Содержание 

Введение

    Актуальность. На современном этапе развития политический лоббизм является одним из ключевых явлений, без которого невозможно представить современное демократическое общество. Это явление имеет множество определений. В зависимости от контекста и отношения к термину, можно говорить о лоббизме, как о праве общества и его структур (в том числе бизнеса, профессиональных союзов, ассоциаций и пр.) воздействовать на власть, которая ими же и избрана. Под воздействием здесь понимают экспертизу законопроектов, рассматриваемых в законодательном органе страны, более полное донесение позиций всех заинтересованных групп до законодателей, выявление коррупционной составляющей в решениях исполнительной, законодательной и судебной власти и многое другое. Но лоббизм можно рассматривать и под другим углом – как капитализацию политического ресурса в финансовый. Ведь не секрет, что чиновник или парламентарий, вступивший в теневые отношения с лоббистом и выполняя его заказ, получает за свои услуги оговоренное финансовое вознаграждение.

    Все это разные грани лоббизма.

    Проблема  политического лоббизма находится сейчас в постоянном поле зрения ученых, властных структур и общественности, она является объектом различного рода исследований, что вызвано значительными социальными сдвигами, произошедшими в нашей стране в последние десятилетия, и коренными изменениями власти и бизнеса, взаимоотношений как внутри них, так и между ними.

    Эффективная реализация правовой политики в государстве  опосредует практически все сферы  юридической действительности, поэтому  лоббизм, как комплексный политико-правовой институт, нуждается именно во всестороннем, концептуальном регулировании, расставляющим правильные приоритеты, вырабатывающим надлежащие и оптимальные юридические конструкции и, главное, использующем разнообразный и действенный набор правовых средств на пути достижения указанных приоритетов. Правильно расставленные акценты в механизме правового регулирования лоббизма в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационном процессах, составляющих основу, костяк современной российской правовой политики, помогут вычленить все то позитивное, что может дать лоббизм нашему обществу, государству.

    Именно  это является самоцелью, требующей  большой и напряженной работы по созданию того правового механизма, который бы предложил каналы для  выхода той положительной энергии, которую лоббизм заключает в  себе.

    Целью данного исследования является изучение политического лоббизма в России и зарубежных странах.

    Основными задачами работы будут являться:

• изучить сущность политического лоббизма;
• охарактеризовать функции лоббизма;
• выявить особенности легализации лоббизма в России;
• определить особенности политического лоббизма в зарубежных странах;
• выявить правовую основу лоббизма в России и в зарубежных странах;
• сравнить лоббизм в России и в зарубежных странах;

    Объектом исследования являются политический лоббизм.

    Предметом исследования особенности политического лоббизма в России и зарубежных странах.

    Проблема  политического лоббизма недостаточно изучена с точки зрения комплексного подхода в науке, мало рассматриваются в комплексном аспекте: зарубежный опыт во взаимодействии с Россией, национальные особенности различных государств, совершенствование законодательства о лоббизме в зарубежных странах.

    В работе использованы исследования: монографии, периодическая литература как российских, так и зарубежных авторов.

    Теоретические разработки в последнее время отражены в исследованиях: Борева А.В., Брянцева И.И., Барановой Л.К., Любимов А.П. Исакова В. В., Лепехина В.А., Малько А.В., Меньшениной Н.Н. и других

    Так Любимов А.П., Н.Меньшенина рассмотрели  проблему истории лоббизма в России, Исаков В. рассмотрел сущность политического лоббизма в России и его правовую основу.

    Исследователи сходятся во мнении, что проблема политического  лоббизма в России является недостаточно урегулированной и что необходимо совершенствовать нормативный механизм регулирвоания.

    Положения выносимые на защиту

      Лоббизм рассматривается не только  как конституционно-правовой институт, но и как неотъемлемый элемент  правовой политики и правовой  жизни государства, создающий  возможности для обеспечения  интересов меньшинства, воплощающий принцип свободы социальных негосударственных структур, субъектов экономических отношений, несущий в себе огромный положительный заряд, реализовать который можно созданием эффективного механизма его правового регулирования.

    Предлагается  определять лоббизм как неотъемлемый комплексный институт современной политической и правовой жизни общества, подразумевающий активную деятельность граждан, любых заинтересованных лиц, различных участников правоотношений по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях власти с использованием не запрещенных законом форм и методов.

    Доказывается  то, что в определенных случаях  лоббизм может стать причиной дисбаланса интересов в обществе, вызвать кризисные явления з  законодательных органах власти, противостояния исполнительных структур друг другу и т.д. Важно умело использовать и уже существующие возможности, и потенциал правового пространства для их минимизации.

    Цели лоббизма могут быть самыми разнородными и даже, на первый взгляд, противоречивыми, но все они опосредуются желанием групп давления оказать заранее запланированное воздействие на власть, на процесс выработки решений или осуществить контрмеры инициативам "конкурентов", помешать им реализовать тот или иной проект; среди большого же многообразия функций лоббизма, одной из важнейших выделяется корректирующая, направляющая функция, способная оказать содействие органам власти всех уровней в правильном акцентировании внимания на наиболее злободневных, актуальных проблемах.

    Специальное правовое регулирование не может противостоять «международному лоббизму». И в США, и в Канаде не подлежат регистрации в качестве лоббистов дипломаты, работники консульских служб, должностные лица международных организаций. Между тем на внешнем рынке государства и транснациональные корпорации являются субъектами экономической дипломатии. Они владеют и пользуются инструментами влияния на национальные правительства, попадающие в зону их интересов, и выступают ключевыми игроками лоббирования внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов. По общему правилу внешнеполитические цели государства совпадают с целями крупного капитала (получение сверхприбылей за счет внешнего рынка). Экспансия государства согласуется с интересами и внешнеполитическими устремлениями «своего» бизнеса, и наоборот.

    Важными для поддержания законного лоббизма являются правила финансирования избирательных  фондов кандидатов, которые ограничивают анонимные финансовые вливания и  устанавливают препятствия по объемам  и кругу «жертвователей». В законодательстве не должны допускаться соглашения о сотрудничестве в законопроектной сфере между политическими партиями и бизнес-структурами, которые можно расценивать как плацдарм для лоббирования. Заключение таких соглашений способно нарушить принцип политической конкуренции и привести к сращиванию бизнеса и власти. Этот тезис особенно актуален для государства, в котором политическая партия, имеющая большинство мест в парламенте, создает совместно с представителями коммерческого сектора консультативные структуры за пределами парламента.

    Необходимо рассматривать лоббизм как совершенно официальный и легитимный тип политической коммуникации.

    Наиболее позитивным в развитии политического лоббизма представляется необходимость четкого определения политического лоббизма в России, как путем зарубежного опыта, так и путем практических результатов существования политического лоббизма в России.

1. Сущность  лоббизма как общественно  – политического  явления и его  функции

1. Понятие и сущность лоббизма как политического явления

    Термин  «лобби» пришел в английский язык из средневековой латыни и первоначально обозначал крытую площадку для прогулок (коридор). С 1553 г. так стала называться прогулочная площадка при монастырях. Столетие спустя – помещение для отдыха и прогулок в Палате Общин в Англии. Политический оттенок это слово приобрело лишь еще через два столетия, в США, когда им стали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса. Традиции лоббизма уходят своими корнями в годы президентства У. С. Гранта (1869-1877), генерала, сыскавшего славу во время гражданской войны в США (1861-1865 гг.). Вечерами восемнадцатый Президент США и его команда после «трудов праведных» имели привычку отдыхать в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался лобби. Там же министры и сенаторы встречались с представителями различных слоев общества, выслушивали их просьбы и давали слово – зачастую не бескорыстно, а за «звонкую монету» – выполнить их. Лоббистами в XIX в. называли просителей, приходивших в государственные учреждения. Тогда, в Европе, в основном в Англии, считалось, что допускать таких людей в залы заседаний, где принимаются законы, нельзя. Поэтому они и не могли пройти дальше вестибюлей (лобби), приемных, то есть кулуаров политического механизма.

    Изучение  лоббизма как явления политической жизни и важного фактора принятия государственных решений стало осуществляться в России после 1991 г., в условиях демократизации. Согласно словарю иностранных слов, изданному в советский период, «лобби», «лоббизм» – «это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов, на законодателей и государственных чиновников (вплоть до под- купа)»¹. «Лобби» назывались также агенты этих контор и агентств (иначе лоббисты). Аналогичное определение было дано в кратком политическом словаре².

    Таким образом, в Советской России под лоббизмом понимались явно негативные явления социальной и политической жизни общества, направленные на реализацию интересов корпоративных структур, в том числе и в ущерб государству. Особо отмечалась не вполне ясная юридическая природа этого явления, прежде всего, в методах и механизмах его реализации (шантаж, подкуп).

    В современной мировой политологии в анализе лоббизма выделяют две основные модели: англосаксонскую и континентальную.

    Англосаксонская модель интерпретирует суть лоббизма в обязательности государственной регистрации лоббистских организаций и определения рамок деятельности групп давления в сфере влияния на принятие властных ресурсов. Континентальная модель, к которой относится и современная Россия, не признает официальный лоббизм легально существующим явлением, но дает право заинтересованным группам воздействовать на власть через официальное участие в работе специально созданных совещательных и общественных структур при государственных органах.

    В развитие англосаксонской модели внесли свой научный вклад американская и английская школы³. Американские ученые Д. Джонсон. Дж. М. Бери считают, что лоббисты – это управленцы, занимающиеся бизнесом (лоббизм – вид бизнеса) и убеждающие законодателей принимать желанные законы и отклонять нежеланные. Такие люди действуют в  интересах своих клиентов. Лоббисты – эксперты в вопросах государственного управления, его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Они должны обеспечивать информацией, отстаивать позиции клиентов.

    По  мнению американских исследователей, термин «лоббист» употребляется в двух значениях. В широком смысле он равнозначен термину «группа давления»; в другом смысле – это организация (юридическое агентство, служба политического консалтинга), оказывающая за деньги воздействие на процесс принятия решения в пользу клиента посредством прямого обращения к государственным служащим. Ряд американских специалистов считают лоббизм одним из ведущих факторов поддержания политического плюрализма, так как группы давления могут представлять организации всех слоев населения. Так, Л. Милбрэт призывал смириться с некоторыми злоупотреблениями лоббистской практики ради ее сохранения в целом. В английской школе (Г. Джордан, Дж. Гринвуд) относят к важнейшему признаку лоббистских групп формирование и продвижение ими политических интересов. Дж. Гринвуд выделил в этой связи «политические сообщества» – ограниченное число участников, объединенных взаимозависимостью на длительное время, и «целевые сетевые группы» – широкий круг участников, объединенных на короткий промежуток времени общей проблемой. Британские исследователи трактуют категорию «лоббизм» как попытку индивида или группы интересов оказывать влияние на решения властей. В первоначальном значении лоббизм понимался как действия, корректирующие результаты голосования законодателей; но само лобби группируется вне законодательных палат. В целом же лоббизм в англосаксонской модели выступает как реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству, а государство является органом, аккумулирующим поступающие импульсы и ограничивающимся выявлением их «равнодействующей» силы.

    Континентальную модель представляет отечественная научная школа⁴. Исследователи А.А. Нещадин, А.А. Блохин, В.В. Верещагин, В.А. Лепехин, А.П. Любимов, С.П. Перегудов внесли свой вклад в развитие теории лоббизма. В основании классификации групп давления по различным критериям лежат цели, характер политических функций, социально-политический статус, социальный состав, этно-конфессиональная или региональная принадлежность. Отличие отечественной школы исследования лоббизма от западной состоит в том, что российские выделяют проблему участия государственных органов власти в лоббистской деятельности представителей народа⁵.

      Так, В. Лепехин приводит такое  описание лоббизма: «процесс приведения формальной власти в соответствие с фактической, имея в виду, что самой мощной группой давления является государственная власть. Эта фактическая власть (президент и Правительство) контролирует процесс принятия решений, в отличие от власти формальной (Федеральное Собрание). Функционеры формальной власти лишь представляют власть, совершают формальные акты обсуждения, согласования принятых фактической властью решений, обеспечивают их юридическое закрепление и легитимизацию»⁶.

    Итак, процесс представления интересов народа в системе государственного управления группами давления называется лоббизмом.

    Основные  технологии лоббизма прямо или косвенно выражены через систему определений данного явления⁷, например:

    1) лоббизм – это особая система  и практика организации отдельных  групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти;

    2) лоббизм – это деятельность  юридических и физических лиц  в отношении федеральных органов  государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством;

    3) лоббизм – это давление на  власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления;

    4) лоббизм – многоступенчатое явление.

    5) лоббизм (от англ. lobby – кулуары,  где депутаты парламента могли общаться с по- сторонними) – специфический институт поли- тической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций, политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов (то есть групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Прежде всего лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах;

    6) лоббизм – намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.

    Также, исследуя проблему коммуникаций в лоббизме, можно выделить несколько технологических подходов к данному явлению, а именно:

    – психологический подход представляет лоббизм как манипулятивно-психологическое взаимодействие с чиновниками;

    – институциональный подход понимает лоббизм как институт политической системы, обеспечивающий взаимодействие общества и власти, как средство поддержания равновесия в обществе и реализации права каждого гражданина участвовать в управлении делами государства;

    – инструментальный подход исследует лоббизм как набор методов влияния на процесс выработки государственных решений;

    – процедурный подход раскрывает лоббизм как органический элемент системы бюрократических правил и процедур принятия политического решения;

    – плюралистический подход акцентирует внимание исследователей на том, что все лоббисты являются полноправными участниками системы выработки и принятия государственных решений;

    – корпоративистский подход определяет лоббизм как деятельность, в ходе которой лишь наиболее влиятельные группы имеют реальные рычаги влияния на процесс принятия государственных решений;

    – информационный подход видит лоббизм как источник и ресурс информации. В данном случае лоббисты делают возможным для чиновника осуществлять свои функции более эффективно. Сами же получают за это прямой выход на лицо, принимающее решение. 

2. Функции политического лоббизма

    Деятельность  всех разнообразнейших групп давления или лоббирования заключается не просто в давлении на власть сбоку или снизу, а в создании механизма иерархического согласования тех или иных решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами.

    Как подчеркивал С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп лоббирования можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.

    В современном политическом языке  термин “лоббирование” означает, как правило, способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц, а также деятельность социальных групп, отстаивающих свои экономические, общественные и политические интересы. Свое политическое измерение лоббизм приобрел в 1864 году, когда этим термином стали обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббистские организации в этой стране стали регистрироваться в соответствии с принятым специальным законом и многие направления их конкретной деятельности оказались под контролем государства.

    Существует  множество определений этого  феномена:

    Основными функциями лоббизма являются:

    - посредничество между обществом и государством. Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;

    - замещение политического представительства.  Лоббисты во многих случаях  представляют группы интересов,  замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);

    - структурирование плюрализма общественного  мнения. Лоббисты, реализуя интересы  тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;

    - информационная функция. СМИ представляют  собой важное средство и канал  лоббирования, они широко используются  в лоббистской деятельности (информирование  широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т.д.);

    - постановка актуальных проблем.  Лоббисты, добиваясь своих целей,  ставят перед общественностью  и государственными органами  вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты, именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.

    Как показывает мировой опыт, формирование и функционирование цивилизованного лоббизма предполагает реализацию нескольких важных условий:

    - легализацию лоббистской деятельности  и создание системы правового  обеспечения лоббистской деятельности;

    - осуществление постоянного государственного и общественного контроля лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает  их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т.д.;

    - признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств: а) институт лоббизма  может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;

    - условием формирования и функционирования  цивилизованного лоббизма является  высокий профессионализм тех,  кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности, требующий больших профессиональных  знаний и специальных качеств  – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т.п.;

    - широкое информирование о деятельности  лоббистских структур, что позволяет  совершенствовать работу всего  института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер: 

    а) должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов;

    б) достоянием общественности должна становиться  информация о тех государственных  органах и институтах, которые  используют услуги лоббистских структур. 
 

3.   Легализация политического лоббизма в России

    Приватизация государственной собственности и рыночные преобразования в России привели к формированию в стране многочисленных “групп интересов”, которые сразу же занялись лоббированием. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и распоряжений, предусматривавших предоставление разного рода привилегий различным предпринимательским объединениям. Только в результате реализации этих актов государственная казна недополучила несколько сот миллиардов рублей. В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни”, опрос участников которой позволил сделать два выаода:

          во-первых, что в  России уже сформировались различные  виды лоббизма, среди которых выделялись лоббирование законодательной и исполнительной ветвей власти. Предпрнимательские круги страны уже понимали, что необходимо сформировать свое представительство в Федеальном Собрании РФ, чтобы законодательно закрепить право частной собственности, свободу передпринимательской деятельности и торговли. Лоббизм в исполнительных органах, по мнению большинства опрошенных (65%), проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббисты определяли содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие.

    Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих  проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа.

    Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской  деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и  хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски.

    Если  говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка  лет менялись не только лоббистские  приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента, правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах, сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:

    а) Верховный Совет обладал, кроме  законодательных, еще и важными  распорядительными функциями и  являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;

    б) несмотря на огромные возможности для  лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);

    в) Верховный Совет был органом  излишне идеологизированным, и большинство  депутатов увлекались политическими  “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных  проблем и вопросов.