Политическое убежище

     содержание

     Введение

     Актуальность темы исследования заключается в том, что в условиях выхода государств из мирового финансового кризиса и регулярной миграции иностранных элементов вопросы предоставления политического убежища являются одними из важнейших в нашей стране.

     В развитие ст. 14 Всеобщей декларации в рамках ООН были приняты специальные международно-правовые документы, посвященные правам беженцев. Так, согласно Конвенции ООН по правам беженцев 1951 г., временное убежище предоставляется людям, которые покидают территории, где идет война. Декларация ООН о территориальном убежище, принятая единогласно 14 декабря 1967 г., предусматривает, что «убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами.

       На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений» (ст. 1, ч. 1 и 2).

     Декларация  ООН о территориальном убежище  устанавливает, что оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве (ст. 1, ч. 3).

     Из  данного определения следует, что  к беженцам относятся не только лица, преследуемые по политическим убеждениям. Основанием получения статуса беженца может быть преследование по расовым, религиозным, национальным, социальным причинам. Конституция РФ непосредственно регулирует лишь возможность получения политического убежища. В соответствии с ч. 1 ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Порядок предоставления политического убежища в Российской Федерации урегулирован Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г.¹, которым было утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища².

     В юридической и повседневной лексике определение «иностранец» употребляется практически с момента появления письменности. Иностранец - лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства или не имеет гражданства ни одного государства³.

     Это понятие является более общим  по отношению к понятию «иностранный гражданин», т.к. последнее обозначает лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства. Так, в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Закон об иностранцах) в ст. 2 закреплено: «иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства»⁴. Однако в этой же статье сказано: «в целях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

     Объектом  исследования являются правоотношения, вытекающие из предоставления политического убежища.

     Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие данный правовой институт

     Цель  исследования - всесторонне изучить основные аспекты политического убежища согласно действующему законодательству.

     Для достижения поставленной цели, мы выделили следующие задачи:

     - изучить понятие и виды иностранных граждан и лиц без гражданства по законодательству РФ; выявить особенности передвижения иностранцев по территории РФ;

     -    изучить понятие права на убежище;

     - рассмотреть понятие политического убежища и порядок его предоставления.

     В работе использован традиционный сравнительно-правовой метод, метод обобщения, элементы анализа.

     Глава 1. Понятие и виды иностранных лиц и лиц без гражданства

1. Понятие иностранного лица и  лица без гражданства  по законодательству РФ

     Иностранный гражданин, в узком смысле этого  понятия, - это физическое лицо, которое, не являясь российским гражданином, является гражданином иностранного государства и имеет доказательства своей принадлежности к гражданству  иностранного государства⁵.

     Следует особо подчеркнуть, что основанием для причисления лица, не являющегося  российским гражданином, к категории  иностранных граждан является наличие  у него документов, подтверждающих его отношение к гражданству  другого государства. Данная позиция более подробно изложена в ст. 10 Закона об иностранцах.

     Следует отметить, что было бы не совсем правильно причислять к категории иностранных граждан человека по причине его фактического проживания на территории российского государства⁶. Это можно объяснить тем фактом, что институты пребывания и проживания отличаются друг от друга, несмотря на наличие схожих черт. Понятие «пребывание на территории государства» включает в себя, например, такую разновидность административного режима, как «следование транзитом по территории иностранного государства». Сам факт следования транзитом не дает оснований для того, чтобы причислить лицо к иностранцам временно или постоянно проживающим, но, в то же время, в период следования транзитом, данное лицо (негражданин) находится на территории иностранного государства.

     Тем самым для этого государства  вышеуказанное лицо будет являться иностранным гражданином исключительно  по причине своего пребывания на территории данного государства.

     Кроме того, существует мнение, что иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство иностранного государства⁷. Такая правовая позиция в отношении иностранцев по своей сути верна, но не совсем корректна: она не точна с точки зрения практики ее правоприменения.

     Для Российской Федерации имеет значение именно факт документального подтверждения принадлежности лица к гражданству иностранного государства. Это обусловлено, в первую очередь, защитой его же законных прав. При применении к иностранцу административных мер по ограничению его прав и свобод или уголовно-процессуальных мер принуждения российская сторона должна будет уведомить об этом консульское подразделение дипломатической миссии соответствующего государства. Данное уведомление возможно лишь при наличии у российских должностных лиц документальных доказательств, что данное лицо является гражданином именно этого государства, а при отсутствии соответствующих документов (подтверждающих его правовой статус) данное уведомление представляется затруднительным.

     Лицо  без гражданства (апатрид) - это, в  свою очередь, лицо, не являющееся гражданином  страны пребывания и не имеющее доказательств  своей принадлежности к гражданству  иного государства (ст. 2 Закона об иностранцах).

     В основном, появление такой категории людей чаще всего бывает вызвано несоблюдением или нарушением государствами общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, в некоторых государствах институт утраты гражданства предусмотрен для женщин, выходящих замуж за иностранцев, хотя формально это противоречит Международной конвенции о гражданстве замужней женщины (1957 г.)⁸ и Европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 1997 г.)⁹.

     До  сих пор остается злободневным вопрос о правовом положении на территории Латвии граждан бывшего СССР, не являющихся ее гражданами. Данных лиц Россия, согласно действующему российскому законодательству, не признает своими гражданами, хотя она и является правопреемником СССР. В то же время и Латвия не признает за такими лицами своего гражданства, то есть они по своей сути являются апатридами. В этом случае Латвия, несмотря на действующие международно-правовые нормы, ограничила право данных людей на выбор гражданства, что недопустимо. Таким образом, латвийское государство нарушило права человека.

     В настоящее время, действующее российское законодательство ориентировано на сужение круга лиц, которые не имеют гражданства (ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»¹⁰ (далее - Закон о гражданстве)). В международном праве данный принцип был сформулирован в 1961 году в Конвенции о сокращении безгражданства.

2. Правовое  положение иностранных  граждан и лиц  без гражданства

     Российская Федерация, выступая равноправным партнером иностранных государств на мировой арене в области обеспечения прав и свобод человека, является участником многочисленных международных организаций, которые занимаются проблемами, связанными с законодательным регулированием правового статуса индивида, в том числе и иностранных граждан. Среди таких организаций следует отметить: Организацию Объединенных Наций (Комитет по правам человека, ЮНЕСКО), Совет Европы (Суд по правам человека), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе и т.д.

     Под достаточно пристальным вниманием  со стороны российского государства, можно сказать, находится правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в России. Во многом благодаря этому факту, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, то есть закрепляется приоритет международного законодательства над внутрироссийским. Кроме того, в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"¹¹ закрепляется, что международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека.

     Таким образом, правовой статус иностранцев  в Российской Федерации регулируется как национальным, так и международным законодательством.

     Среди международных правовых актов универсального характера, регулирующих правовое положение  человека, в том числе иностранцев, необходимо отметить следующие нормативно-правовые акты: Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщую декларацию прав человека, Пакт о гражданских и политических правах, Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 г.), Декларацию о территориальном убежище (14 декабря 1967 г.), Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, Конвенцию о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) Конвенцию о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.) и т.д. Вышеуказанные и многие другие международные нормативные акты определяют основы правового подхода к формированию института прав человека на территории государств, которые являются участниками данных документов.

     К универсальным международно-правовым актам, участниками которых являются почти все цивилизованные демократические государства, следует отнести: Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.), Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и другие документы.¹² Примером договоров, конвенций и соглашений, заключаемых непосредственно между самими государствами с целью предоставления того или иного режима своим гражданам на территории стран - участниц таких нормативно-правовых актов могут служить: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории их участников, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, а также и иные законодательные акты.

     Во исполнение Закона об иностранцах были изданы следующие подзаконные нормативно-правовые акты: постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789 (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.) «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание», постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 794 (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.)», приказ Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. №  41 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации»¹³.

     Указанные выше документы конкретизируют применение некоторых норм, закрепленных в Законе об иностранцах и в некоторых  международных соглашениях. Они являются обязательными к исполнению государственными органами и их должностными лицами, а также негосударственными организациями и предприятиями, поэтому они очень важны при определении правового статуса конкретного иностранного гражданина или лица без гражданства.

     В регламентировании правового положения  иностранца огромную роль играет также  судебная система Российской Федерации. К сожалению, принцип судебной защиты прав и свобод иностранных граждан  и лиц без гражданства не упомянут ни в одной статье Закона об иностранцах. Хотя согласно ст. 23, 45, 46 Конституции РФ иностранные граждане, наряду с российскими гражданами, имеют право на судебную защиту своих прав, поэтому отсутствие в Законе, регламентирующим правовое положения иностранцев, пребывающих в Российской Федерации, видится явным упущением российского законодателя¹⁴.

     Таким образом, судебная система, а также  выработанная ею судебная практика является одним из главных источников правового  статуса иностранного гражданина или  лица без гражданства.

     Особое место в судебной системе Российской Федерации при определении конституционно-правового статуса иностранца занимает Конституционный Суд Российской Федерации, который неоднократно указывал, что «государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной»¹⁵. Причем такая судебная защита должна «обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости».

     Согласно  ч. 4 ст. 125 Основного закона, Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Хотя, по мнению авторов, руководствуясь ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁶ и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ», следует сделать вывод о том, что в полномочия Конституционного Суда входит не только рассмотрение вопросов о нарушении прав и свобод российских граждан, но также и защита основных прав и свобод лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

     Показательным примером тому может служить принятие к рассмотрению Конституционным  Судом жалобы иностранного гражданина на нарушение его законных прав и  ее удовлетворение. Кроме того, само Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура»¹⁷ содержит указание на возможность обращения в Конституционный Суд иностранных граждан и лиц без гражданства: «По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со ст. 46, ч. 2 ст. 17, ч. 3 ст. 62 и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ...».

     Ст. 62 Конституции РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

     Таким образом, Основной закон предусматривает схожесть правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства. Несмотря на это, данные категории неграждан имеют свои отличительные права, свободы и обязанности, поэтому в настоящей работе понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» при наличии различий в их правовых статусах будут рассматриваться исключительно в узком смысле соответствующих понятий.

     В процессе определения встречаются  некоторые сложности, вызванные  употреблением в различных отраслях российского права разных правовых конструкций. Например, налоговое право предусматривает такую конструкцию, как «резидент» и «нерезидент»¹⁸. В этом случае иностранец может выступать и как резидент, и как нерезидент, в зависимости от срока его пребывания на территории Российской Федерации¹⁹.

     Изъятия из содержания правового статуса  иностранца, например, характерны для  иностранцев, обладающих определенным правовым статусом, вытекающим из сопутствующих  федеральных законов.

     Необходимо  также отметить, что существует еще  одна многочисленная группа иностранных граждан и лиц без гражданства - это беженцы и вынужденные переселенцы. Главной отличительной чертой данной социальной группы иностранцев, по сравнению с вышеуказанными группами, выступает факт вынужденной миграции и то, что данные лица обладают официальным юридическим статусом на территории Российской Федерации, что подтверждается Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (далее - Закон о беженцах) и Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (далее - Закон о переселенцах).

     Иностранные граждане имеют право на свободу  передвижения в личных или деловых  целях в пределах Российской Федерации  на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение²⁰.

     В то же время абз. 3 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» прямо предусматривает, что лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными договорами Российской Федерации.

     Согласно  п. 1 ст. 3 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на его территории, а также ограничения права владения, пользования и распоряжения землей, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание. Кроме того, ст. 11 Закона об иностранцах указывает, что существуют территории, для въезда на которые иностранцам требуется получить специальное разрешение.

     Таким образом, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства у иностранного гражданина несколько  уже, чем у российского, но в то же время оно не ограничено в такой  мере, как это было несколько десятилетий  тому назад. Тем самым Российская Федерация еще раз подтверждает и демонстрирует, что она придерживается общих демократических принципов в области обеспечения прав и свобод человека.

     Глава 2. Основания и порядок предоставления политического убежища

     2.1. Понятие политического убежища

     Политическое  убежище — институт современного международного и внутригосударственного права — возможность иностранца (лица без гражданства) неопределенно  долгое время оставаться на территории данного государства и пользоваться защитой последнего в отношении как себя лично, так и для членов своей семьи, если у себя на родине этот иностранец подвергается преследованиям по политическим, религиозным, научным и иным основаниям подобного рода.²¹

     Становление института права убежища было непростым и долгим.  
Одна из первых попыток унификации норм об убежище была предпринята Институтом международного права в 1950 г., принявшим резолюцию «Убежища в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком — либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое его ищет».

     Дальнейшее  рассмотрение вопросов право убежища  шло в рамках Организации Объединенных Наций. Так эти вопросы были включены во Всеобщую Декларацию о территориальном убежище 1967 г.

     Ст. 14 Всеобщей Декларации прав человека гласит, что каждый имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Право убежища закреплено в статье 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.: «Убежище, предоставленное каким — либо государством в осуществлении своего суверенитета лицам, имеющим основания ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включающая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами.

     Оценка  оснований для предоставления убежища  лежит на представляющем убежище  государстве»²².

     Декларация 1967 г. закрепляет также следующие  положения:

• не применять к лицу, ищущему убежище, такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежище, высылку или принудительное возвращение в какую — либо страну, где лицо может подвергнуться преследованию. Этот принцип может не применяться по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения;
• лица, получившие убежище на территории иностранного государства, пользуются широкими правами. Их правовой статус, как правило, приравнивается к статусу апатридов, однако, они не могут заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

     В международной практике государств известны две формы убежища: территориальное  и дипломатическое.

     Убежище территориальное  — предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории.²³

     Право территориального убежища признается большинством государств мира и не рассматривается как нарушение  суверенных прав других государств.

     Убежище дипломатическое — предоставление какому — либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле.²⁴

     Нужно отметить, что такое убежище признается лишь в некоторых странах Латинской Америки.

     Большинство стран считает неприемлемым и  неправомерным институт дипломатического убежища. Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище  предоставляется не только на территории государств как таковой, но и в зданиях дипломатических представительств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях, военных баз и прочие. Именно такие случаи именуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст. 41 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительств, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права». Если дипломатические представительства, которым адресована вышеуказанная норма, преступают запрет, то в данном случае речь идет о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания²⁵.