Оглавление 

Введение

    Нормы о политических (гражданских) правах и свободах занимают важное место  среди декларируемых в ныне действующих  конституциях основных прав и свобод индивида. Особое значение, которое придается этим правам, обусловлено тем, что они завоеваны в длительной, нередко поистине драматической борьбе различных слоев и групп населения (и прежде всего неимущих и малоимущих) за возможность политического влияния, иными словами, за возможность самостоятельно определять судьбы своего отечества, региона, решать важнейшие вопросы жизни общества и государства либо весомо участвовать в принятии подобных решений. Кроме того, посредством реализации политических прав и свобод осуществляется народный суверенитет - с одной стороны, и ставятся пределы всевластию государственных органов - с другой.

    "...Суверенитет  служил бы символом беззакония, если бы он не был ограничен  правом", - весьма парадоксально высказывается по этому поводу французский профессор права Ж.-П. Жакке¹.

    Именно  так трактуется суверенитет народа, например, в ст. 2 Конституции Французской  Республики 1958 г., гласящей, что принципом  государства является "правление  народа, по воле народа и для народа". А в ст. 3 этой Конституции устанавливается, что "...национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума" и что "никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление"².

    При изучении норм зарубежных конституций становится ясным, что в большинстве стран закреплен довольно широкий круг политических прав и свобод, а в ряде из них - и политические обязанности, сформулированы гарантии осуществления и защиты этих прав и свобод, прописан механизм их реализации, а также установлены ограничения и ответственность за злоупотребление отдельными политическими правами и свободами.

    В работе будут рассмотрены отличительные особенности конституционного регулирования политических прав, свобод и обязанностей в сравнении с регулированием вопросов иных прав, свобод и обязанностей (личных, экономических, социальных, культурных), в том числе общее и особенное в конституционной регламентации политических прав, свобод и обязанностей в Основных законах (и/или иных законах конституционного характера), действующих в настоящее время в зарубежных государствах.

    При этом основное внимание будет уделено  вопросам о том, где и как закрепляются политические права, свободы и обязанности; каков источник их возникновения и каковы их виды согласно иным основаниям общепринятой классификации конституционных прав и свобод; определению круга политических прав и свобод, раскрытию содержания наиболее важных из них, сравнительному анализу их конституционных гарантий и пределов реализации (ограничений).

Конституционная регламентация политических прав, свобод и обязанностей в зарубежных государствах

    В большинстве конституций зарубежных стран соответствующие нормы записаны в главах (разделах, частях) об основных правах и свободах. Некоторые положения содержатся в главах о высших (выборных) органах власти, а также в главах о местных органах власти, чаще - об органах местного самоуправления, нередко - в статьях, посвященных регулированию вопросов непосредственной демократии. Однако в ряде конституций имеются специальные главы, посвященные регулированию политических прав и свобод, а в отдельных - и регулированию политических обязанностей.

    Так, в Конституции Албании - это глава III (части второй) "Политические права и свободы", в Конституции Андорры - глава IV (титула II) "Политические права андоррцев", в Конституции Италии - глава IV (части I) "Политические отношения", в Конституции Македонии - подраздел I (раздела II) "Гражданские и политические права" (куда включены в значительной мере личные, по принятой у нас терминологии, права), в Конституции Хорватии - подраздел 2 (раздела III) "Личные и политические права и свободы"; в чешской Хартии основных прав и свобод - раздел второй (главы второй) "Политические права"; в Конституции Швейцарии - глава 2 (части 2) "Право гражданства и политические права" (очень своеобразно регулирующая соответствующие вопросы, исходя из федеративного политико-территориального устройства государства)³.

    Различен  и объем регулирования (как с точки зрения круга политических прав и свобод, так и их содержания): в отдельных конституциях (например, Андорры, Латвии) он невелик, в большинстве Основных законов соответствующие нормы занимают немалое место, а в некоторых (Словакия, Чехия и, особенно, Турция) вопросы, касающиеся политических прав и свобод, урегулированы детально.

    Говоря  о способе закрепления политических прав и свобод, следует отметить, что большинство ныне действующих  зарубежных конституций закрепляет эти права позитивным способом, предоставляя гражданину возможность действовать в политической сфере, влиять на политику (в широком смысле этого слова) государства, региона и т.д. Примером является положение абз. 1 ст. 78 Конституции Дании, устанавливающее, что "граждане имеют право создавать общественные объединения в любых законных целях без предварительного уведомления".

    Крайне  редко (в отличие от закрепления  иных, прежде всего личных, субъективных прав) можно обнаружить негативный способ закрепления. Примером этого  служит норма ст. 36 Конституции Литвы, гласящая: "Нельзя запрещать или препятствовать гражданам собираться без оружия на мирные собрания...", а также положение ст. 7 Конституции Нидерландов, устанавливающее, что "ни одно лицо не должно обращаться за предварительным разрешением на публикацию своих взглядов или воззрений..." (абз. 1).

Носители  политических прав и  свобод в зарубежных конституциях

    Говоря о носителях политических прав следует прежде всего отметить, что субъективные права (в том числе и изучаемые нами) практически всегда предоставляются индивиду, физическому лицу. Исключением из данного правила является положение абз. 3 ст. 19 Основного Закона ФРГ, устанавливающее, что "...основные права распространяются также на отечественные юридические лица, поскольку эти права по своей природе к ним применимы". Аналогичный подход имеет место и в Конституции Грузии, где записано, что "...указанные в Конституции основные права и свободы человека с учетом их содержания распространяются также на юридических лиц" (ст. 45).

    В австрийском законе "Об общих  правах граждан королевств и земель, представленных в Имперском совете" (принятом в 1867 г. и действующем поныне) подобный подход имеет место в  отношении права петиций. "Коллективные петиции могут исходить только от признанных законом корпораций и объединений", - записано в его ст. 11.

    Политические  права - это почти всегда и в первую очередь⁴ права, предоставляемые гражданам либо подданным "своего" государства. Эти категории субъектов могут обозначаться словами "граждане", либо "подданные", или как национальность, этническое меньшинство, иногда словом "народ".

    Примерами подобного подхода служат следующие  нормы:

    "Граждане  Азербайджанской Республики обладают  правом избирать и быть избранными  в государственные органы, а также  участвовать в референдуме" (абз. 1 ст. 56 Конституции);

    "Конституция  и другие законы, касающиеся политических  свобод, определяют необходимые  условия помимо подданства для  осуществления этих свобод", - записано в ст. 8 Конституции Бельгии;

    В подавляющем большинстве ныне действующих зарубежных конституций политические права предоставляются гражданам или подданным своего государства (за некоторыми исключениями). Лишь в Конституции Андорры четко оговорено, что политические права закрепляются исключительно за гражданами.

    В конституциях большинства государств гражданам (либо подданным) предоставляются  наиболее значимые политические права: избирать и избираться в органы публичной  власти общегосударственного и регионального  уровня, участвовать в общегосударственном  и региональном референдуме, образовывать политические партии, занимать государственные должности.

    Так, в Конституции Албании записано, что "любой гражданин, достигший  восемнадцатилетнего возраста, имеет  право избирать и быть избранным" (абз. 1 ст. 45).

    Однако, согласно некоторым конституциям, политические права предоставляются (при соблюдении ряда условий, установленных законом) всем проживающим на территории конкретного государства лицам. Иными словами, речь идет о возможности участия в политической жизни конкретного государства не только его граждан, но и иностранцев (то есть граждан иных государств) и апатридов (то есть лиц без гражданства). Думается, что именно так можно толковать смысл нормы _ 14 Конституции Финляндии: "Все должны обладать различными возможностями участвовать в общественной деятельности и проверять решения, непосредственно их затрагивающие". То же касается и положения ст. 17 Основного Закона ФРГ о том, что "...каждый имеет право... обращаться письменно с просьбами или жалобами в компетентные учреждения и в органы народного представительства".

    Вместе  с тем различным является и  подход к определению круга собственных  граждан, которые наделяются политическими  правами.

    Это относится прежде всего к наделению (и ненаделению) определенных категорий  граждан избирательным правом (как активным, так и пассивным), а также правом образовывать политические партии или участвовать в их деятельности, и некоторыми иными правами и свободами.

Классификация политических прав и свобод

    По  такому основанию, как социальная и правовая значимость, субъективные права или свободы можно классифицировать на основные (принципиальная возможность активного поведения индивида) и дополнительные (возможности, развивающие и конкретизирующие принципиальную возможность, будучи производными от нее). Ярким примером политического права основного характера является записанное в ряде конституций (впервые в истории закрепленное в их текстах после Второй мировой войны) право на участие в управлении обществом и государством. Это по сути своей комплексное право, от которого производны все остальные политические права. Последние дополняют, развивают и конкретизируют основополагающее право и, одновременно являются гарантиями его реализации.

    Данное  право (при значительном разнообразии его формулировок) закреплено в конституциях Азербайджана, Беларуси, Испании, Казахстана, Латвии, Литвы, Македонии (хотя и очень своеобразно), Португалии, России, Словакии, Украины, Чехии).

    "...Граждане  Азербайджанской Республики обладают  правом беспрепятственно участвовать в политической жизни общества и государства..." - записано в абз. 1 ст. 54 ее Конституции. "...Граждане Азербайджанской Республики обладают правом участвовать в управлении государством. Это право они могут осуществлять непосредственно или через своих представителей..." - говорится в абз. 1 ст. 55. "В Республике Македония суверенитет исходит от граждан и принадлежит гражданам. Граждане Республики Македония осуществляют власть через демократически избранных представителей, путем референдума и через другие формы непосредственного волеизъявления", - установлено в ст. 2 Конституции.

    Все иные провозглашенные в конституциях политические права по сути своей  являются дополнительными к этому  основополагающему праву (даже если оно в них и не провозглашено).

    По  источнику (или способу) возникновения политические права, как и все закрепленные в конституциях права и свободы, следует рассматривать как позитивные - в отличие от естественных, принадлежащих индивиду с рождения.

    С точки зрения способа осуществления  субъективных (в том числе и политических) прав их принято классифицировать на индивидуальные (которые можно осуществлять как "в одиночку", так и в составе какой-либо общности) и коллективные (которые можно осуществлять только в составе общности, объединения).

    В отличие от иных конституционных прав (экономических, социальных, культурных, личных) значительное количество политических прав и свобод может реализовываться только в составе определенной общности - это так называемые коллективные права. Среди них - право создавать (образовывать) политические партии, объединения, союзы, организации, ассоциации; свобода собраний, митингов, шествий, демонстраций, манифестаций.

    Однако  многие традиционные политические права  и свободы - право избирать и избираться, свобода слова, право на получение информации и т.д. - могут осуществляться индивидом (в первую очередь гражданином) "самостоятельно", то есть являются индивидуальными правами.

    Некоторые политические права, например право  петиций, право на критику, право  пикетов, могут выступать как в качестве индивидуальных, так и коллективных прав.

Круг  политических прав и  свобод

    В конституциях большинства зарубежных государств закреплен довольно широкий круг политических прав и свобод. Это - комплексное право участвовать в управлении обществом и государством (а в ряде случаев оказывать решающее влияние на политику); это - право избирать и избираться (то есть активное и пассивное избирательное право), а также право участвовать в процедурах непосредственной демократии; право занимать государственные должности и выполнять публичные функции; право создавать общественные объединения, ассоциации и, главное, политические партии; свобода собраний, митингов, манифестаций; право на информацию, или свобода информации, включающее в себя целый ряд прав и свобод, в том числе право на получение информации, имеющей общественное значение; право петиций; право критики публичных учреждений и должностных лиц; право (и обязанность) защиты Отечества. Особое место в перечне политических прав и свобод занимают право на сопротивление и право убежища.

    Право участвовать в управлении обществом  и государством, как уже говорилось выше, в качестве единого комплексного права формулируется в конституциях довольно редко. Таков подход португальской  Конституции: "Все граждане имеют право принимать участие в политической жизни и в решении общественных вопросов, стоящих перед страной, непосредственно или через законно избранных представителей" (ст. 48).

    В большинстве же конституций это  право прямо не закреплено, однако изучение соответствующих норм позволяет сделать вывод, что оно являет собой совокупность различных прав и свобод: право выполнять общественные функции и занимать государственные должности, избирать и избираться, требовать информации о положении дел в стране и регионе, право критики деятельности государственных органов, должностных лиц, политических партий и т.д.

    Право избирать и избираться, а точнее, избирательные права граждан (по общему правилу) - это ряд прав, обеспечивающих возможность непосредственного  участия в формировании выборных органов публичной власти (и наделении полномочиями выборных должностных лиц), а также возможность участия в процедурах прямой демократии.

    В ряде конституций избирательными правами  наделяются не только граждане. "Каждый финляндский гражданин и каждый иностранец, постоянно и законно проживающий в Финляндии, имеет право участвовать в коммунальных выборах и коммунальном референдуме в соответствии с постановлениями закона", - гласит ст. 16 Конституции этой страны.

    Что касается процедур прямой демократии, то в конституциях предусмотрен ряд прав граждан по участию в них: это, во-первых, право участия в принятии решения референдумом; во-вторых, право требовать назначения референдума; в-третьих, право ставить вопрос об отзыве депутата и иного выборного лица и принимать об этом решение; в-четвертых, право законодательной инициативы (так называемая народная инициатива) и т.д.

    "Непосредственное  участие граждан в управлении  делами общества и государства  обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения..." - записано в ст. 37 Конституции Беларуси. При этом чрезвычайно важно, что принятое избирательным корпусом решение на референдуме имеет обязательную силу и, как правило, не подлежит утверждению или отмене соответствующими органами.

    "Референдум  может проводиться в результате  инициативы граждан по их обращению в Ассамблею Республики..." - говорится в ст. 115 Конституции Португалии. "Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем 50 000 избирателей предложения, составленного в форме постатейного проекта", - установлено в ст. 71 Конституции Италии.

    Что касается отзыва, то, согласно ст. 72 Конституции  Белоруссии, например, инициатива его  возможна при постановке вопроса  не менее чем 20% избирателей, проживающих  на соответствующей территории, а  голосование по вопросу об отзыве проводится в порядке, предусмотренном для избрания депутатов.

    Право выполнять публичные функции  и занимать государственные должности  закреплено во многих конституциях (Австрии,  Бельгии, Венгрии, Германии, Испании, Италии, Монако, Нидерландов, Норвегии)⁵.

    Это право (а точнее, ряд прав) может  осуществляться только гражданами "своего" государства (хотя в соответствии с  некоторыми конституциями возможны и исключения). Так, в Конституции  Греции записано, что "... только греческие  граждане допускаются к исполнению любых государственных функций, за исключением предусмотренных специальными законами" (абз. 4 ст. 4).

    Особенностью  Конституции Румынии является закрепление  в ней положения о том, что  публичные функции и должности  могут исполнять лица, имеющие только румынское гражданство (то есть не являющиеся бипатридами и т.п.) и местожительство в стране (абз. 3 ст. 16).

    В ряде конституций четко провозглашается  равенство возможностей при осуществлении  таких прав⁶, в некоторых (например, Венгрии, Германии, Турции) при этом речь идет также об учете склонностей, способностей, профессиональной квалификации.

    В Конституции Португалии имеется  отдельная статья 47, закрепляющая право  всех граждан "поступать на государственную  службу на условиях равноправия и  свободы, как правило, на конкурсной основе" (абз. 2).

    Право на объединение, создание союзов и ассоциаций записано практически во всех ныне действующих европейских конституциях. Ряд из них предоставляет это  право только "своим" гражданам  или подданным⁷ (Австрия, Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Дания, Италия, Литва, Португалия, Румыния, Швеция), остальные - всем, каждому находящемуся на территории страны.

    В большинстве конституций закреплен  принцип свободного создания объединений, в ряде из них предусмотрены отдельные ограничения и даже возможность роспуска не отвечающих требованиям конституции и законов союзов и ассоциаций.

    Важнейшим из этой группы прав является право  создавать (образовывать) политические партии.

    В других конституциях это право прямо  не записано, однако путем толкования их норм можно прийти к выводу о том, что такое право у граждан данного государства (и не только у них) имеется. Примером подобного подхода является Конституция Франции, в ст. 4 которой сказано, что "политические партии и группировки создаются и осуществляют свою деятельность свободно"⁸.

    В конституциях определяются место и  роль политических партий в обществе и государстве, принципы, на которых  они могут создаваться и функционировать. Так, в ст. 6 Конституции Испании  записано, что "политические партии в соответствии с принципом политического плюрализма конкурируют в процессе формирования и выражения воли народа и служат основным инструментом участия в политической жизни. Их создание и деятельность являются свободными в рамках Конституции и закона. Их внутренняя структура и деятельность должны быть демократическими".

    Вместе  с тем, провозглашая свободу создания политических партий, конституции четко  определяют рамки для их образования  и функционирования. "Политические партии и группировки должны соблюдать принципы национального суверенитета и демократии", - говорится в ст. 4 Конституции Франции. Внутренняя организация партий, согласно Основному Закону ФРГ, должна соответствовать демократическим принципам; они должны представлять публичный отчет об источниках и расходовании своих средств, а также о своем имуществе (ст. 21). В соответствии с Конституцией Хорватии "...партии организуются по территориальному принципу" (ст. 6). Во многом аналогичной (по смыслу) является норма ст. 37 Конституции Украины, определяющая, что "не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, ... на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях".

    Применительно к свободе информации, этому условному  обозначению целой группы свобод и прав (свобода слова, свобода  выражения мнений, свобода печати и иных средств массовой информации, право на получение информации, имеющей общественное значение, свобода распространения информации и др.) хотелось бы специально остановиться на закрепленном в ряде конституций (Албании, Болгарии, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии) праве на получение информации, имеющей общественное значение. Так, в ст. 23 Конституции Албании (помещенной в главе о личных свободах и правах) записано, что "каждый имеет право, в соответствии с законом, получать информацию о деятельности государственных органов, а также о государственных служащих...". В ст. 34 Конституции Беларуси установлено, что "гражданам : гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды...".

    Впервые (из ныне действующих конституций) это право, хотя и в очень своеобразной формулировке, было записано во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: "15. Общество имеет право требовать отчета у каждого должностного лица во вверенной ему части управления".

    Следует отметить, что при реализации данного  права должны соблюдаться нормы  об охране государственной (и иной) тайны.

    Очень редко закрепляется в современных  конституциях право на сопротивление. Следует отметить, что данное право  было впервые провозглашено во французской  Декларации 1789 г.: "Цель каждого государственного Союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению" (ст. 2).

    Применительно к праву убежища хотелось бы отметить, что оно означает предоставление государством укрытия на своей территории (или в своем дипломатическом представительстве на иностранной территории), то есть возможность въезда и пребывания, лицу, преследуемому в другом государстве по политическим, религиозным или иным мотивам. В отличие от всех иных политических прав такая возможность предоставляется только гражданам других государств или лицам без гражданства.

    Значительная  часть ныне действующих конституций  четко закрепляет это право.

    По  мнению ряда ученых⁹ суть права убежища состоит в том, что это право включает в себя как нахождение на территории конкретного государства, так и отказ в выдаче лиц, получивших политическое убежище. На наш взгляд, невозможность (точнее, запрет) выдачи таких лиц является скорее гарантией реализации данного права.

    Вместе  с тем некоторые конституции  четко предусматривают и возможности ограничения этого права. Согласно ст. 16а Основного Закона ФРГ это касается лиц, прибывших из государств-членов ЕС или иных государств, в которых обеспечено действие Конвенции о статусе беженцев и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Специальный закон должен определить список государств, в которых нет политических преследований, бесчеловечных либо унизительных наказаний или обращения и т.д. А в Конституции Испании однозначно установлено, что "...террористические акты не являются политическими преступлениями" (абз. 3 ст. 13).

Гарантии политических прав и свобод

    Применительно к вопросу о гарантиях политических прав и свобод следует отметить, что наряду с положениями Конституций, направленными на реализацию и защиту всех основных прав и свобод (то есть с так называемыми внутригосударственными и международно-правовыми гарантиями) в ряде Основных законов записаны и нормы об обеспечении именно политических прав и свобод.

    Примерами первых являются положения о признании  государством индивида, его прав и свобод наивысшими ценностями; об обязанности государства и его органов обеспечивать и защищать права и свободы; нормы о непосредственном действии конституции и особенно ее установлений о правах и свободах, а также закрепление в конституциях принципов равноправия и недискриминации; действенного механизма охраны прав и свобод (органы конституционного контроля, омбудсманы, суд, прокуратура и т.п.). В Конституции России, например, записано, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2). В Основном Законе Германии установлено, что "нижеследующие основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право" (абз. 3 ст. 1).

    Что же касается собственно политических прав и свобод, то, пожалуй, наиболее полно в европейских конституциях очерчен круг гарантий, направленных на обеспечение свободы мнений, мысли, слова (то есть свободы высказываний, информации). Это, прежде всего, нормы о запрете цензуры; о недопущении монополизации государством или отдельными лицами средств массовой информации; о свободе печати и запрете конфискации печатных изданий. Это также положения о невозможности преследования за выражение (в рамках закона) своих мнений, убеждений или отказ от них; о возможности опровержения обнародованной информации и ответа на нее.