Полномочия федеральных органов государственной власти в обеспечении статуса государственной границы Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«СЕВЕРО-КАВКАЗСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ» 
 

Кафедра административного и служебного права 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 

на тему: «Полномочия федеральных органов государственной власти в обеспечении статуса государственной границы Российской Федерации» 
 
 
 
 
 
 

Чувандейкин В.В.

студент 6 курса, 661 группы

заочной формы обучения 
 
 
 

Оценка: 

« _________________»

«____» _____________ 201 _ г. 
 
 

Ростов-на-Дону

2011

Оглавление 

Введение                                                                                                             3 

1. Статус  Государственной Границы Российской Федерации: понятие и правовое регулирование                                                                                   5
2. Роль Федеральных органов государственной власти в обеспечении статуса Государственной Границы Российской Федерации                                       14

Заключение                                                                                                        32

Приложение                                                                                                     34

Список  используемой литературы                                                                35 

      Введение 

     Коренные  внутригосударственные изменения  в Российской Федерации, социально-экономическая  ситуация в стране, новые внешнеполитические и международно-правовые реалии значительно  усложнили характер и содержание российской пограничной политики, предопределили настоятельную необходимость выделения правоотношений в пограничной сфере (сфере защиты государственной границы) в самостоятельную область правового регулирования¹. Совершенно очевидно, что без надежного правового фундамента и основанного на нем четкого разделения полномочий органов государственной власти в данной сфере, безопасность российского государства гарантирована быть не может. А безопасность в пограничной сфере является одним из основных направлений концепции национальной безопасности нашей страны.

     «Национальные интересы России в пограничной сфере  заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы  Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации²». Реализации данной цели служит специализированный административный институт - общегосударственная система обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Исходя из этого, считаю весьма актуальным рассмотрение вопросов связанных с полномочиями федеральных органов государственной власти в области обеспечении статуса Государственной Границы Российской Федерации, так как они являются частью данной системы. 

      1. Статус Государственной Границы Российской Федерации: понятие и правовое регулирование 

     Прежде  чем непосредственно рассмотреть  вопросы полномочий федеральных  органов Государственной власти в области обеспечения статуса Государственной Границы Российской Федерации, необходимо понять, что же такое статус Государственной Границы, и в каком аспекте его рассматривать.

     Статус  в теории права - совокупность право- и дееспособности, необходимых для возникновения конкретных правоотношений, а также общих прав и обязанностей, реализация которых не порождает конкретные правоотношения³ (свобода слова, обязанность исполнять законы и др.) Существует и другое определение. Статус-совокупность прав, обязанностей, гарантий и ответственности⁴. Причем данная правовая категория применима к различным объектам: гражданам, юридическим лицам, государственным органам, государству и т.д.

     Ученые-юристы, исследующие правовой статус государственной  границы, чаще всего используют термин «законодательство о государственной границе», либо «правовой режим государственной границы⁵». Бесспорно, такие категории и связанные с ними подходы к проблеме имеют право на жизнь и должны активно разрабатываться юридической наукой. Вместе с тем существует предел их функциональных возможностей. Что же включает в себя понятие статус Государственной Границы Российской Федерации? Здесь речь идет о совокупности взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих различные группы отношений, складывающихся в процессе обеспечения охраны территории государства. Таковыми являются⁶:

• порядок установления и изменения государственной границы;
• правовой режим границы;
• организация, деятельность и полномочия структур, осуществляющих охрану государственной границы;
• ответственность за нарушение режима границы и др.

     В соответствии с темой работы и  поставленной целью исследования целесообразно  рассмотреть административно-правовой аспект статуса Государственной  Границы, а именно - организацию, деятельность и полномочия структур осуществляющих охрану и защиту Государственной Границы Российской Федерации.

     Чтобы выделить объект исследования из административно-правового  статуса следует определиться с  понятиями защита Государственной  Границы, охрана Государственной Границы, а также общегосударственная система защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации.

     Государственная граница – это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной  территории (суши, вод, недр, воздушного пространства)⁷.

     Защита  Государственной Границы Российской Федерации как часть системы реализации государственной политики Российской Федерации заключается в согласовании деятельности федеральных органов государственной власти. органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемая ими в пределах своих полномочий путем принятия политических. организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных. оборонных, оперативно-розыскных и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке также участвуют организации и граждане. Защита Государственной Границы Российской Федерации обеспечивает жизненно важные интересы личности общества и государства на Государственной Границе Российской Федерации в пределах приграничной территории и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации⁸.

     Охрана  Государственной Границы Российской Федерации является составной частью защиты Государственной Границы Российской Федерации и осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности, в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной сфере. Охрана Государственной Границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной Границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу. Меры по охране рассматриваются в законодательстве как пограничные меры⁹.

     Что же мы можем понимать под общегосударственной  системой обеспечения защиты и охраны Государственной Границы в Российской Федерации? Во-первых, под системой понимается совокупность элементов, образующих единое целое и выполняющих определенные функции данной системы¹⁰. Во-вторых, термин «общегосударственная» дает понять нам о территориальных масштабах данной системы. Система может быть локальной, региональной, или общегосударственной, то есть в масштабах всей страны, как в нашем случае. Итак, под общегосударственной системой обеспечения защиты и охраны Государственной Границы в Российской Федерации следует понимать иерархически упорядоченную по вертикали и горизонтали совокупность государственных органов, имеющих определенные полномочия в сфере защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации, либо содействующие этому.

     Систематизируя  все вышесказанное, отмечу следующее. Статус государственной Границы Российской Федерации понятие многогранное, включающее режим Государственной Границы Российской Федерации, взаимодействия и полномочия органов, осуществляющих ее защиту и охрану, правовое регулирование данной области и т.д. Учитывая объект исследования, рассмотрению подлежит общегосударственная система защиты Государственной Границы на уровне федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

     Определив объект исследования, следует выявить круг нормативно-правовых актов, осуществляющих регуляцию общественных отношений в данной сфере.

     Законодательство  Российской Федерации, регулирующее отношения  в пограничной сфере, можно разделить  на три группы: федеральное, региональное (законодательство субъектов Российской Федерации) и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий.

     В федеральном законодательстве Российской Федерации можно выделить следующие  подгруппы:

     а) Конституция Российской Федерации (далее – Конституция) и федеральные конституционные законы;

     б) законы Российской Федерации и федеральные  законы;

     в) подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации.

     Конституция Российской Федерации является основным законом государства и представляет собой правовой акт, имеющий высшую юридическую силу.

     Она разграничивает предметы ведения Российской Федерации в лице ее высших органов  государственной власти; предметы совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов. Согласно статьи 71 Конституции к ведению Российской Федерации в пограничной сфере относятся: вопросы установления, определения порядка организации и деятельности, а также формирования системы федеральных органов исполнительной власти (пункт «г»); федерального бюджета (пункт «з»); заключения международных договоров Российской Федерации (пункт «к»); обороны и безопасности (пункт «м»); определения статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (пункт «н»); вопросы федеральной государственной службы (пункт «т»).

     В совместном ведении Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, согласно части 1 статьи 72 Конституции  Российской Федерации, находятся: защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт «б»); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (пункт «з»); кадровые вопросы правоохранительных органов (пункт «л»); координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (пункт «о»).

     Таким образом, Конституция Российской Федерации является базовым документом в правовой основе взаимодействия органов государственной власти по обеспечению безопасности в пограничной сфере.

     Среди федеральных конституционных законов  можно выделить такие, как: «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ¹¹ (ред. от 30 декабря 2008 г.), «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ¹² и «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ¹³ (ред. от 7 марта 2005 г.), «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Государственном флаге Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» в связи с совершенствованием государственного управления в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации» от 7 марта 2005 г. № 1-ФКЗ¹⁴.

     Эти акты содержат в себе указания на наличие  взаимоотношений федеральных органов  исполнительной власти Российской Федерации  в сфере обеспечения безопасности, что позволяет отнести их к  правовым основам интересующих нас общественных отношений.

     Законы  Российской Федерации (далее – законы) и федеральные законы обладают меньшей, по сравнению с федеральными конституционными законами, юридической силой и  принимаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов. Они составляют текущее законодательство и регулируют общественные отношения в различных сферах деятельности.

     Количество  законов, устанавливающих отношения  федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации, очень велико. Это законы Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-115 (ред. от 26 декабря 2008 г.), «О безопасности¹⁶» от 5 марта 1992 г. № 2446-1, «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1¹⁷ (ред. от 4 декабря 2007 г.), федеральные законы «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 4 декабря 2007 г.)¹⁸, «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ¹⁹ (ред. от 26 декабря 2008 г.), «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ²⁰ (ред. от 14 февраля 2007 г, «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ²¹ (ред. от 9 апреля 2009 г.), «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ²² (ред. от 30 декабря 2008 г.) и другие.

     Значение  действующего законодательства по защите Государственной Границы велико. Однако оно дает лишь представление о субъектах взаимодействия по обеспечению безопасности в пограничной сфере, определяя их правовой статус в данном процессе. Более детальное правовое регулирование полномочий и деятельности субъектов взаимодействия по обеспечению безопасности в пограничной сфере закреплено в подзаконных правовых актах Российской Федерации.

     К ним относятся:

1. указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
2. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
3. ведомственные и межведомственные правовые акты.

     Практика  применения Закона Российской Федерации  «О Государственной границе Российской Федерации» показала, что в целом  законодательство о государственной  границе требует серьезной модернизации²³.

     В связи с изменившимися правовыми, политическими и социально-экономическими условиями в последние годы возобладало  мнение о необходимости принятия нового федерального закона, регулирующего  в соответствии с Конституцией Российской Федерации отношения в сфере определения статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, правовых основ ее установления и поддержания режима, а также полномочий государственных органов в указанной сфере. И проект такого закона был разработан.

     Однако  происходящие в России процессы формирования новых подходов к обеспечению  национальной безопасности Российской Федерации потребовали определения  и развития правовых норм, касающихся обеспечения безопасности в пограничной  сфере с учетом новых реалий, вызванных необходимостью создания эффективной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в том числе в пограничной сфере.

     В результате проведенной инвентаризации нормативной правовой базы в указанной  области среди ученых и специалистов сложилось мнение о том, что содержание Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» вполне соответствует установленному Конституцией Российской Федерации предмету ведения Российской Федерации - «статус и защита государственной границы». Таким образом, необходимость принятия нового федерального закона отпала. Однако отдельные нормы подготовленного законопроекта могли бы быть переработаны и внесены как в действующий закон, так и в другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты²⁴.

     Кроме того, назрела необходимость разработки проекта федерального закона «Об  обеспечении безопасности Российской Федерации в пограничной сфере» (или «О пограничной безопасности»), в котором целесообразно было бы определить и обновить действующий понятийный аппарат, рассмотреть комплексный подход к обеспечению безопасности в данной сфере, закрепить полномочия всех субъектов обеспечения безопасности в пограничной сфере, уточнить правовые нормы их взаимодействия, возможно, установить статус Государственной пограничной комиссии и Федерального агентства по обустройству государственной границы²⁵.

     Требует ускорения процесс рассмотрения проекта федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу Советом Федерации в качестве законодательной инициативы. Главная задача законопроекта – создание необходимых правовых условий для осуществления приграничного сотрудничества на основе упорядочения и приведения в систему всех действующих в этой сфере норм и правил²⁶.

     Таким образом, нормативно-правовое регулирование  в сфере защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации, осуществляется широким кругом правовых актов, начиная от Конституции и заканчивая локальными актами органов местного самоуправления. Однако. Центральное значение в регуляции отношений устанавливающих полномочия федеральных органов государственной власти (т.е отношений по сути являющихся предметом исследования) занимает Закон «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 4 декабря 2007 г.). 

     2. Роль Федеральных органов государственной власти в обеспечении статуса Государственной Границы Российской Федерации 

     Итак, рассмотрев понятие статуса Государственной  Границы Российской Федерации и определив нормативно-правовое регулирование в сфере ее защиты и охраны, можно непосредственно перейти к исследованию объекта моей работы. Иными словами, рассмотреть, какими же полномочиями обладают федеральные органы государственной власти в области защиты Государственной Границы Российской Федерации, какую функцию они выполняют. Анализируя законодательство Российской Федерации в области защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации, учебную и научную литературу, к основным федеральным органам исполнительной власти, реализующим полномочия в сфере охраны и защиты Государственной Границы Российской Федерации, относятся:

• Министерство иностранных дел Российской Федерации:
• Федеральная служба безопасности Российской Федерации (совместно с ПС ФСБ РФ):
• Министерство обороны Российской Федерации:
• Федеральная таможенная служба:
• Министерство внутренних дел Российской Федерации:
• Служба внешней разведки Российской Федерации:
• Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации

     Теперь  о каждом из органов по порядку.

     Министерство  иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации²⁷.

     Согласно  ч. 1 ст. 28 Закона «О государственной  границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 4 декабря 2007 г.) Министерство иностранных дел Российской Федерации:

1. На основе решений органов государственной власти Российской Федерации ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, установлению режима Государственной границы, готовит необходимые документы и материалы;
2. Осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы;
3. Оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства;
4. Разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, не урегулированные пограничными представителями Российской Федерации или Министерством обороны Российской Федерации.

     Подробнее данные полномочия раскрываются в «Положении о Министерстве иностранных дел», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел²⁸».

     Соответственно, Министерство иностранных дел играет важную роль в обеспечении статуса Государственной Границы Российской Федерации: ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, установлению ее режима, оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, разрешает инциденты на Государственной границе.

     Федеральная служба безопасности Российской Федерации - единая централизованная система  органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению  безопасности Российской Федерации.²⁹ В системе обеспечения защиты и охраны Государственной Границы Российской Федерации Федеральная служба безопасности является основным органом и координирует деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

• контрразведывательная деятельность;
• борьба с терроризмом;
• борьба с преступностью;
• разведывательная деятельность;
• пограничная деятельность;
• обеспечение информационной безопасности.

     Пограничная деятельность осуществляется Пограничной службой ФСБ России. Пограничная служба ФСБ осуществляет меры, отнесенные федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, по охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, по осуществлению совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений. Также Пограничная служба ФСБ осуществляет контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания.

     Согласно  Закону РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О  Государственной границе Российской Федерации" направлениями пограничной деятельности являются:

• защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
• защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

     Федеральной службе безопасности Российской Федерации  в этом процессе отводится первостепенная роль. Ее функции в обеспечении  защиты и охраны Государственной  Границы Российской Федерации сводятся к следующим основным положениям:

• совместно с федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;
• координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
• обеспечивает совместно с Министерством обороны Российской Федерации координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб Российской Федерации на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы;
• участвует в подготовке органами государственной власти нормативных правовых актов, касающихся деятельности физических и юридических лиц, затрагивающей интересы защиты и охраны Государственной границы;
• участвует в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы;
• осуществляет по поручению Правительства Российской Федерации непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей Российской Федерации;
• осуществляет добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в интересах защиты и охраны Государственной границы, представление ее Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральными законами;
• обеспечивает собственную безопасность органов федеральной службы безопасности;
• совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах приграничной территории;
• во взаимодействии с Федеральной таможенной службой, Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ разрабатывает и осуществляет меры по борьбе с контрабандой;
• осуществляет контрразведывательное обеспечение въезда на территорию Российской Федерации и выезда за пределы территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
• взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, а также с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями в интересах защиты и охраны Государственной границы.