать в формировании и деятельности государственных органов, которое формулируется по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в формировании правительства, деятельности парламента и т. д.).

    Вместе  с тем в новейших конституциях все более широкое распространение получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный доступ к государственным средствам массовой информации (Бразилия, Беларусь, Габон, Кабо-Верде, Молдова, Португалия) и получение государственной финансовой поддержки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными актами (избирательными законами, законами о финансировании политических партий, законами о парламентских фракциях и т. п.).

    Предоставляя  политическим партиям широкие права  и свободы, законодательство в то же время возлагает на них и  обязанности, среди которых также есть ряд конституционных. В одних странах обязанности политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать принципы демократии и национального суверенитета". Однако в большинстве стран перечень обязанностей значительно шире, они носят более конкретный характер и относятся как к организации, так и к различным сторонам деятельности политических партий. Таковы, например, обязанности соблюдать конституцию и законы; соблюдать в своей организации принципы демократии; соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный орган, осуществляющий регистрацию партий, о всех изменениях устава, программы, состава руководящих органов; не прибегать в своей деятельности к насильственным методам.

    Следует отметить, что в конкретном перечне  обязанностей политических партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное значение приобретают такие обязанности, как уважение территориальной целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго, Камерун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к демократии, законодательство предусматривает обязанность политических партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности, республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго, Центральноафриканская республика). Так, согласно ст. 19 конституции ЦАР 1994 г. политические партии "обязаны уважать принцип демократии, единство и национальный суверенитет, права человека и республиканскую форму государства согласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к определенным статьям. Сенегальский закон о политических партиях, например, предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства", определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской и демократической республикой.

    Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы они ни формулировались, носят отнюдь не декларативный характер - невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными актами (например, уголовным законодательством, законами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о политических партиях "если правонарушение совершено политической партией, то каждое должностное лицо этой партии также виновно в совершении правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы. Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут применение таких санкций, как приостановление деятельности политической партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение обязанности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных санкций (приостановление государственного финансирования, лишение налоговых льгот и т. п.).

    Важнейшим принципом, определяющим правовой статус политических партий в демократическом государстве, является принцип равноправия - все политические партии имеют равные права и обязанности. Следует подчеркнуть, что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально существовала многопартийная система, законодательство открыто не признавало этот принцип. Примером могут служить "социалистические" конституции Болгарии, Польши, Чехословакии.

    Принцип равенства политических партий находит  свое подтверждение и защиту в решениях органов конституционного правосудия. Характерен, например, ряд решений этих органов в ФРГ, Израиле и Франции по вопросу о критериях предоставления политическим партиям государственных субсидий. Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были признаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что положение закона о парламентских выборах, в соответствии с которым государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете, является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает "равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Франции признал неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не представленные в парламенте, могут получить государственную субсидию при условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и, следовательно, противоречит принципам равенства и свободы политических партий.

    Вместе  с тем необходимо отметить, что  принцип равноправия политических партий отнюдь не всегда достаточно последовательно соблюдается законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и оппозиционных партий - недопустимо". Однако это различие реально существует во многих странах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость политических партий, определяемая по результатам выборов. Это особенно характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на свободный доступ к государственным средствам массовой информации и право на получение государственных субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в соответствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, например, партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих представителей,

    Юридическое различие правящих и оппозиционных политических партий, о котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко законодательство устанавливает особый правовой статус оппозиционных партий. Это новая тенденция, присущая правовой институционализации политических партий во все большем числе современных государств. Однако в данном случае речь идет прежде всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмотренных законодательством прав, а существующие в ряде стран отступления от формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить возможность их нормального функционирования.

    Начало  юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институционалюации, положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил ежегодное жалование лидеру "официальной оппозиции"³. Аналогичные положения предусматривает и законодательство большинства стран британского Содружества (Австралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них положение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст. 84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из консолидированного фонда.

    Однако  в последние годы законодательство ряда стран значительно шире регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется не только конституцией или общими законами о политических партиях (Колумбия, Португалия, Гвинея-Бисау), но и специальными законами о правовом статусе оппозиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1 закона Кабо-Верде, образуют политические партии, представленные в парламенте и не входящие в правительство. Согласно ст. 2 этого закона "признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического контроля за политическим курсом правительства, критика этого курса, а также формирование в рамках конституционной законности альтернативного правительства". Следует отметить несогласованность двух указанных положений. Первое дает более узкое определение "демократической оппозиции", которое исключает политические партии, не представленные в парламенте. Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их представительства в парламенте.

    Такая же несогласованность свойственна  и положениям португальской конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на демократическую оппозицию", а с другой - при установлении конкретных прав оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в парламенте, но не входящие в правительство, т. е. парламентская оппозиция (ст. 40, ч. 3 ст. 117).

    Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило, гарантируются  дополнительные права. Например, конституция  Португалии предоставляет парламентской оппозиции право на эфирное время на государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов, право на ответ и политическое возражение на политические заявления правительства, причем это право предоставляется оппозиционным партиям на равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое эфирное время и одинаковый объем публикаций (ст. 40). Кроме того, оппозиционные партии имеют право на регулярное получение от правительства информации о проблемах, представляющих общественный интерес (ч. 3 ст. 117).

    Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предусматривающий, кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных выборов, общее направление внешней политики, политика в области национальной обороны, основные положения плана и государственного бюджета. Оппозиции предоставлено право участвовать в ведущейся по инициативе правительства работе по подготовке или изменению законодательства о политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового статуса политических партий, в целом основанного на принципе их равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политических партий, представленных в парламенте (парламентской оппозиции). Это новое явление в юридической институционализации политических партий свидетельствует о стремлении демократического государства обеспечить функционирование реальной многопартийной системы, немыслимой без существования оппозиционных партий.

    2 Этапы правового  развития российской  многопартийности

    2.1 Становление многопартийности  в Российской Федерации