Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ………………………………………………………………....3-4

Глава I . Теоретико-правовые основы в области управления муниципальной собственностью …………………………………………..5-11

1.1 Муниципальная собственность: понятие, содержание, специфика …………………………………………………………………………………....5-8

1.2 Федеральное законодательство  об основах управления муниципальной  собственностью ……………………………………...……..9-11

Глава II.Полномочия и ответственность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью….12-20

2.1 Полномочия органов МСУ в области управления муниципальной собственностью …………………………………………………………..….12-15

         2.2 Ответственность по обязательствам муниципальных образований…………………………………………………………………..15-17

2.3 Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности ………………………………………………………………..17-19

2.4 Этапы реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью ……….…..19-20

Заключение …………………………………….………………………...21

Список нормативных - правовых актов и специальной литературы …………………………………………………………………………………22-23 

ВВЕДЕНИЕ

В условиях перехода к рыночным отношениям и суверенизации регионов России одной из главных целей проводимых экономических реформ является совершенствование управления.

Формирование рыночных отношений в отдельных муниципальных образованиях – городских или сельских поселениях, муниципальных районах, городских округов либо внутригородских территориях городов федерального значения и других населенных пунктах, имеющих своеобразные природно–экономические, исторические, национальные особенности, требует взвешенного и продуманного подхода, глубокого теоретического осмысления механизма функционирования различных форм собственности и управления. «Более активную роль в деле создания благоприятных условий для жизнедеятельности населения призвана сыграть муниципальная собственность, которая служит емким источником доходов части местного бюджета.»

Понятие «муниципальная собственность» предполагает собственность муниципального образования (городских или сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и т.д.). Муниципальной собственностью распоряжаются местные органы самоуправления. Муниципальные образования имеют местный бюджет, который формируется, утверждается и используется органами местного самоуправления. Они же осуществляют и контроль за использованием бюджета при участии в контрольных функциях и государственных органов управления.

 Актуальность данной  темы несомненна. Совершенствовать  управление муниципальной собственностью, преумножать ее и грамотно  распоряжаться ею – задача  органов местного самоуправления, которую нужно решать постоянно.

Целью исследования является анализ деятельности органов местного самоуправления в области управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Объект исследования: Органы местного самоуправления, обладающие муниципальной собственностью.

Предметом исследования является деятельность органов МСУ в области управления муниципальной собственностью.

Задачи исследования:

1) произвести анализ теорико - правовых основ управления муниципальной собственностью;

2) дать характеристику  деятельности органов местного  самоуправления в области управления  муниципальной собственностью;

3) выявить проблемы в  управлении муниципальной собственностью  и выработать этапы реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

Теоретическую основу работы составили исследования отечественных правоведов прошлого и современности по рассматриваемому вопросу, а именно: Князева С.Д., Емельянова Н.А, Игнатова В.Г., Рудой В.В., Хрусталева Е.Н., Афанасьева В.Н.

Методология - в процессе подготовки курсовой работы мною были использованы следующие общенаучные методы: системного анализа, а также частно-научные методы.

Глава I. ТЕОРЕТИКО- ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

1.1 Муниципальная собственность: понятие, содержание, специфика

В соответствии со статьей 215 Гражданского Кодекса РФ, муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

"Имущество, находящееся  в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными  предприятиями и учреждениями  во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом".1

Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ, в п.1 которой устанавливается: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

Владение – начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.

Пользование – отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение – наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой – исключительно многофункциональны, поскольку задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета (за счет реализации муниципального имущества, его арендного и другого. использования), в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, бытовых коммуникаций: дороги, газо- и водопроводы, тепловая сеть и т.п.), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры и т.д.

Последнее, во многом оказывается возможным благодаря весьма разнообразному составу муниципальной собственности. Так, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст.49).

В собственности муниципальных образований может находиться:

1. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 настоящего Федерального закона;
2. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
3. имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное  для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги  местного значения в границах  населенных пунктов поселения, а  также имущество, предназначенное  для обслуживания таких автомобильных  дорог;

2.1) имущество, предназначенное  для организации охраны общественного  порядка в границах поселения;

3) жилищный фонд социального  использования для обеспечения  малоимущих граждан, проживающих  в поселении и нуждающихся  в жилых помещениях, жилыми помещениями  на условиях договора социального  найма, а также имущество, необходимое  для содержания муниципального  жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт  и другое имущество, предназначенные  для транспортного обслуживания  населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное  для предупреждения и ликвидации  последствий чрезвычайных ситуаций  в границах поселения;

6) имущество, предназначенное  для обеспечения первичных мер  пожарной безопасности.

Учитывая многообразие объектов муниципальной собственности, целесообразным: представляется разделение последних на отдельные группы, обладающие определенными родственными признаками. Если в качестве такого признака принять, например, режим функционирования объектов муниципальной собственности, то все объекты собственности могут быть разделены на три группы:

во-первых, это объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим. Сюда относятся средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т.е. муниципальная казна;

во-вторых, это социально-экономическая система (хозяйство) муниципального образования, т.е. унитарные муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения.2

в-третьих, учреждения (образования, культуры, здравоохранения), за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ).

1.2 Федеральное  законодательство об основах  управления муниципальной собственностью

Основой для определения полномочий органов местного самоуправления являются существующие правовые нормы. Основополагающим документом служит Конституция Российской Федерации, которая гарантирует местному самоуправлению самостоятельность в пределах его полномочий (ст.12) и в наиболее общем виде называет круг полномочий местного самоуправления (ст.132). Положения Конституции РФ соответствуют Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая определяет исходные принципы установления полномочий, органов местного самоуправления (ст.4).

Конституция Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления все права собственника: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственность (ст.130), а также гарантирует их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования.

Порядок передачи объектов федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность регулируется Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также государственными программами приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.3

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года. Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В развитие данного постановления Президент РФ своим Распоряжением от 18 марта 1992г. утвердил Положение об определении пообъектного состава Федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». Данное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежало пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежит комитетам по управлению муниципальным имуществом городов и районов.

Также на формирование муниципальной собственности существенно влиял и процесс приватизации. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась на основе Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991г. №1531-1, Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992г., утвержденной постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 года №2980-1, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов РВ, комитетами по управлению муниципальным имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления. В настоящее время действует Федеральный Закон от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных актов, определяющих порядок функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, которые остались в ведении приватизируемых предприятий.4

В настоящее время, как на федеральном, так и на уровне субъекта и местном уровне уделяется большое внимание земельным отношениям. Статья 11 Земельного кодекса Российской Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ УНЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

2.1 Полномочия органов местного самоуправления

Исчерпывающим образом, полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью отражены в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 22 апреля 1996 года №38-Ф3 с последующими изменениями от 26 ноября 1996 года внесенными Федеральным законом №141-Ф3.

Компетенция органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью также отражена в Законе. Так статья 6 Закона перечисляет те вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Статья 15 Закона определяет исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, ну а статья 17 указывает на тот факт, что компетенция иных органов местного самоуправления, в том числе и исполнительных, определяется Уставом соответствующего муниципального образования.

В частности, к предметам ведения местного самоуправления или муниципальных образований Законом отнесено:

а) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Иначе говоря - вся триада правомочий собственника

б) местные органы, включая формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и решение иных финансовых вопросов местного значения.

Исключительная компетенция представительного органа самоуправления в имущественной сфере раскрывается в таких полномочиях как:

а) принятие общеобязательных правил и предметом ведения муниципального образования, которые предусмотрены Уставом муниципального образования. Это касается и такого предмета ведения как владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении

в) установление местных налогов и сборов

г) определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Интересным представляется то, что несколько дублируют друг друга первое и четвертое полномочия, причем четвертое полномочие - "управление и распоряжение муниципальной собственностью" несколько ограничивают гражданско-правовой смысл понятия муниципальной собственности, как права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в собственности муниципального образования. Следовательно, более емким представляется полномочие представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила - нормативные акты по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.

Часть соответствующих общеобязательных правил устанавливается представительным органом при утверждении Устава, в соответствии с подпунктом 13 пункта 1 статьи 8 Закона, устанавливающим, что "общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью должны быть указаны в Уставе муниципального образования". Что же касается конкретных норм и требований к порядку владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, то есть к осуществлению полномочий муниципального образования как собственника, то их представительный орган вправе устанавливать своими отдельными правовыми актами. В Законе (ст.29) предусматривается лишь одно общее ограничительное правило права собственника в отношении имущества, являющегося муниципальной собственностью, от имени муниципального образования осуществляют исключительно органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации и Уставом муниципального образования - непосредственно населения. Однако здесь возникает очень интересный вопрос: могут ли от имени муниципального образования осуществлять права собственника иные лица, в случае если в соответствии с общими положениями Гражданского Кодекса РФ, им были бы поручены такие полномочия. То же самое касается и приватизационного законодательства, а именно договора поручения и продажи муниципального имущества. Ведь в соответствии со статьей 125 ГК РФ, от имени муниципального образования право собственника могут осуществлять " юридические лица и граждане". В соответствии все стой же статьей 29 Закона императивно установлено, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или в лице представительного органа местного самоуправления вправе определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых объектов. Но если дело обстоит так, а это в соответствии с Законом как есть, то под сомнение можно поставить правомерность многочисленных ограничений регулирования органами местного самоуправления процессов в приватизации муниципальной собственности, которые установлены Федеральным Законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Если руководствоваться законом "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации", то среди перечисленных полномочий органов государственной власти отсутствуют полномочия по определению хотя бы общих положений о приватизации муниципальной собственности. В тоже время, статьи Закона 7 и 49 указывают на прямой запрет на ограничение прав местного самоуправления, которые установлены Конституцией и федеральными законами. "В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституцией Российской Федерации, настоящего Федерального закона, применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона". В таком случае правомочен вопрос о том, подлежит ли исполнению целый ряд положений нового законодательства о приватизации, и какие действия следует предпринимать органам местного самоуправления, не стоит ли органам местного самоуправления, основываясь на прямом действии Закона, самостоятельно определять условия и порядок приватизации муниципальной собственности, которые опираются и находятся в прямом соответствии с нормами гражданского права.

2.2 Ответственность по обязательствам муниципальных образований

Специфика ответственности по обязательствам муниципальных образований заключается в следующем:

• муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;
• обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом;
• юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам;
• муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом;
• Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований;
• муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.5

Перечисленные правила не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

В указанных нормах ст. 124-126 Гражданского кодекса в отношении муниципальных образований установлено регулирование, аналогичное регулированию, предусмотренному в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако ГК РФ содержит и нормы, устанавливающую отличия в правовом режиме муниципальной и государственной собственности. Так, в ст. 214 установлено: "Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Статья 225 ГК РФ предусматривает преимущественное право органов местного самоуправления по обращению в муниципальную собственность бесхозяйных вещей. Часть норм Гражданского кодекса, определяющих правовое положение муниципальной собственности, подлежит дальнейшей конкретизации в законах, где также могут быть установлены нормы, относящиеся исключительно к муниципальной собственности. В частности, согласно ст. 212 ГК РФ законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности.

2.3 Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности

 Органы местного самоуправления  с предприятиями, учреждениями и  организациями, не находящимися  в муниципальной собственности, могут вступать в гражданско-правовые  отношения, основанные на равенстве  сторон, и публично-административные  отношения, основанные на властеотношениях.

 В гражданско-правовые  отношения муниципальные образования  могут вступать как обычные  юридические лица.

 Согласно действующему  законодательству муниципальное  образование может наделяться  правами юридического лица. Следовательно, от имени муниципального образования  могут приобретаться и осуществляться  имущественные и иные права  и обязанности, от его имени  без доверенности могут выступать  в суде глава местной администрации, другие должностные лица местного  самоуправления в соответствии  с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным  законом “Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации” и  уставом муниципального образования  наделяются правами юридического  лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления  управленческих функций, и подлежат  государственной регистрации в  качестве юридических лиц в  соответствии с федеральным законом.

 Представительный орган  муниципального образования и  местная администрация как юридические  лица действуют на основании  общих для организаций данного  вида положений Федерального  закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” применительно к учреждениям.

 Основаниями для государственной  регистрации органов местного  самоуправления в качестве юридических  лиц являются устав муниципального  образования и решение о создании  соответствующего органа местного  самоуправления с правами юридического  лица. В случае отсутствия устава  муниципального образования основаниями  для государственной регистрации  органов местного самоуправления  в качестве юридических лиц  являются:

• для представительного органа муниципального образования — протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
• для иных органов местного самоуправления — решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

 В публично-административные  отношения, основанные на власте-отношениях, органы местного самоуправления вправе вступать в случаях, когда речь идет об участии этих органов в публично-правовых общественных отношениях.

 Например, установление  для предприятий, учреждений, организаций, не являющихся муниципальной  собственностью, различного рода  квот или принятие решений  органами местного самоуправления  о выдаче либо отказе в выдаче  различного рода разрешений, лицензий, иных административно-правовых актов  может быть основано только  на властеотношениях. Более того, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления обязательны для всех, кому они адресованы, и за их неисполнение могут быть применены меры ответственности.

 В публично-правовые отношения органы местного самоуправления могут вступать и в тех случаях, когда муниципальное образование не является юридическим лицом, поскольку наличие или отсутствие прав юридического лица у муниципального образования не влияет на объем государственно-властных или административно-властных полномочий органов местного самоуправления, поскольку действующим законодательством местное самоуправление наделяется властными полномочиями не как объект гражданских правоотношений, а как ветвь публичной власти, признаваемой не только на территории Российской Федерации, но и на международном уровне.

2.4 Этапы реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью

Первый этап - повышение эффективности и прозрачности управления муниципальной собственностью и повышение эффективности хозяйственной и финансовой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, увеличение бюджетной эффективности имущественных прав в коммерческих организациях, приватизируемого и сдаваемого в аренду имущества и земли через создание Муниципального совета. На первом этапе необходимо провести работу по формированию инфраструктуры управления, в частности, создать Муниципальный совет, разработать единые, доступные для служебного пользования информационные базы данных по муниципальной собственности (в том числе земле), создать необходимое для эффективного управления муниципальным имуществом законодательное поле, усилить координацию работы структурных подразделений администрации района.